转型社会纳税人集体行动的发生机制

洪兆平

（国家税务总局党校 教研二部，江苏 扬州 225007）

一、问题的提出

纳税人集体行动（又称“集体抗税”）作为观察国家与社会对立关系的一扇窗口，历来为政治学、社会学、经济学、历史学、伦理学等领域的学者所重视。对于处于转型社会之中的中国而言，纳税人集体行动也有发生。为探析转型社会纳税人集体行动的发生机制，本文拟采用案例比较分析的方法，进行初步的探索。所讨论的四个典型案例均来源于正式的新闻报道、政府部门的调查报告和档案记录，它们分别是2000年的F事件、2007年的M事件、2009年的N事件以及2011年的Z事件①由于篇幅限制，本文对这四个案例不再赘述，有兴趣的读者可与编辑部联系。。其中，在比较四个案例的共性时，采用的是“逐项复制”法则；在比较四个案例的差异时，采用的是“差别复制”法则[1]。

二、基于理论框架的案例分析

（一）共性。1960-1970年代以来，西方社会运动理论将各式各样的集体行动纳入到统一的解释框架之中，因此，“政治机遇”“动员结构”“集体行动框架”“斗争手法”成为了社会运动研究的经典议程[2]。本文以此为理论框架，试图透视四个典型案例的相似之处，重点分析事件背后的发生机制。

1.政治机会结构。由艾辛杰最早提出，其后作为蒂利和麦克亚当“政治过程论”中的关键构件而得到广泛传播。尽管学界对“政治机会结构”的概念和适用性存在争议，但“当代中国体制中的层级矛盾、意识形态话语的亲民性、媒体的公共参与等”则是民众集体抗争的“政治机会空间”[3]。在我们所涉及的四个案例中，前二者构成了底层社会抗争的“政治机会结构”。民众正是从这两个方面发现了撤销地方政府行为合法性的路径，所以我们一再可以看到“合法性撤销机制”发生作用。也即：集体行动的参与者找到了对手不“依法行政”的政策、法规或意识形态依据，从而动摇其征税行为的合法性。比如：西北某省M县人民市场的个体工商户，之所以“罢市”和“上访”，是因为他们认为当地国税局对个体户征税，违反了国家税务总局《个体工商户税收定期定额征收管理办法》的有关规定。J省N市家具业主“维权”的根源，在于N市从2011年6月初开始部署家具企业清理整顿工作，并从6月15日起违规颁布新的税收征管办法，直接威胁到家具业主的生计。

2.框架构建。即用一个概念框架去塑造和建构人们对社会的解读这样的过程。“框架构建”包括三大任务：一是诊断，对社会问题进行识别与归因；二是预言，估计抗议行动的未来；三是诱导，动员行动者，说服他们参与斗争[4]。四个典型案例中的行动者，分别为农民、市场商贩、手工作坊业主，概而言之，都属于生活在社会底层的弱势群体。他们之所以抗税，是“认同塑造机制”发生了作用。所谓“认同塑造机制”，就是抗税者形成了共同的“被掠夺感”，进而提出共同的利益和价值诉求。J省F事件中，乡村干部在农民“种田赔钱”、纷纷外出打工谋生的困境下，强行摊派税费，公然违背中央的“减负”政策，导致农民采用“打、砸、抢”的过激行为而使问题“闹大”。西北某省M县人民市场中的商贩，怀疑税负高于周边地区，通过罢市、上访来阻止个体户税收定额的提高。

3.动员结构。由于受条件制约，我国并不存在公开的社会运动组织，因此日常生活中形成的、非正式的社会网络成为纳税人集体行动的动员结构，我们姑且称之为“关系场域机制”。这种“关系场域机制”，是网状的社会关系，一旦与抗税议题相结合、并有人充当“领头人（关键群众）”，就可以替代社会运动组织，导向集体行动。不难发现，J省F事件中，农民们朝夕相处，大多具有宗族、姻亲关系和乡村互助的传统。当他们面临沉重的税费负担并有人串联时，老实巴交的农民迅疾演化为肆无忌惮的“暴民”。形成这种集体行动的组织基础，正是基于血缘和地缘的天然纽带。Z省Z事件中的行动者则是邻省A市人，他们大量聚集在Z省Z镇打工，同乡会、商会是其发展业务、维系情感的中枢。Z镇政府在制定政策时从不征询这些外来者的同意，邻省A市的童装业主感觉长期遭遇不公待遇，引致蓄积已久的“土客之争”的爆发。

4.斗争手法。即社会运动或与其相关的组织在给定的时间框架内所使用的工具和行动[5]。在我们所讨论的纳税人集体行动中，民众的斗争手法大都遵循从“和平请愿”到“暴力抗争”的“递进性逻辑机制”。这里所说的“递进性逻辑机制”，是指处于弱势地位的集体行动参与者，逐步升级抗税行为的强度；只有在尝试了制度内的磋商行动都失败之后，才以极端方式来“自力救济”。J省F事件中的农民在最初购买和翻看“减税手册”被制止后，借助“赶集”这个乡村节日活动，发起多人聚集的“请愿”活动，逐步演变为“围攻乡（镇）政府”的“打砸”行为。为了表示抗议，J省N事件中的家具业主也曾在市政广场“集体散步”，但“领头人”被政府“请去喝茶”。业主们这才通过大规模的“集体上访”，甚至以“掀翻警车”“堵塞交通要道”的“骚乱”行为，来宣泄自己的不满。

（二）差异。由于纳税人集体行动针对的主要就是地方政府，下面我们侧重比较抗税事件的不同结果，也即地方政府在与民众多轮博弈过程中而形成的不同策略转换轨迹。

美国行为科学家托马斯提出著名的“冲突解决模型”认为，冲突发生后至少有五种处理人际或群体冲突的策略，每种方法都是由两个维度来确定的：关心自己和关心他人。其中，“关心自己”表示在追求个人利益过程中的武断程度；“关心他人”表示在追求个人利益过程中与他人合作的程度。五种策略即代表了合作性与武断性之间的五种不同组合，它们分别是强制策略、回避策略、合作策略、顺应策略和妥协策略[6]。每种策略并无优劣之分，都需根据特定的情势而定。

就纳税人集体行动而言，民众的合作性取决于民众的怨恨势能，它由三个关键变量决定：群体规模、危及生存指数、暴力程度。群体规模虽然没有固定的标准。如果税收政策影响一个地区某一个行业的所有人群，那么这个群体规模就相当可观，很可能动摇当地的稳定局面。危及生存指数，我们采用斯科特的“道义经济学”原则，即：高税负一旦危及民众的基本生存条件，社会风险就比较高。暴力程度是指民众是采取有节制的斗争手法，还是逾越界限的斗争手法。地方政府的武断性，取决于政府的回应能力，也包含三个关键变量：征税行为本身的合法性、面临的压力、政府的管控水平。征税行为本身的合法性是指征税有无法律、法规的依据，是不是随意开征新税或调高税负。面临的压力，可以细分为上级政府的压力、媒体的压力和社会舆论的压力。政府的管控水平，是指抗税事件发生后政府的安抚、控制和补救措施是否及时、有效。综上可见，纳税人集体行动中的地方政府，就是在上述力量组合所形成的约束条件下，展开与民众的多轮博弈，从而呈现出从“强制”转向“回避”“妥协”“顺应”等不同的策略转换轨迹。

三、结论和讨论：转型社会纳税人集体行动的特点与治理

自国家产生之后，征税与抗税一直相伴而行。纵观本文前面所讨论的四个典型案例，我们认为，当代中国的纳税人集体行动不仅仅局限于农民阶层，也不仅仅是一种历史的重演，而是更多地反映了转型社会的特点。学界一般认为：我国自1978年以来的社会转型属于整体性的结构变迁。这场波澜壮阔的社会变革，既释放了市场主体的活力，创造了举世瞩目的经济成就，也带来了深刻的利益调整和观念转变，增加了政府治理的难度。

具体到税收方面，转型社会的复杂性、过渡性、不成熟性等风险特点，投射到地方政府和民众两个维度，凸显了“增税冲动”与“权利维护”之间的矛盾冲突，为纳税人集体行动的形成埋下伏笔。地方政府的“增税冲动”，根源于两个因素。一是税收计划的局限。由于实行“赶超战略”，国家财力匮乏，我国长期以来一直施行“基数法”的税收计划制度。一般来说，随着“依法治税”指导思想的深化，上级税务部门的税收计划一般制定得比较符合实际，不难完成；而许多地方政府由于身处激烈的“政治锦标赛”和“经济锦标赛”，税收计划定得偏高，有的甚至“层层加码”。二是“非正规税收”的存在。1994年分税制后，地方政府的可支配财力下降，导致其“财政焦虑”进一步加大，或明或暗地干预税收工作，形成了某些“非正规税收”。

民众方面的“权利维护”，也根源于两个因素。一是权利意识的觉醒。例如，J省F事件中的农民争相传阅关于“农民减负”的小册子，J省N市的家具业主到市政广场“集体散步”。Z省Z事件中的民众，则更多表达了“代表”的愿望，以及对集体失语的愤懑。民众在这些事件中的抗争，不仅是利益博弈，某种程度上也表现出纳税人对自身权益的维护，是对社会公平和正义的追求，具有蒂利所说的“主动性集体行动”的端倪。二是动员能力的增强。行动者除了运用传统的社会网络进行抗争动员外，互联网等新媒体也成为“弱者的武器”，大大增加了民众的博弈筹码。比如，J省N市的网民就在互联网上发布N事件的图片、视频和文字信息。Z省Z事件中，微博更发挥了广泛的传播作用，成为与实体性群体性事件遥相呼应的网络群体性事件。

正是转型时期地方政府的“增税冲动”与民众的“权利维护”之间的矛盾冲突，构成了当代中国纳税人集体行动的内在逻辑，决定了前文所阐述的四个共同发生机制以及不同的结果。当代中国的纳税人集体行动本质上属于转型时期的社会冲突范畴。这种冲突在经济上表现为对稀缺资源（财政资源、现金收入）的争夺，在政治上表现为弱势群体对其最基本生存权的捍卫。不同于西方现代社会中常见的、由全国或区域性纳税人协会发起的民众请愿、公民投票、立法游说等和平、合法的抗争方式，当代中国的纳税人集体行动经常伴随着对人身和财产权利的集体侵犯，这也是制度缺失导致民众和地方政府在管控冲突时不够理性、平和的一个反映。

从这个意义上说，当代中国的纳税人集体行动具有正负两方面的效应：一方面，纳税人集体行动破坏了和谐稳定的政治局面，直接或间接造成人身和财产损失，影响当地政府的形象；但另一方面，民众以自己的抗争行为与地方政府为代表的政体内成员展开激烈互动，修正了公共政策中的偏差，维护了社会的公平正义，提升了整个社会的福利水平。

那么，如何对纳税人集体行动进行治理呢？孙立平曾将当代中国的社会矛盾冲突划分为小规模的常规性社会抗议、局部性的社会抗议、全社会规模的社会抗议三类。他强调，大部分常规性社会抗议发生在既有体制框架之内，不带有强烈意识形态色彩和政治目标，引起大规模动荡的可能性也较小。总之，都带有非对抗性色彩[7]。纳税人集体行动显然属于小规模的、常规性的社会抗议，在可控范围之内；但由于涉及人数较多、常伴有暴力行为，必须引起政府的高度重视。对我国这样一个“强政府、弱社会”的国家，政府在纳税人集体行动的治理中负有义不容辞的责任。

第一，改革税收计划的编制。鉴于目前税收计划仍是政府预算的重要组成部分，而且税收流失严重，一时还难以取消税收计划，有必要在适当时机颁布“税收基本法”、从立法上明确规定“税收法定原则”，并采取以下措施来改善税收计划的编制：在科学预测的基础上提高税收计划的准确性，充分考虑经济运行中的不确定性因素，税收计划的修订必须经过立法机关审批等等。这样，才能从根本上减少地方政府和税务机关的“乱作为”。

第二，加大转移支付力度。欠发达地区由于底子薄、起步晚，地方财力有限，需要中央政府通过转移支付手段来缓解地区发展的不平衡，保障公共物品的均等化。同时必须在界定我国现阶段地方政府权责的前提下，进一步优化地方财政支出结构。

第三，为小微企业和个体工商户减税。小微企业和个体工商户作为就业的一个重要渠道，在保障民生、发展经济方面发挥着独特的作用。中央政府近年来已经采取一系列的政策措施，为小微企业和个体工商户减税。今后在条件许可时，仍可加大这方面的惠民力度。

第四，逐步建立和完善制度化的民众利益表达渠道。对于官民冲突，虽然我们有举报、上访、行政复议、行政诉讼等合法、正当的权利救济途径，但在现实生活中由于这些渠道并不总是畅通无阻，加上民众相对的弱势地位，所以一般情况下问题难以获得及时、有效的解决。我们需要通过建立纳税人协会等社会中间组织来反映纳税人的诉求，尽量减少暴力冲突发生的概率。即便发生了暴力事件，也可以在制度框架内以谈判、讨价还价、妥协等文明的方式而使问题得到妥善解决。