级差政治信任的形成机理、风险及改革思路——基于压力型体制的一种分析

上官酒瑞

（中共上海市委党校 政治学教研部，上海 徐汇 200233）

一、问题的提出

中国转型社会的政治信任是近年来理论与实践中关注的焦点。其中，就政治信任衰微因果关系的探究，可概括为两种认识：一种认为是政策执行偏差、信息沟通不畅、公共服务不足等政治功能缺陷造成的；另一种认为是公平正义短缺、社会资本耗散、网络政治兴起等治理环境变化引发的。如果论政治信任宏观格局与整体态势，这些研究有解释力，提出的对策也有参考价值，但对信任层级差却难以解答。这是因为，大多研究坚持整体认知模式，视政权体系为“铁板一块”，结论自然有失偏颇。如果承认是政治功能缺陷与治理环境变化造成政治信任流失，那为什么它们对地方基层政权的影响远超过了高层或中央呢？或者说，地方基层政权的功能性缺陷为何更加突出？

政治有层级，信任有级差，这可称为级差政治信任，也有表述为“差序信任”。通常而言，相对中央政权，地方基层在为民众提供公共服务中具有比较优势，可获得更高水平信任，西方国家的政治信任往往呈现这样的结构分布。皮尤研究中心对美国的跟踪调查能说明这一点。詹宁斯发现，上世纪60年代后期到90年代早期，美国中央政府信任水平降低了，而州和地方要好一些[1-1]。他还指出，政治信任缺失的研究大多以中央为对象，这违背了客观事实：每个人都处于复杂政府结构中，不同层级政府部门满足公民利益需求有差异，但都是信任或不信任对象[1-2]。也即，政治信任是有层级差的。

与西方国家不同，中国社会的政治信任随政权层级提高逐级递增，层级越高信任水平也越高。有对转型期政治信任的实证测量发现，“存在一个由中央向地方逐级下降的谱系”[2]。有人对西部某村调查发现，农民对中央、省、市县、乡政府和村委会的信任度逐层降低，分别为4.05、3.88、3.73、3.47、3.42分[3]。市民的信任选择也体现出级差性，他们对最高层和最低层政府信任度均值分别为3.98和3.07分，相差0.91分，而在这两个层级上农民的信任度均值为4.60和3.07分，相差达1.53分[4]。除农民、市民外，其他如政府官员[5]、大学生[6]、“白领沪漂”[7]等亚群体也都更信任中央。特别是，有人基于对江西、江苏、山西、重庆和上海10年间的4次调查研究，发现农民政治信任变迁从中央开始每降一个层级，信任度降10%左右，到乡镇和村组织仅有三成多[8]。2012年以来，《中国社会发展年度报告》连续3年调研都得出了“政府信任度随政府层级依次递减”的结论；零点研究咨询集团、《中国社会心态蓝皮书》、中国调查（China Survey）等其他调研结果也佐证了该结论。这说明，中国级差政治信任的特质，在时间、空间分布上均无明显差异，并表现出一定的韧性。

就中国的级差政治信任结构，以往研究也有解释。如叶敏、彭妍从政治图像、政治接触、经济增长机制三方面探讨了“央强地弱”的信任结构成因[9]。但根据结构—功能原理，治理结构和体制因素无论如何都不能回避，尤其要考察纵向间政治结构关系和体制特征对中国级差政治信任结构的影响。其中，压力型体制与党政治理体系高度契合，影响着中央与地方、上级与下级的关系，制约着地方基层政权的治理方式和行动模式，进而造就了级差政治信任格局。为此，本文主要剖析压力型体制塑造级差政治信任的机理，分析地方基层政权失信的风险，并尝试提出改革思路。

二、压力型体制塑造级差政治信任的机理

压力型体制是描述中国国家纵向治理结构的经验性概念。它是指上级党政部门确定目标方案、制定行动计划，并自上而下以政治或行政方式量化分解，下达至下级组织或官员，在规定时期内视完成情况考核政绩，甚至一票否决，决定下级的政绩、升迁、荣誉等。压力型体制的形成有其历史必然性，其存在也有现实应然性。它是适应现代化赶超战略产生的，是计划体制下的社会动员在市场经济条件下的一种形变，也是在权力下放为逻辑的体制改革中，为激发各级党政部门活力、重构经济发展动力逐步确立的。

历史表明，改革开放以来执政党正是以发展为第一要务，抓住经济建设中心不动摇，才走出了“短缺经济”困境，极大地提高了民众生活水平，成功地将政治信任基础从意识形态、领袖魅力等转向了经济绩效，赢得了充分的政治信任和支持。这与压力型体制密切相关。因为地方基层党政部门与官员经常承受上级的压力，这有助于解决他们在经济发展与社会治理中可能出现的动力不足、意识懈怠等问题，也可克服科层结构的“惰政”对公众信任的侵蚀。显然，压力型体制对政治信任建构有积极的一面，但它的实际运行又容易造成政策选择执行、政绩过度激励等问题，成为削弱地方基层政治信任的体制力量。

（一）政策选择执行

压力型体制主要通过公共政策有效嵌入了党政治理体系。有两种机制在其中起作用：一种是“漏斗机制”，即各种任务指标自上而下传递至地方基层；另一种是“抽油烟机制”，即优质资源逐级向上抽取，层级越低，资源通常越少。这样，地方基层为完成任务以接受政绩考核，大都要承受不同程度的压力。而且在下达指标中，出于种种考虑，下级往往在时间上加个“提前量”，数量上加个“增超量”。但时间提前、指标放大，势必与政策执行环境和资源间产生张力，使政策无法落地。这意味着下级不可能全面严格执行上级政策，而只能选择式执行。

政策选择执行是指受政策认知、利益偏好等影响，下级对上级政策片面理解、故意曲解、有意肢解或进行目标替代，造成政策目标偏差，执行形变、走样或失真，以及政策绩效低下，或是政策失效。受体制压力和资源约束，下级往往选择经济增长、计划生育、信访等硬指标完成，而官员作风、组织形象、文化事业、国民素质等软指标，由于难以量化往往得不到真正落实，甚至不同程度被放弃。改革开放以来，下级最重视的当然是经济增长，即选择那些能直接创造GDP的政策执行。分税制改革后财政空间压缩，治理任务未减反增，更助长了下级选择硬指标执行完成考核。但有研究发现，市民的政府信任频数从中央到区县分别为79.4、69.3、59.8和52.8，“经济发展已经不再能够有效提升中国城市人的政治信任”[10]。如果说公共政策决定资源配置、利益分配，其有效执行是实现政府职能、构建政治信任的工具，那么政策选择性执行就会导致政策的“非公共化”，或政策排斥、扭曲。这对地方基层赢得政治信任的负面影响非常直接。

（二）政绩过度激励

压力型体制是一种激励机制，上级通过政绩考核和职位晋升激励下级发展经济、推动治理。体制强压下的官员，为应付政绩考核，或赢得晋升机会，往往想方设法甚至不惜代价谋“发展”。发展是硬道理，但硬发展没道理，并可能偏离民众需求、违背客观规律。而且，职位晋升空间是有限的，存在“赢家通吃”与“零和博弈”特征，即某官员晋升会使其他竞争者机会减少或丧失，于是不同地方官员间的政绩竞赛就非常激烈。这佐证了经济学的研究结论：县域政府间的竞争是多年来中国经济快速增长的重要原因。如果说经济绩效在过去很长时期内释放了较为充分的政治信任“红利”，那么随着社会的发展进步，其政治边际效应正在持续递减。加之环境污染、贫富分化、政治生态恶化等问题的出现，民众的政治信任情感被不同程度耗散，一些地方甚至发生了相关的群体性事件。

生存于体制压力下的官员很清楚，经济—政治激励机制的关键在政绩。为获得政绩或摆脱压力，下级官员往往被过度激励，产生强烈的政绩冲动。有人称此为锦标赛体制，并研究了“大跃进”时期的地方竞赛。“地方竞赛有可能是内生于政治体制本身的竞赛，只要体制本身内在的竞赛动力没有改变，即使世易时移、人事全非，只要某些条件成熟，竞赛还是有可能以一种新的面目卷土重来。”[11]这种认识很深刻。地方官员间的政绩竞赛确实常见。有人发现以GDP为核心的政绩考核是长期以来各地重复建设和竞争的罪魁祸首[12]。2013年国家发改委课题组对12个省区调查显示，平均每个地级市要建约1.5个新城新区，144个地级市竟要建200余个新城新区。这些数字背后的原因可能很复杂，但“‘造城’之风，根源还是用‘GDP至上’的旧思维想问题”[13]。而不时曝光的“空城”“鬼城”及削山造城、围海造城、圈地造城等，更集中折射了地方官员的政绩冲动。这定然会伤害官民、政民间的信任情感。

（三）政治化运作

对于压力型体制的实际运作有不同认识。有人通过经验描述提出核心机制是政治化机制，即上级将某些重要事项确定为政治任务，要求职能部门或下级全力完成，并给予政治和经济上的激励或惩罚[14-1]。这符合事实。因不同时期工作中心不同，政治任务会有差异。经济是中心，自然被确定为“最大的政治”，随着改革步入攻坚期，社会矛盾多发，综合治理、信访处置、安全生产等也被增加为政治任务。既然是政治任务，那下级就要承担“无限责任”。通常政治任务被作为“一把手工程”推进，即由党政机关或职能部门“首长”负责，亲自参与落实。道理很简单，一把手可充分调动或集聚资源，大大提高工作效能，确保任务完成，也就是“老大难，老大难，老大出马就不难”。但政治化机制在突出一把手个人权力意志的同时，容易导致地方基层法治生态遭到不同程度的破坏。为落实政治任务，一些地方和部门的一把手，拥权之重、用权之随意，令人吃惊，滋生了不少滥权问题。在政治任务和一票否决压力下，一些官员甚至隐瞒或虚夸任务指标完成情况。由于政治任务挤压了政府其他职责，一些部门官员无心也无力问需、问计、问政于民，公共服务自然无法回应民众需求。

在现代社会，制度是信任的基石，它通过保障权益、规范权力、构造秩序等塑造民众的政治信任。奥弗指出：“正是制度的这种暗含的规范意义以及我假定它对于其他人所具有的道德合理性使我信任那些处于相同制度中的人。”[15]而政治化机制的缺陷正是制度阙如与法治不张。这使地方基层政权运行的可信性难以保障，至少与民众预期会存在较大差距，维持较高信任水平自然是难以想象。这在体制压力传输最终端的基层党政部门会表现得更为明显，因为层级越低、压力越大，越倾向于用这种机制应对压力。

（四）监督机制失灵

照理说，压力型体制也是一种自上而下的监督机制。中央为推动发展，对地方施压并进行监督，以确保政策落实、目标实现。但现实往往是，中央与地方、上级与下级存在“博弈”，下级对上级政策有两种选择：严格实施或虚假落实；上级也可能有两种选择：监督核查或不督促落实。由于压力型体制链条相当长，它越到基层，就越存在信息复杂化、信息不对称的问题，从而导致上级用于收集和甄别信息的成本，可能高于实施监督核查所得的收益。特别是地方基层为抗压会结成“共同体”，通过封锁或传递虚假信息应对上级监督，使监督难于落实。在这种情况下，如果其他监督力量无法有效介入，那中央政策走形变样、地方基层治理出现各种乱象，就都不可避免，这必定造成地方基层政权形象欠佳、信任欠缺的后果。

有学者将压力型体制概括为“上下分治的政治体制”，即“治官权集中在中央官手中，治民权集中在地方官手中”。该体制包含分散执政风险和调节集权程度两种机制，但它有效运转需要两个条件：一是中央能有效、公正地选拔和监督地方官；二是中央能赢得民众的心理认同和政治支持[16]。事实表明，该体制虽能够分散风险，有助于中央获取较高水平的信任，但隐含着地方基层政权监督缺失的风险。近年来，中央强化了巡视监督，虽然起到了维护中央良好形象的作用，但对提升地方基层政治信任的作用很有限。

（五）动力结构偏差

从本质看，政治信任取决于公权力的可信性。这在现代社会主要依靠民主法治来实现，是以民众与政权体系直接或间接互动为基础的，是通过自下而上定期授权、制度化委托代理人即官员行使公权力，并为民众服务而形成的。质言之，在民众与公权力之间建构起了制度性的压力结构，它既能驱使官员廉洁履职、规范行为，增强可信性，也有助于确保民众施予的信任免受背叛，并预防和矫正背信行为。

中国社会政治信任的维护有赖于各级官员执好政、掌好权，并有持续动力生产和再生产政治信任。中央是统摄全国的政治机构和执政中枢，有很强的动力巩固信任基础、开发信任资源。如推行免除农业税、义务教育等利好政策施惠于民，推动信息公开、加强作风建设、惩治贪官污吏等，都有助于赢得信任支持。与此不同，地方基层政府虽按宪法规范由同级代议机构授权，但受“下管一级”干部制度约束，下级权力合法性主要源于上级或中央授予，更多成为上级代理者。或者说，受制于中央集权，体制压力下的权力流向总体是自上而下的，上级供给制度、制定政策、分配资源，并在相当程度上掌握着对下级官员的惩处权。这样，压力型体制在强化上级权力的同时，使下级官员形成了“唯上”的思维方式与行为习惯，因大多官员为仕途或荣誉会这样选择。这意味着压力型体制与现代政治信任建构和演化的内在机理是冲突的，它更多情况下会对地方基层政权公信力造成伤害。

正因此，压力型体制的权力配置会造成这样一种局面：地方基层官员赢得上级信任的动力强，但塑造民众信任的动力不足。这是由“谁授权就对谁负责”的权力运行基本规律决定的，当然也与科层制刚性、信息不对称等有关。由此造成的后果常常是：两个方向的“信任”无法完全实现对接和契合；中央在努力塑造良好形象的同时，地方可能在耗散信任资源，维护政治信任的合力无法形成。

三、政治信任流失的结构性风险

民众的信任支持事关共产党的执政合法性。“一切问题的关键在政治，一切政治的关键在民众，不解决要不要民众的问题，什么都无从谈起。要民众，虽危险也有出路；不要民众，一切必然是漆黑一团。”[17]革命、建设和改革时期都是如此。得民心者得天下，失民心者失天下。共产党历来重视民心、民意。习近平同志就新形势下的党群、政民关系曾强调：“一个政党，一个政权，其前途和命运最终取决于人心向背。”[18]基础不牢，地动山摇。如果地方基层政权不能赢得民众一定程度的信任，就会引发信任功能替代、治理成本增加、社会秩序失范等风险，尤其是在公共危机条件下可能会陷入被动境地。当然，如果把地方基层治理中出现的政策选择执行、政绩激励过度等，完全归于压力型体制并不符合事实，但诸现象又都或多或少、直接间接与压力型体制有关，是该体制运行的“意外”后果。

近年来较为普遍的“逢官必疑”“逢权即疑”的现象，说明民众已形成了不信任的“思维定式”，这似乎预示着中国社会正在陷入“塔西陀陷阱”。不过，从政治信任结构序列看，这些不信任大多源于人民内部矛盾，指向地方基层政权组织，更多是对体制压力下公职人员执政能力和用权行为的质疑与否定，并不涉及政治信任的“硬核”结构，即对社会主义制度、党的领导地位和意识形态权威的挑战[19]。从单一制国家结构看，地方基层政权不同程度的失信，虽会影响治理秩序、增加治理成本，但通常不会危及政治结构、权力秩序的稳定性。从发展角度看，民众学会对公权力的质疑和不信任，正是现代社会理性政治信任成长的标志，体现了历史进步性。从现代政治原则看，没有挑剔的顾客就没有良好的公共服务，公众的怀疑本质上也是一种监督、鞭策，是体制强压下地方基层官员改善工作、改变形象，提升公信力的“反向”推动力。特别是随着中国经济社会的发展，地方基层政权的透明性、回应性，即可信性也在不断改善，最近两年来政府信任虽仍存在明显级差，但差异有缩小趋势[20]。这意味着，压力型体制是塑造中国级差政治信任的关键，但并非唯一因素，而由此引发的地方基层信任缺损，也需要理性认识。

有学者在研究中区分了“想象政治”与“实际政治”[21]。这有助于解释中国级差政治信任结构。在很多民众政治认知中，想象政治总是美好的，值得信任，而实际政治恰好相反。由于基层政权公信力不足，治理能力削弱，一些矛盾在基层难以得到有效处置，只能向上聚集甚至直达中央。过去较长时期内，在“维稳”一票否决压力下，基层地方官员严控上访量的增多或升级，往往采取非常规、非法治方式压制那些上访“钉子户”，但效果并不理想。于是就有了进京访民这样一个规模不小的社会群体，他们正是对地方基层不信任，对中央有着美好的想象和强烈的信任情感，才“信访不信法”，赴京上访。但在利益分化比较严重的情况下，再强大的中央也无法解决来自各方面的矛盾诉求。所以，进京上访的现实情况是：当访民发现中央不符合想象原形时，信任开始动摇；当费尽周折问题仍得不到解决时，信任迅速流失；当想象政治完全破灭之时，也就是对中央政权失信之际。就此而言，民众信访过程既是寻求问题解决的过程，也是政治认知、情感和态度改变的过程，即政治信任流失的过程。有研究表明，农民对中央的信任度与他们进京上访次数呈反比关系，上访次数越多，信任度越低[22]。如此政治社会化催生的显然是“负能量”。如果说信访制度的原初使命是缓释民众对党政部门的不信任，那么在体制强压下，它已成为不断制造、传染政治不信任的力量。这也是信访制度改革呼声愈来愈高的原因。

从纵向结构看，中国有世界上最多的政权层级，还有履行准政权职能的村居委会。这层层党政部门理应成为一道道的政治“减压阀”，但在体制强压下，一些地方基层政权的减压功能出现了不同程度的衰竭，致使地方基层政治信任流失的风险开始向高层政权转移或“上溢”。长此以往，可能产生政治信任整体滑坡的危险，这值得警惕。当然，体制内政治信任生产和再生产的空间还很大，可开发的资源也不少，因此无需过度紧张，要有政治定力。尤其是，新的中央领导集体就全面深化改革、全面依法治国进行了战略部署，提出运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定，对于体制强压下信访制度等造成的弊政，已着手清理和整顿，如取消非正常信访排名、废除劳教制度等。应该说，在级差政治信任“鸿沟”一时难以弥合的条件下，这些举措有助于维护体制内的政治信任资源，化解地方基层政权失信的风险。

四、压力型体制变革与政治信任再造

如果说国家治理现代化的基础是民主法治，那么中国的压力型体制就应当是过渡性的。对于地方基层政权的失信，共产党已经认识到并开始提出解决对策；而随着地方政府自主性增强，体制压力也受到了一定程度的限制。但由于路径依赖与体制惯性，该体制仍主导着国家治理，并呈扩散趋势。有学者2007年调查发现，同样的地方与10年前相比，政府运行体制没有根本改变，依旧是压力型的，虽然压力来源和内容有所差别；该体制不仅在经济领域继续发挥作用，且扩散复制到社会建设等领域。“无论在地理空间上，还是在政府管理领域中，随处都可以看到压力型体制的影子，即便是或轻或重，程度不同。”[14-2]这意味着，政治信任流失的体制性根源并没有得到实质性解决。

唯有良制，才可善政。既然地方基层的失信风险与体制性压力相关，那么再造政治信任、增强公信力的构造能力，就要求变革压力型体制。这样，体制压力下政治信任重建的主题，就转化为给地方基层政权减压的体制革新命题。

（一）改变职责同构管理模式

如果民众信任是政治功能的外部化，那么信任资源的生产与再生产就需要适应性的政治职能为支撑。有人指出：“地方政府职能转变不到位是导致政府公信力弱化的主要原因。提高政府公信力，要通过加快转变政府职能来实现。”[23]政府职能转变既包括横向间政府向市场、社会的权能转移，也包括纵向间政府权责关系的调整。中国政府间权责关系的一个特征即“职责同构”，即不同层级政府在职能、职责和机构设置上的高度同一性，即管理事项大体相同，管理机构“上下对口，左右对齐”[24]。这意味着，在实现发展目标、实施公共政策上，上级能对下级或“对口”部门下派指标任务，进行评估问责。这样的管理模式是支撑压力型体制运行的条件，两者权力流向相同、目标取向一致，是“一体两面”的关系。但在市场经济条件下，该模式存在缺陷，即不同层级政府配置相近的资源，管理相似的公共事务，就会造成管理成本高、效能低的局面，无助于维护政府的形象和信誉，这也是集体行动困境的表现。

现代国家提供公共服务的数量、质量、能力与民众信任通常呈正相关关系。要不同层级的政府都获得民众信任，构筑起层层政治“防火墙”，有必要科学划分不同层级政府权能，改革职责同构模式。这需要适应市场经济与民主政治发展，区分地方性和全国性公共物品，通过立法方式明确相应的提供主体资格，遵循从宏观到微观逐级递减规律，自上而下将政府职能划分为高、中、低三层结构。党的十八届三中全会提出：要加强中央政府宏观调控职能，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。这对中央和地方政府职能作了较清晰的界定。就经济发展来说，高层即中央政府，应制定经济发展战略，增强宏观调控能力，履行宏观经济管理职能，提高平衡能力，进行财政转移和财富再分配，解决区域发展不平衡问题，推动实现社会公平；中层即省市级政府的职能定位为创造良好经济环境，保证经济高质量、可持续增长，当然随着省直管县体制改革的推进可进行调整；低层即县乡镇或街道，无须承担过多经济职能，而是提供公共服务，特别是提供直接与民生相关的公共物品。因为，低层政府最接近民众，具有感知需求、发现问题的天然优势，能够最真实、最快捷地将民众需求转换为公共物品供给信息，让发展成果最及时、全面地惠及于民。目前上海等地基层治理改革中取消乡镇街道招商引资职能、强化公共服务职能就体现了这种趋势。政府职能的三层结构区分并非是绝对的，也不是要走向西方的“职责异构”，而是要充分发挥不同层级政府在公共服务上的优势，解决职责同构造成的履职困境。这样的职能划分及机构改革，有助于形成纵向间更合理的政府职责分工，也就是对职责同构管理模式的改革。同时这也构成了减压机制，有利于将地方基层政府从体制压力下解放出来，最大限度为民服务，赢得信任支持。当然，这样的改革要取得预期的成效，还需政府间财权与事权平衡机制、横向府际关系制度化等配套改革的支撑。

（二）改革自上而下的政绩考核机制

压力型体制与政绩考核密切相关，正是政绩考核机制在驱动着压力型体制的实际运行。客观而言，政绩作为官员为政业绩，本应追求，政绩考核也有存在的合理性。但问题在于，过去较长时期内对政绩科学内涵的认识不到位、对考核指标的设计不合理，甚至将经济量的增长即GDP作为考核硬指标。这样的“指挥棒”在引导地方基层官员推动经济增长、创造政绩的同时，也引发了政绩浪费与治理困境，造成政治信任流失。对政绩考核问题，执政党的认识是清楚的，并进行了相应调整。如应对生态危机、适应民众教育服务需求，一些地方的政绩考核增加了这两项指标。2013年，习近平同志在全国组织工作会议上强调，要改进政绩考核内容和方法，再不能简单以国内生产总值增长论英雄。这释放了极好的信号，并明确地体现在新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》与十八届三中全会关于“加快政府职能转变”等改革方案中。政绩考核机制改革的开启，对缓释体制性压力、塑造政治信任新格局的正效应如何估量都不过分。

政绩考核是方向、导向，直接决定着政治角色重塑与政府职能转变。这项改革的关键是合理定位政府职能，解决“越位”“缺位”和“错位”问题。要充分发挥政绩考核导向作用，就需要调整考核内容和指标，更注重公共服务、市场监管、社会保障、环境保护、人民健康等，由此引导政府从经济建设型转为公共服务型。具体来说，要坚持群众公认、注重实绩的原则，认真处理对上负责与对下负责的关系，正确对待“显绩”与“潜绩”、“实绩”与“虚绩”的关系，辨证解决局部利益与整体利益、短期利益与长远利益的关系，科学衡量施政成本与施政成效的关系，合理界定政绩数量、质量和效果，特别是将政府自我评价与社会评价结合起来，建立机制、畅通渠道，推动群众、媒体、中介组织等参与官员政绩考核。总之，政绩考核改革要把政绩创造与群众满意不满意、赞成不赞成、信任不信任结合起来，使政绩考核成为重构政治信任的重要力量。

值得关注的是，近年来附加于政绩考核杠杆上不断被泛化的一票否决，成为上级为下级官员设置的不可跨越的警戒线，或是上级下派给下级的刚性指标。一些地方过分迷恋一票否决，将它视为促进发展、推动治理、维护稳定的灵丹妙药。殊不知，过多过滥使用一票否决，可能扭曲上下级官员之间的权责关系，也会导致地方官员不作为、乱作为。为此，要实事求是地对一票否决进行清理，对那些异化严重的一票否决要坚决“否决”，变一票否决为多票信任，即在政绩考核的同时，引入群众对官员的信任度测评。这符合现代政治信任促生的逻辑。

（三）改压力型体制为民主合作体制

适应地方基层政治信任生产与再生产的要求，改革压力型体制，只是转变政绩观、调整考核指标还远远不够。有学者认为：“只要对地方官员的考核完全依赖政绩，无论这种政绩指标多么科学，实施起来都会走样变形。因此，关键的问题是要形成能够有效影响和制约地方政府行为取向的内在结构。”[25]这在现代社会集中表现为自下而上有效的民意输入和授权机制，即民主机制。改革开放以来，中国渐进式改革虽取得了相当成效，但总体上仍没有构造一套民众自下而上政治参与、利益表达和权力授予的制度体系。也正因此，很难改变体制压力下下级官员“唯上”立场，政策选择执行也就不可避免，党政形象与政治信任始终没有置于稳固的制度基础之上。

根据政治学理论，“民主政治常常被看成是最有利于信任出现的政权制度”[26-1]，“在其他条件相等的情况下，信任文化在一个民主的政治制度中比在任何其他类型的政治系统中更有可能出现”[26-2]。要解决结构性失信及风险，必须改革与民主精神相悖的压力型体制，建设民主机制尤其是推动基层民主政治的发展。有人认为压力型体制与一票否决是“零和博弈”，而民主合作体制才是“双赢机制”。“民主选举的成本会低于逐级下达指标和考核的成本，群众直接监督的成本也会低于逐级监督的成本。这种直接信息比较准确，提供虚假信息的机会大大减少，信息效率提高，事前防止干部腐败的效果会比问题暴露、造成严重后果后再惩处干部的效果好。”[27]以村民和居民自治为核心的基层民主发展虽没有达到制度设计目标和社会预期，但它为中国民主建设提供了样本、注入了动力，形成了基本制度框架、操作规程和实践模式。通过激活基层群众自治民主，可推动基层社会权力向量发生根本性改变，构筑新的权力流动和权威塑造机制，是改变干群、党群、政民关系的深层力量。党的十八大与十八届三中全会报告明确提出，要畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，发展基层民主，也明确了党政治理与社会自我调节、居民自治良性互动的改革方向。为此，要按照增量民主原则，在夯实基层民主基础上，推动群众自治民主与党内民主对接、与县乡政权民主对接，把压力型体制转变为民主合作体制。这是中国民主建设和国家治理现代化的重要路向，也是为地方基层政权减压的关键，更是治理政治信任缺失风险的根本。