真正拉开环境民事公益诉讼的序幕

竺 效 中国人民大学法学院副教授

真正拉开环境民事公益诉讼的序幕

竺 效 中国人民大学法学院副教授

【泰州环境公益诉讼案】

2012年12月，江苏泰兴6家化工企业将废酸委托给没有处理资质的公司和个人处理，导致废酸被直接倒入当地河中。14人因犯环境污染罪获刑。随后，泰州市环保联合会向泰州市中级人民法院提起环保公益诉讼，要求涉案的6家化工企业赔偿1.6亿元，用于水环境修复。泰州市中级人民法院一审判决泰州市环保联合会胜诉。12月30日，江苏省高级人民法院终审维持原判。

正如环境保护部政策法规司副司长别涛博士撰文《环境公益诉讼的成功探索——泰州“天价环境公益诉讼案”始末及评析》（《中国环境报》2015年1月14日第8版）给予此案的评价所指出：“这起由环保组织作原告、检察院支持起诉的环境公益诉讼案件，不仅参与主体最特殊、诉讼程序最完整，而且涉案被告最多、判赔金额最大，同时探索创新最多、借鉴价值最高，展示出人民法院鲜明的环境司法政策，堪称示范性案例，值得全面总结与重点评析。”的确，该案在社会组织担任环境民事公益诉讼的原告、两审法院对通过司法推动环境保护所表现出的积极态度、两级检察院出庭支持公诉所表现出的支持环保的坚决态度、环保部门在环境监测等方面给予案件审理的积极配合、有关鉴定鉴定评估机构对该案环境修复费用的评估等诸多方面的有益探索等方面，具有非常积极的环保和法治意义。

一、环境民事公益诉讼救济什么？

笔者觉得这个案子最可圈可点的，值得将之列入2014年度最具影响力的十大诉讼案件，是该案提前为最高人民法院2015年1月6日发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释［2015］1号）进行了预告。其实，2014年12月最高人民法院审委会就已经通过了关于环境民事公益诉讼的司法解释。这个司法解释所面临的最大技术难题之一就是要讲清楚环境民事公益诉讼救济什么？这类新型的诉讼与传统的环境侵权诉讼有何区别和关联？

根据别涛副司长对该案的总结，2012年1月至2013年2月间，常隆农化公司、锦汇化工公司、施美康药业公司、申龙化工公司、富安化工公司、臻庆化工公司6家企业违反环保法规，“将其生产过程所产生的废盐酸、废硫酸等危险废物总计2.6万吨，以支付每吨20元至100元不等的价格，交给无危险废物处理资质的中江公司等主体偷排当地的如泰运河、古马干河，导致水体严重污染，造成重大环境损害，需要进行污染修复。”后经环保部门调查，“14名企业责任人被抓获，当地法院以环境污染罪处二至五年徒刑，并处罚金16万元至41万元”。根据江苏省环科学会出具的废酸倾倒事件环境污染损害评估技术报告，“常隆化工等6家企业在此次污染事件中违法处置的废物在合法处置时应花费的成本（虚拟治理成本）

合计36,620,644元”。因此，原告泰州市环保联合会请求判令被告企业赔偿上述费用，用于环境修复，并承担鉴定评估费用和诉讼费。

一审中，泰州市人民检察院出庭支持起诉，“检察院依职权发现，常隆化工等6家企业违法将废酸交给无危险废物处理资质的单位偷排，导致水体严重污染，损害社会公共利益，应承担污染损害赔偿责任。环保组织对责任企业提起民事公益诉讼请求赔偿损失，符合法律规定。”

2014年9月10日，泰州市中级人民法院依照《侵权责任法》第15条第1款第（六）项、第65条和《固体废物污染环境防治法》第85条的规定判决：1.常隆化工等6家企业应分别赔偿环境修复费用82,701,756.8元、41,014,333.18元、8,463,042元、26,455,307.56元、1,705,189.32元、327,116.25元，合计160,666,745.11元，用于泰兴地区的环境修复。2.常隆化工等6家企业应在判决生效10日内补偿泰州市环保联合会已支付的鉴定评估费及案件受理费。

被告企业不服泰州市中级人民法院一审判决，提出上诉。经过二审开庭审理，2014年12月29日，二审法院江苏省高级人民法院就此案作出终审判决，依据《水污染防治法》第29条第1款，《侵权责任法》第65条、第66条，《民事诉讼法》第170条第1款第（一）项之规定判决：“一、维持泰州市中级人民法院（2014）泰中环公民初字第00001号民事判决第一项中关于赔偿数额部分，即常隆公司、锦汇公司、施美康公司、申龙公司、富安公司和臻庆公司分别赔偿环境修复费用人民币82,701,756.8元、41,014,333.18元、8,463,042元、26,455,307.56元、1,705,189.32元、327,116.25元，合计160,666,745.11元；二、维持泰州市中级人民法院（2014）泰中环公民初字第00001号民事判决第二项；三、常隆公司、锦汇公司、施美康公司、申龙公司、富安公司和臻庆公司应于本判决生效之日起30日内将本判决第一项所列款项支付至泰州市环保公益金专用账户（开户行：建设银行泰州新区支行，账号：32001761536052501969）；逾期不履行的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。如果当事人提出申请，且能够在本判决生效之日起30日内提供有效担保的，上述款项的40%可以延期至本判决生效之日起一年内支付；四、本判决生效之日起一年内，如常隆公司、锦汇公司、施美康公司、申龙公司、富安公司、臻庆公司能够通过技术改造对副产酸进行循环利用，明显降低环境风险，且一年内没有因环境违法行为受到处罚的，其已支付的技术改造费用可以凭环保行政主管部门出具的企业环境守法情况证明、项目竣工环保验收意见和具有法定资质的中介机构出具的技术改造投入资金审计报告，向泰州市中级人民法院申请在延期支付的40%额度内抵扣。”

笔者认为，该案生效判决中，所判令6个被告按份赔偿的环境修复费用就是一种真正意义上的环境公共利益。简言之，在很多环境侵权当中，当化工厂排放污染物污染了河水，被污染的河水进入渔民养殖区域，导致鱼死了，这就表现为传统的环境侵权损害，即财产损失。传统的民事侵权案件是典型的私益诉讼案件，渔民求偿的只是渔业损失，法院不会判决化工厂赔偿渔业损失的同时就河流本身的化学、物理或者生态功能的退化进行修复或赔偿。而这部分传统环境侵权法不救济的正是公共利益所在，笔者在学理上将之称为“生态损害”。泰州1.6亿元天价环境公益诉讼赔偿案，不仅救济了真正意义上的环境公共利益，还在“泰运河、古马干河水质已经恢复，无需再通过人工干预措施进行修复”的情况下，仍然判决6名被告承担按份赔偿责任。虽然该案判决生效时距离侵害发生时已经有一段时间，污染物在河流自我进化中，已经慢慢恢复，但毕竟倾倒危险废物的行为，曾造成河流本身化学、物理或者生态功能的退化，如果加害人无需就此承担责任，则将违反污染者负担的环境法基本原则，即我国新《环境保护法》第5条新增明文宣示的“损害担责”原则。

二、环境民事公益诉讼的其他启示

就此，我们可以发现该案另一极大的亮点，如何解决环境民事公益诉讼的损害鉴定评估问题。而这类问题是诸如自然之友等社会组织就云南铬渣污染案提起的公益诉讼的僵局所作。可喜的是，该案中，两审法院均对此持积极的态度。最终二审法院在判决书中确认：由于如泰运河、古马干河水体处于流动状态，且倾倒行为持续时间长、倾倒数量大，污染物对如泰运河、古马干河及其下游生态区域的影响处于扩散状态，难以计算污染修复费用，采用环境保护部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见（第Ⅰ版）》（环发［2011］60号）就此类情况推荐的虚拟治理成本法计算污染修复费用的方法，以治理该案所涉副产酸的市场最低价为标准，认定治理6家公司每吨副产酸各自所需成本，该成本即《推荐办法》所称的虚拟治理成本。“一审法院根据六家公司副产酸的虚拟治理成本、被倾倒的数量，再乘以Ⅲ类地表水环境功能敏感程度推荐倍数4.5—6倍的下限4.5倍，判决常隆公司承担污染修复费用82,701,756.8元、锦汇公司承担41,014,333.18元、施美康公司承担8,463,042元、申龙公司承担26,455,307.56元、富安公司承担1,705,189.32元、臻庆公司承担327,116.25元，六家公司合计承担160,666,745.11元并无不当。 ”

该案二审法院还从司法角度诠释了环境民事公益诉讼对于实现环境法立法目的之重要意义。二审法院指出：“根据《环境保护法》第1条、第4条规定，治理和预防污染是环境保护法的立法目的。环境公益诉讼程序作为环境保护法的重要实施途径，应当在追究环境侵权责任的同时，采取有利于防治污染的环境司法政策，实现修复环境、预防污染的立法意图，使环境保护同经济建设和社会发展相协调，促进经济社会可持续发展。本案各上诉人和原审被告处置其副产酸行为是导致副产酸被倾倒从而造成如泰运河、古马干河被污染的直接原因，应当就其造成的环境污染损害承担侵权责任。相关被污染河道的生态环境已经遭受损害，需要及时修复。同时，大量副产酸的无序流转，造成了极高的环境污染风险，需要采取预防措施以避免污染再次发生。根据《循环经济促进法》第2条、第3条规定，对具有明显环境风险的副产酸进行减量化、再利用和资源化，是从源头预防副产酸污染环境的有效途径。本案上诉人和原审被告在二审庭审中都明确表示必须从本案中汲取教训，加大科技投入和技术改造力度，从根本上控制污染源，并分别提出即将实施循环利用、无害化处理等技术改造方案。”

当然，这个案子也引发了笔者一些担忧。仅有最高人民法院的环境民事公益诉讼司法解释，草根组织未来能否真正成为环境民事诉讼的原告？普通草根环保组织作为环境民事公益诉讼的原告会遇到很多困难，包括环境信息的来源和依法充分公开、支撑损害鉴定评估所需的环境监测及其数据、环境损害评估的巨额费用和技术难题，还有类似此案1.6亿元的天价赔款如何真正用于环境公益目的？其中涉及环境公益诉讼赔偿款的入账、使用和监督，以及修复生态、恢复环境科研、实施、评估等的科技专业性问题。这些问题值得研究，未来需要通过立法尽快解决。