乡村社会治理创新：现实基础、主要问题与实现路径

陆益龙

（中国人民大学 社会学理论与方法研究中心，北京 海淀 100872）

当前，中国社会转型已进入一个新阶段，即城镇化加速推进阶段。伴随着城镇化的快速发展，中国乡村社会将面临诸多新的挑战和新的问题。要治理好快速转型的乡村社会、推进城镇化背景下的乡村社会协调发展，就需要创新乡村社会治理。那么，如何才能实现乡村社会治理创新呢？这个问题既是关乎乡村发展的重大现实问题，也是当下学术界热议的话题。本文旨在就乡村社会治理创新的现实基础、面临问题及实现路径等问题作一理论的分析和概括，这些理论分析与概括是以笔者已有的对乡村社会的经验研究所掌握的社会事实为基础的[1]。

一、乡村社会治理及其创新的意义

“社会治理”（social governance）一词近年来在学界和大众媒体中颇为流行，似乎替代了以往的“社会管理”概念。社会治理究竟包含着哪些意义呢？尽管“社会治理”这一概念在中国学界已广泛使用，但究其意义，其实并未达到形成共识的阶段。有些学者在探讨社会治理的含义时，强调要厘清本土与西方两种话语语境中的不同含义，基于“中国国情政情社情”，“社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动”[2]。也有学者借鉴西方治理理论，从“善治”及政府与公民关系的角度来阐释社会治理的意义。

而在一些社会学者看来，“社会治理是指政府、市场、社会组织、公民在形成合作性关系的基础上，运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题，以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展目的的一种协调性社会行动”[3]。至于社会治理创新，有学者将其与社会体制改革联系，认为在经历经济体制改革之后，社会体制改革已成为当务之急，社会治理创新就是为建设新型社会体制而推进的[4]。

就乡村社会治理而言，无论我们怎样去界定这个概念，其实质性内涵主要包括两个方面：一是乡村社会秩序形成与维持的途径和过程；二是乡村社会发展的实现路径和过程。也就是说，不论是乡村治理还是乡村管理，也不论是如何治理或管理，其根本目标无非两个：秩序的构建和发展的实现。秩序和发展这两个乡村社会治理目标相互之间又有着一定的关联：一方面，乡村秩序是乡村发展的一种现实体现；另一方面，乡村发展也会受制于秩序的结构与性质。

乡村社会治理于乡村秩序构建的意义，主要是通过一定的制度与机制以及管理和控制行为，在社会生活中促成平稳的、常态化的社会关系，并在社会运行过程中处理问题及矛盾，维持社会关系的稳定与协调。例如，费孝通提出的乡土中国的“礼治秩序”[5]，反映的便是乡土社会依托“礼治”而构建秩序的社会事实。

乡村社会治理之于乡村发展的意义，则是通过相应的动员、协调和管理机制，带动或推动乡村社会的变迁与发展。发展是硬道理。更好的乡村治理不仅仅是为了秩序与稳定，而且也为了实现更好的乡村发展。作为一种共同体，乡村社会的发展需要集聚并调动起公共力量，也就是形成社会合力，才能为发展提供动力。乡村社会治理的意义就在于构建一种社会机制，把个体的力量转换为公共力量，并调动这种力量，推动乡村社会的变迁与发展。

创新就是变革，通常是针对制度和体制而言的。新制度主义关注到制度创新对提高效率和推动经济与社会发展或变迁所起的重要作用[6]。在这个意义上，乡村社会治理创新其实是要通过制度创新，来达到乡村治理效率的提高，促进乡村社会更好地发展。在乡村社会治理创新这一问题中，实际隐含着一个基本判断或假设，那就是：面对乡村社会治理的现实基础，现有的乡村社会治理的制度安排及体制对提高乡村社会治理效率和促进乡村社会发展存在着局限或制约作用。因此，需要变革或创新乡村社会治理的制度与体制。

二、乡村社会治理的现实基础

正确认识乡村社会治理的现实基础，是乡村社会治理创新研究的现实逻辑起点。为此，笔者认为，应当把握和理解当前乡村社会发展的三大关键特征。这三方面的特征不同于一般社会现象和社会特征，而是具有结构性、基本性和关键性的意义，把握这些特征对正确理解和判断乡村社会的基本现实和发展趋势既是必要的，也非常重要。

（一）大流动背景下乡村空巢社会的来临

当前，乡村社会治理面临的一个最典型、最突出的现实就是乡村人口的“大流动”。在多数乡村地区，大量劳动力处于流动的状态之中。伴随着乡村劳动力的大量外流，乡村社会已经进入了一个“大流动”的时代，而且乡村劳动力外流依然呈增长趋势。根据国家统计局流动人口的动态监测显示，2012年全国农民工总量达到2.6亿人，比上年增加980多万人，增长3.9%[7]。乡村劳动力及乡村人口的“大流动”现象，可以说是当前乡村社会的最突出特征，同时也意味着“大流动”与“空巢社会”已成为当前及未来一段时期内乡村社会的“新常态”。

那么，“大流动”之于乡村社会究竟意味着什么呢？从当前的现实来看，“大流动”对乡村社会及其治理的突出影响主要表现在：

第一，乡村已演变为“空巢社会”[8]。在较为广泛的乡村地区，伴随着劳动力及人口大量向外流动，乡村社会变成了主要由老年人、妇女和儿童留守的“空巢社会”。对乡村这样的社会结构，有学者甚至认为乡村出现了“空心化”[9]。在笔者看来，乡村“空心化”论是对乡村“大流动”现实的过于悲观的认识与解释，因为乡村人口向外流动并不必然意味着乡村的衰落和终结，流动也给乡村发展增添了一种机会；而将乡村人口流动背景下的社会结构视为“空巢社会”，就是要积极地正视当前乡村社会结构正经历着特殊变迁过程这一现实，并要针对“空巢”结构这一乡村社会运行的新常态，创新社会治理。

第二，乡村居民成为“两栖人”。大多数外流的乡村劳动力及人口其实是在乡－城之间流动，过着乡村和城镇两种生活方式，平时在城镇打工定居生活，在重要的传统节日期间，他们又会回到乡村与家人团聚生活。多数流动的乡村劳动力及人口一年中在乡村居住生活的时间约为1-3个月，其余时间则是在城镇居住和营生。尽管有学者认为，乡村其实是最适合人类居住生活的地方[10]，然而现实却是越来越多的乡村居民选择“背井离乡”，在乡村与城市之间来回摆动。这样乡－城摆动式“两栖人”的生活方式，实际反映出乡村社会结构的非稳定特征，也表明乡村社会治理的目标群体的不确定性。也就是说，那些多数时间居住、工作和生活在城镇的乡村流动人口，是否还属于乡村社会治理的目标群体呢？如果是，那将如何治理？如果不是，他们是否被纳入城镇社会治理的范围之内？这些问题都是乡村社会治理创新需要面对和解决的问题。

第三，乡村发展的不确定性增强。乡村社会的“大流动”构成乡村发展的两难境地：一方面，外出流动的乡村劳动力中其实有较多的人难以在城镇获得持续稳定的非农就业机会，更不容易融入城市社会；另一方面，他们在乡村又难以获得理想的收入，一些新生代农民工已不会农业生产，也不习惯于乡村生活。那么，针对这种乡村居民既不“安居”又不“乐业”的境况，乡村社会发展该何去何从呢？这或许是乡村社会治理创新需要解决的一大难题。

（二）后税费时代的新农村建设

理解乡村社会治理的现实基础，还需要把握另一个重要事实：乡村税费改革。2005年，第十届全国人大常委会第19次会议通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》。从2006年起，农民向国家及基层政府交纳的各种农业税费基本上全面取消。这一重要改革政策的推行，标志着中国乡村社会从此进入了后税费时代。

同时，2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。该建议提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。由此，自2006年后，新农村建设在全国广泛推行，乡村社会进入了新农村建设的新时期。

那么，迈入后税费和新农村建设时代，乡村社会发生哪些突出的变化呢？随着乡村税费改革及新农村建设的推进，乡村社会关系结构和乡村面貌已经并正在发生着根本性的变化。之所以说是根本性的，是因为这些变化具有结构性和质变性。

第一，国家与乡村、国家与农民的关系发生本质性转变，从索取型转变为普惠型和扶持型。随着农产品统购统销政策被取缔，在市场化大背景下，国家又全面取消了农业税费，这就意味着国家已经不直接从乡村和农民那里索取税费收入；相反，越来越多的惠农支农政策，表明国家向乡村和农民开始提供普惠型的福利，支持和帮助“三农”的发展。在这一政策背景下，国家与农民的紧张关系已经消解。即便目前的城乡差别和收入差距依然较大，但广大农民群体从普惠政策中获得了较大的相对满足感，因而他们对国家或中央政府给予较高评价。一些调查显示，农民给中央政府的评分平均高达84分[11]。

第二，干部角色与干群关系发生巨大变化。在税费时代，乡村基层干部包括村干部在很多地方被农民比喻为“要钱和要命”的：“要钱”就是直接向农民收税费；“要命”指的是强制执行计划生育，让那些超生农民做绝育手术。由于这两项工作是乡村干部的基本任务，而这两项工作又是农民强烈对抗的事。所以，这就构成了乡村社会的结构性矛盾与冲突。

进入后税费时代，乡村基层干部已经不需要直接向农民收费了，而且计划生育也不再是考核干部的硬指标。由此，乡村干部角色实现了从执法者为主向管理与服务者为主的转换。乡村基层干部目前的主要任务是落实国家的新农村建设、把国家惠农政策配送至相应的农户手里。

尽管目前农民对基层干部的评价仍不是很高，但不可忽视的现实是，乡村干群关系的性质已经改变，干群矛盾已不再是乡村社会最突出的矛盾。

第三，乡村基础设施和乡村面貌发生巨大变化。伴随着新农村建设和城镇化的加速推进，各级政府加大了对乡村的基础设施和公共物品供给的投入，乡村的硬件设施得以明显改观。与此同时，乡村的面貌和结构也在发生巨大变化。新农村建设推进过程中，一些地方也在推进乡村行政体系的改革，如拆村并村、拆乡建镇等。这些建设改革措施，不仅改变着乡村物质生活的条件，实际也在改变着乡村的社会空间结构。

（三）后乡土中国的法礼秩序

构建与维系秩序是社会治理的一个基本目标。创新乡村社会治理，也就需要面对当前乡村社会的秩序现实。

费孝通把1940年代之前的乡土中国的社会秩序概括为“礼治秩序”[5]，这一秩序的基本性质就是，主要依靠乡土社会中的礼俗力量构建并维系。如今，中国乡村社会秩序的性质是否依然维持着礼治秩序呢？

把握当前中国乡村社会的现实，我们必须关注并重视自1940年代后的重大社会变迁事件及过程。尤为值得注意的是四次重大的、具有历史意义的社会变迁：乡村土地革命、农业社会主义改造、乡村改革和乡村市场转型。也就是，新中国成立之后乡村完成社会主义土地革命；1953年乡村又开始了社会主义改造，通过互助组、合作社和人民公社化运动，不仅使乡村生产资料所有制彻底改变，而且农业生产经营体制也转向集体经营体制。始于1970年代末的乡村改革，以及1990年代初开始的市场转型，不仅改变了乡村生产经营体制，而且推动和加速了乡村的社会转型。经历了革命、改造、改革和转型的乡村社会，现如今已迈入后乡土中国[12]。

就基本性质而言，后乡土中国的秩序可以说是一种“法礼秩序”。所谓“法礼秩序”，既非单纯现代法治秩序，亦非传统礼治秩序，而是法理秩序和礼俗秩序特性兼具的混合型社会秩序。之所以将当前乡村社会的秩序基础概括为“法礼秩序”，我们可以结合乡村社会变迁的现实经验，从三个方面去加以理解和把握。

第一，国家的和法律的力量已经渗透到乡村社会的基层，并对乡村秩序的构建起到显性作用。如今，乡村社会已经不再是处于“天高皇帝远”的状态，代表国家的、法律的力量就在身边。可见的现实就是乡村基层党组织和村委会，它们已经不是礼俗权威，而是由国家基层政权建设而建立起的、根据法理（《村民委员会组织法》）而形成的新型乡村权威。

第二，乡村社会治理的机制实际上有两种，一是行政治理，二是乡村自治。因此，当前乡村秩序的形成和维持机制也包含了行政的和自治的两种。乡村行政治理主要是由基层行政和半行政机构依据法律和国家政策而推行的行政管理、执法和司法行为构成的。而在村落社会的生活世界，实际也依靠乡村内部自治力量来构建和维系着日常秩序。村民自治委员会即村委会、村支部在管理乡村公共事务中发挥着主导性的作用。村委会和村支部的成员主要来自乡村内部，他们是在基层执行国家政策的主要力量。

第三，“礼”和俗或习惯的力量在乡村社会秩序构成中仍发挥着重要作用。就乡村发展和农民生活的现实而言，我们能够看到的事实是：乡村社会的基本形态依然是农民聚村而居的状态。即便经历各种各样变迁而迈入后乡土社会，乡村仍以聚村而居的生活形态而存在着。之所以要关注聚村而居这一事实，是因为在这一事实背后，实际隐含了乡村社会的两个重要特征：一是边界性，二是稳定性。聚村而居形成了一种村落生活共同体，相对于外界是有边界的，即“外人”或外面力量如不通过共同体认可的方式，就会被边界所排斥。在共同体内，村民因长期生活在稳定的社会空间里，自然会产生一些共同的习惯，或者说“礼”。乡村社会中的“礼”的力量既有维系村落秩序的功能，又有可能与来自外部的法律不相一致甚或冲突。

把握当前乡村社会的上述三个突出特征，对于理解如何创新乡村社会治理的重要意义在于：首先，认识乡村社会“大流动”的现实，将有助于我们更好地理解乡村社会治理的主体和对象所具有的特点。其次，对后税费时代的新农村建设现实的了解，有助于我们更准确地把握乡村社会治理的物质基础和资源的来源。此外，对后乡土中国“法礼秩序”的领会，有助于我们正确把握乡村社会治理创新的方式和方向。

三、乡村社会治理面临的主要问题

之所以要推进乡村社会治理创新，是因为我们需要解决当前乡村社会治理所面临的突出问题。这些突出问题在现有的治理框架下，难以得到有效的解决。

关于当前中国乡村社会的突出问题，陈锡文认为：“当前农业、乡村面临的带有全局性、长远性的问题有三个：一是粮食等主要农产品的供求问题；二是工业化、城镇化、农民市民化推进过程中土地制度问题；三是现代化过程中农民转为市民的问题。”[13]而笔者则认为：后乡土中国的基本问题是农民如何获得公平的市场机会问题[12]。乡村社会治理的突出问题实际上就是这一基本问题的表现。从当前中国乡村社会治理的现实经验来看，这些问题可概括为五大方面。

（一）乡村社会内生发展乏力问题

在现代化、市场化的大背景下，乡村社会普遍面临着内生发展乏力的困境。随着现代城市的快速发展，乡村社会处于结构性的弱势地位。加之城市与乡村之间的差距拉大，驱动着乡村居民不断向城市迁移流动，从而进一步影响着乡村社会的自身发展。这是中国乡村社会治理所面临的较为普遍的问题，既是一种结构性问题，又属于乡村社会治理体制方面的问题。

面对现代性的挑战，目前的乡村社会治理体制并不能有效地组织和动员乡村社会的内生发展资源，也难以动员其他可资利用的发展资源。特别是在以农业为主、现代化发展相对滞后地区，乡村治理体制的均衡能力显得更弱。乡村治理主要依靠乡镇政府和村基层组织接受国家的惠农政策和项目，而在培育乡村自身发展动力上，却显得力不从心，在组织和协调内生发展实践中，也未显示出足够的有效性。

（二）乡村精英的净流出问题

当前，乡村社会处于“大流动”的时代，乡村社会治理面临着一个突出问题就是人才或乡村精英的净流出，即乡村精英向乡村之外流出，而回流乡村的人才却相当少。在当前形势下，乡村文化精英通过升学渠道向外流出，部分经济精英则通过外出打工或经营渠道流入城市，只有较少的政治精英留下来担任乡村干部。

乡村精英净流出问题意味着乡村治理要面对的是一种精英匮乏或精英结构不均衡的社会。在此背景下要在乡村构建起有效率的、合理的、均衡的社会治理结构，将面临巨大挑战。

（三）乡村公共参与有限问题

社会治理效率的提高、治理效果的改善，通常需要公众的积极参与，发挥民众的智慧和力量。而目前的乡村社会治理则面临着公共参与非常有限的问题，这直接影响到乡村社会治理结构的合理性。

空巢社会结构，即在一年中的大部分时间里，乡村社会处于主体成员空缺的状态，这意味着参与乡村社会常规治理的主要是老年人和妇女群体。由于乡村治理的主要参与群体实际上是弱势群体，这不仅制约着治理的决策效率，而且也降低了治理的整体效率。在现实经验中，较多的村干部反映，在应对和处理乡村公共事务上，老人和妇女通常做不了主，而且很多公共事务也难以找到充足的人力去做。

（四）乡村社会共识基础的削弱问题

维系和谐社会关系、促进秩序稳定和社会发展，是社会治理的重要目标。就社会秩序的形成机制而言，有效达成社会共识对秩序的构成和维持意义重大。因此，促成社会共识是社会治理的重要内容与任务。

然而，由于乡村社会的变迁与分化，农民外出从事不同职业，文化与价值观的多样化、乡村社会内出现阶层差异等，使得乡村社会的共识基础在削弱，乡村在公共事务治理方面要形成共识或一致目标的难度加大。这属于乡村社会治理机制方面的问题。因此，乡村社会治理创新也就需要进行治理机制的创新，以应对和解决新常态下乡村社会如何有效形成社会共识问题。

（五）乡村发展与矛盾的悖论问题

所谓发展与矛盾的悖论问题，是指在一些地区的乡村，随着经济开发程度的提高，获得了较快发展，然而与此同时，由于缺乏清晰的、被共同认可的利益分配制度规则，出现了集体产权收益分配、农地征用补偿等方面的矛盾，引发了较多群体性矛盾和群体性事件。这些矛盾的产生，通常是因为发展起来之后，资源的边际收益大大增长，以往未明确的、模糊的权益关系，也就演化为放大了的矛盾关系。

乡村发展与矛盾的悖论问题反映的是乡村治理手段方面存在的问题或缺陷。悖论问题产生的根源在于社会治理缺乏前瞻性和规范性，乡村社会的产权、权益关系因制度和习俗的影响而缺乏清晰的、确定的、法制化的规定，这些模糊空间往往就演化成利益纷争的空间，由此也成为矛盾冲突和群体性事件的起源。

四、乡村社会治理创新的实现路径

从基本原理来看，社会治理的效率和效果一般取决于五个方面的要素，即社会治理体制、治理机制、治理结构、治理过程和治理手段。那么，创新乡村社会治理也需要从乡村治理体制、机制、结构、过程和手段五个方面推进。

（一）从治理体制方面推进

乡村社会治理体制是指治理乡村社会的基本制度框架和组织架构。现行的乡村社会治理体制是城乡分治的二元体制框架下的村民自治制度，治理组织架构是由乡镇政府和村基层组织构成的。之所以要创新乡村社会治理体制，是因为现有体制在缩小或消除城乡差别、促进乡村社会经济发展方面所发挥的效率较为低下。

实现乡村社会治理体制创新，可重点从以下几个方面着手。

首先，结合当前新型城镇化战略的推进，在城乡一体化的框架下，深化乡村社会治理体制改革。目前，我国城镇化进程正处于加速期，各地在推进城镇化建设与发展过程中，可以按照中央提出的“以城带乡、以工促农”的城乡一体化发展原则，改革现有城乡二元的治理体制，构建并不断完善城乡融合与统筹的治理体制。

当前的村民自治是在城乡二元体制框架下进行的制度设计，创新乡村社会治理体制就要力争摆脱和消除二元体制的束缚和影响，在制度设计上要把村民自治管理纳入城乡一体化发展战略和统一的社会管理体制之中。

其次，实现乡村社会的公共管理与乡村自治的有机结合。以往，乡村社会治理主要由村民自治组织承担和执行所有治理措施与任务。而乡村自治组织的作用其实是有限的。创新治理体制，需要将村民自治组织所承担的基层公共管理的任务纳入统一的公共管理体制之中，村民自治组织专门负责配合公共管理和落实村庄内部的自治事宜。

再次，创新乡村土地制度与集体产权制度，推进村民自治制度改革。目前乡村社会治理体制的建立，与乡村土地集体所有制、乡村集体产权制度有着密不可分的关系。随着乡村经营体制的改革和不断创新，经营体制与产权制度之间出现了一些不协调关系，现有村民自治的乡村治理体制并不能有效地解决这种不协调，因此，需要从产权制度创新角度去推进乡村社会治理体制的创新。具体而言，就是要逐步剥离村民自治组织管理村集体土地和村级经济的功能。

（二）从治理机制方面推进

乡村社会治理机制是指治理乡村社会的各种措施和活动的具体环节及运作方式。当前的乡村社会治理机制是一种从中央到地方再到基层，最后由村级组织（包括村委会和村党支部）落实的单线垂直的行政和半行政化的治理机制。在这种治理机制中，乡镇基层政府和村级组织在乡村治理实践中发挥着关键的、核心的作用。这也就意味着，乡村社会治理的效率、治理的效果如何，在很大程度上取决于这两种机构和组织。垂直的行政化和半行政化治理机制虽然有利于国家政策和法律的执行与落实，对乡村社会秩序的维持发挥一定作用，但单一化的治理机制在治理效率，特别是在解决基层问题和乡村发展问题方面，较为有限。

鉴于目前乡村治理机制的局限主要在于单一化和行政化，因此，创新的基本方向就是要从单一化、行政化治理机制迈向综合治理机制。

第一，把乡村社会治理与乡村社区建设和社区管理有机统一起来。即，应让目前的村民自治走向社区建设和社区管理。从社会学角度看，社区是一种生活共同体，或者说就是“家园”，所以，社区建设就是“家园建设”。乡村社区建设过程实质上也就是乡村社会治理。通过社区建设，能够发挥乡村社会的主体的作用，形成综合治理的机制。

第二，创建新型多样化的乡村社会自治的实现形式。目前，已有一些乡村地区，在基层治理实践中，发挥基层创造性，创建了诸如“一事一议”、乡贤理事会、村民代表议事会、“党领群办”等乡村社会自治的形式。这些治理机制的创新，弥补了单一化、行政化治理机制的一些不足，使得乡村社会治理力量能够更加有效地转化为实践，并在实践中达到更好的治理效果。

第三，构建乡村社会治理的联动机制。目前，行政化与半行政化的乡村社会治理机制具有有效的传动机制，即，能够把上面的政策和意图贯彻下去。然而，在把多种力量汇合起来，在治理实践发挥合力作用方面，依然缺乏有效的机制。因此，需要在联动机制的建立上加以突破。

（三）从治理结构方面推进

乡村社会治理结构是指乡村社会治理主体的构成以及权力结构。目前我国乡村社会治理的基本构成主要是国家、地方和基层政府、村级组织，即三位一体结构。这属于政府力量主导型的结构，也就是说，乡村社会治理的主体和治理的权力绝大部分来自政府，这无形中成了一元化的治理结构。一元化的治理结构不仅不利于在乡村社会治理中调动多方面资源，而且也因为治理权力的过于集中，影响治理的过程与实际效果。

因此，创新乡村社会治理结构，首先应结合乡村社会治理体制机制的深化改革，在乡村社会治理中广泛引入社会力量，其中包括市场的力量。在乡村社会治理结构创新中，应鼓励一些社会力量进入乡村，如让各种社会组织和团体进入乡村，引导一些市场机构参与乡村社会事业发展，这些对增强乡村社会治理的力量，提高乡村社会治理的实效，都会起到积极的作用。

其次，建立和完善乡村民众参与乡村社会治理的机制。有效的乡村社会治理，需要有基层民众的支持，同时也需要有民众的积极参与。在乡村社会治理中，如果能让更广泛的民众力量参与其中，则会使目前的乡村社会治理结构大大改善，社会治理的力量会更加强大，社会治理结构内在关系将更为均衡。

再次，还应创建起相互协调的多元治理结构。实现乡村社会治理效率质的提高，仅仅依靠政府的力量是不够的，必须充分发挥政府、市场和社会三方面力量组成协调的多元治理结构的作用。在多元治理结构中，乡村社会治理可以实现乡村政治、经济发展和社会与文化建设的有效分工和合作，从而可以大大促进乡村发展，同时又能更好协调社会关系，维持社会稳定。

（四）从治理过程方面推进

乡村社会治理过程是指由治理乡村社会的各项活动构成的一种动态过程，亦即各种治理措施的实施过程。目前，乡村社会治理过程实现了民主化选举，村民自治组织由广大农民直接选举产生，一些地方的乡镇政府主要领导的产生，也采用了民众选举办法。乡村社会治理过程的民主化进程虽推进得较快，但仅局限于治理组织的产生，在治理的决策、实施和监督过程仍存在效率不高的问题。

创新乡村社会治理过程，需要突破当前乡村社会治理过程的局限，重点从三个方面推进。

第一，改革和完善村民自治管理，推进乡村社会生活的民主化。村民自治制度的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。推进乡村社会生活的民主化，实质就是把乡村民主建设的重点放在社会生活领域。当前及未来，村民自治中的民主重点要在社会生活领域得以体现。也就是，要让乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。民主管理也要走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。民主监督方面，也要加强村民在平常生活中的自我教育、自我监督，以及对共同生活的事务和社会行为的相互监督。

第二，创建自下而上的治理平台。要使乡村社会治理得更好、发展得更好，乡村社会成员主体力量的参与非常重要，只有他们才最了解如何更好治理，也最愿意更好治理。而目前治理过程大多是自上而下的，农民的意愿和想法在治理中难以体现，更难以落实。故，创新乡村社会治理过程，有必要创建一个平台，为基层民众在社会治理中发挥主人翁作用创造有效的途径。

第三，协调推进乡村治理措施。乡村社会治理创新其实就是深化改革，改革要想取得理想的成效，就需要保障改革措施之间的协调配套。同样，旨在促进乡村发展与乡村和谐稳定的各项治理措施，在推进和实施过程中需要保持协调一致。例如，目前在推行一些有关乡村土地流转、发展新型农业经营、促进农民增收方面的治理措施的同时，也需要有新的措施来促进乡村劳动力重新就业。

（五）从治理手段方面推进

乡村社会治理手段是指在实施社会治理过程中所采取的具体方法和手段，也就是指，治理的主体或权力主要是采用哪些方法和策略来治理乡村社会的。在当前乡村社会治理中，通常采用的治理手段主要有两种：一是行政性或半行政性的手段，即上传下达的治理手段；二是传统的治理手段，主要是村干部按传统习惯推行的治理措施。目前乡村治理手段的缺陷在于法制化程度较低、行政手段与传统手段的不协调，这些问题都影响治理的效率。

推进乡村社会治理手段的创新，需要抓住这样几个关键问题。

首先，理顺法理和礼俗的关系。坚持依法治理，并不等于完全不考虑乡村社会中的礼俗的作用。在推进依法治理的过程中，要努力实现法治和礼治的相互融合，这样会大大提高治理的效率，减少法和礼的冲突。

其次，通过制度建设和治理实践，解决乡村社会治理中面临的一些制度的模糊空间问题。这些制度的模糊空间主要存在于乡村土地集体所有制的制度表述与制度实践之间、农业基本经营制度与新型经营方式之间、城乡二元的户籍制度安排与乡村人口流动的现实之间。由于制度的表述只笼统地规定了权属关系，而在实际中权能和权效的发挥则取决于各地的制度实践。对制度模糊空间问题，在宏观制度安排难以一步到位地解决问题的情况下，就需要在基层治理实践中，采取有效的治理策略，逐步建立起乡村的确权机制和补偿机制，以预防随着城镇化推进和乡村发展而带来的新矛盾，并建立起能有效化解矛盾、解决具体问题的机制。

最后，选择和创新乡村社会治理手段，始终应坚持互惠原则。由于达成共识是构建乡村社会秩序的重要基础，而共识形成的基本规律就是必须具备互惠的前提。所以，在乡村社会治理中，无论国家政策的推行，还是乡村精英的治理，都需要遵循一个基本原则：互惠原则。所谓互惠原则，就是一项治理行为切实地能让各方都从中获得实惠。

五、结语

在现代化、城市化的时代，如何治理好乡村社会、如何更好地治理乡村社会，这是面临着诸多挑战的现实问题。对当前乡村社会的基本性质、基本问题和治理创新路径的分析、探讨和概括，主要是为了增加关于这些问题的知识存量，或是提供一种认识的理念，而并非定论。在乡村治理问题上，当前及未来我们仍需要更丰富、更深刻的研究和认识。

对乡村社会治理创新及实现路径的探讨，并不是要提供一种模式化、理想化的乡村社会治理路径，而是要增进对“三农”发展现实困境及前途的理解和认识，并在此基础上提出改进乡村治理的基本理念。

中国的乡村社会既有着悠久深远的历史，又有着广泛的区域差异性。因此，乡村社会治理可能并不存在统一的、理想化的模式。从历史角度看，乡村治理较少用“统治”的策略，而是采用实用主义的策略，即在治理乡村社会中，主要运用注重治理适用性和实效性的“实体治理”策略[14]。

而如今的社会治理，强调行政科层化的治理，不断强化了“技术治理”[15]，治理创新也就成为一种技术创新。乡村社会治理创新并非局限于制度创新和技术创新的层面，而是要针对现实基础和问题，探索合适的、合理的和有效的治理途径。在中国，各地的乡村都有着自己的特质，完全依靠“顶层设计”，这些特质不可能被更好地利用，因此，乡村治理创新还需要有自下而上的中基层实践创新。