精准化 科学化 规范化——《民政部 国家统计局关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况核查工作的意见》解读

刘喜堂 李 辉

精准化 科学化 规范化
——《民政部 国家统计局关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况核查工作的意见》解读

刘喜堂 李 辉

一、《意见》出台的背景

科学核查农村低保申请家庭经济状况，是准确认定低保对象、合理确定救助金额、及时发放救助金的前提，是贯彻落实《社会救助暂行办法》的内在要求。民政部、国家统计局联合印发《关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况核查工作的意见》（以下简称《意见》），其目的就是为了进一步规范农村低保对象认定工作，确保农村低保制度持续稳定健康发展。

自2007年国务院部署全面建制以来，农村低保快速发展，已经成为保障我国农村贫困居民基本生活最为重要的制度安排。截至2014年底，全国农村低保共救助贫困居民5209万人，全年各级财政支出资金844亿元。如此庞大的对象规模和救助资金，势必要求加强规范管理，而农村低保规范管理的关键在于科学核查低保申请家庭经济状况。实践中，虽然各地探索了不少新方法，取得了一定成绩，但从总体上看，农村低保申请家庭经济状况核查工作还存在着很多薄弱环节，不少地方政策措施不健全、核查内容不具体、核查方法不科学、操作流程不规范、监督管理不到位，进而导致骗保、错保、关系保、人情保等违规现象时有发生。

农村低保申请家庭经济状况核查之所以难，是因为农村低保有其特殊性。一方面，农村家庭经济结构与城市家庭不尽相同。随着城镇化的推进和大量农村劳动力外出务工，农村家庭的工资性收入和财产性收入逐渐增多，家庭经济状况呈现出收入项目多元化、财产流动性强、收入凭证获取难、量化核算难度大等特点。另一方面，各地农村低保工作进展不平衡。一些地方出台了规定，制定了收入状况、财产状况的认定办法，但绝大多数地方都没有明确具体的核查内容、核算方法和核查程序。不少地方还存在着核查指标不具体、方法不科学、流程不规范等问题，迫切需要制定全国统一的农村低保申请家庭经济状况核查的具体指导意见，为各地进一步加强农村低保规范管理提供依据。

二、关于核查主体

《意见》明确，乡镇政府（街道办事处）是农村低保申请家庭经济状况核查的责任主体。也就是说，乡镇政府（街道办事处）要承担核查的主体责任。当然，乡镇政府（街道办事处）应当不断健全基层救助经办机构，比如社会救助事务所、民政所等，由其代表乡镇政府（街道办事处）履行核查责任。《意见》同时要求各地积极探索社会参与机制，采取政府购买服务等方式，委托社会工作服务机构等独立第三方组织开展核查工作，不断提高核查工作的透明度和社会参与度。当然，社会力量参与的是核查工作的具体事务，主体责任仍由乡镇政府（街道办事处）承担。

三、关于核查的主要内容

根据低保政策规定，共同生活的家庭成员、家庭收入和家庭财产是认定低保对象、确定救助金额的基本依据，因此《意见》将这三个方面列为核查的主要内容。

一是共同生活的家庭成员。《意见》明确，主要包括户主、配偶、父母、未成年子女、已成年但不能独立生活的子女（含在校接受本科及其以下学历教育的成年子女）以及其他具有法定赡养、扶养、抚养义务关系并长期共同居住的人员。其中，法定赡养、扶养、抚养义务关系应以《婚姻法》为认定依据。《意见》同时提出，监狱服刑人员、连续3年以上（含3年）脱离家庭独立生活的宗教教职人员不计入共同生活的家庭成员，其他不计入共同生活家庭成员的人员由省级人民政府民政部门根据有关原则确定。需要指出的是，在2012年12月民政部颁布的《最低生活保障审核审批办法（试行）》中，劳动教养人员也不计入共同生活的家庭成员。2013年12月，全国人大常委会决定废止劳动教养制度，《意见》相应作了修改。

二是家庭收入。《意见》明确，家庭收入主要是指共同生活的家庭成员在规定期限内获得的全部现金及实物收入，即扣除家庭经营费用、生产性固定资产折旧、个人所得税和社会保障支出后，家庭现金收入和实物收入之和。此处的规定期限，一般为提出申请前12个月。从类型上看，家庭收入主要包括工资性收入、家庭经营净收入、财产净收入、转移净收入四个方面。其中，工资性收入是指就业人员通过各种途径得到的全部劳动报酬和各种福利，包括受雇于单位或个人、从事各种自由职业、兼职和零星劳动得到的全部劳动报酬和福利，计算时应扣除个人所得税和社会保障支出；家庭经营净收入指从事生产经营活动所获得的净收入，是全部经营收入中扣除经营费用、生产性固定资产折旧和生产税之后得到的净收入；财产净收入指家庭成员所拥有的金融资产、住房等非金融资产和自然资源交由其他机构、单位或个人使用而获得的回报并扣除相关费用之后得到的净收入；转移净收入指国家、单位、社会团体对居民的各种经常性转移支付和居民之间的经常性转移净收入。

同时，《意见》对不计入家庭收入的情形作出了规定，主要包括农村低保申请人家庭按国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等方面的奖励性补助；“十二五”期间新型农村社会养老保险中央基础养老金。其他不计入家庭收入的项目，由设区的市级以上地方人民政府确定。

三是家庭财产。《意见》明确，家庭财产是指家庭成员拥有的全部动产和不动产，即房屋、现金、银行存款、有价证券、机动车辆（不含残疾人功能性补偿代步机动车辆）、船舶、大型农机具等。

四、关于家庭收入和财产的具体核算办法

《意见》亮点之一，就是针对家庭收入的四个主要方面和几类主要家庭财产，提出了具体的认定核算方法，同时给予地方一定的自主权，授权各地按照《意见》提出的原则，制定具体的、更具操作性的核算办法。

（1）工资性收入。《意见》要求参照劳动合同或通过调查就业和劳动报酬、各种福利收入，以及社会保险、个人所得税的缴纳情况等进行认定。外出务工是当前农村居民工资性收入的主要来源，部分外出务工人员或受限于自身工作的流动性，或受限于缺乏规范的用工合同，无法提供相应工资性收入核查凭证。针对这种情况，《意见》提出三种替补性核查方法：一是以务工地区最低工资标准计算；二是以本地区农村劳动力人均收入计算；三是以务工地区相同行业平均收入计算。这三种方法均可以借用明确的基础数据，一般以统计调查部门提供的年度数据为准。需要指出的是，同一时间段、同一县级行政区域内，核查工作应采用同一种方法，确保计算结果相对公平。

（2）家庭经营净收入。《意见》明确，种植、养殖、捕捞等农业收入，应以当地同等产品的市场价格与实际产量计算；不能确定实际产量的，以当地去年同等产品或同行业平均产量计算。其他家庭经营性收入，能够出示有效经营性收入证明的，如纳税证明，应按证明的收入计算；无收入证明，但有合同规定或固定价格的，按合同规定或固定价格计算。其他情形按当地评估标准和计算方法计算。

（3）财产净收入。《意见》明确，财产租赁、转租等收入，参照双方签订的相关合法有效合同、协议认定；个人不能提供相关合同、协议的，参照当地同类资产的实际价格计算。储蓄存款利息、有价证券红利、投资股息红利等可以按照金融机构出具的证明计算，集体财产收入分红按集体出具的分配记录计算。

（4）转移净收入。《意见》规定，有实际发生数额凭证的，以凭证数额计算；有协议、裁决或判决法律文书的，按照法律文书所规定的数额计算。赡（抚、扶）养费是农村低保核查中最主要的转移性收入，对这部分收入，《意见》要求按照设区的市级以上人民政府确定的核算办法进行核算。

（5）家庭财产。货币财产主要采取定量方式核查，衡量其数额是否超过当地确定的低保家庭货币财产标准。《意见》规定，现金、银行存款按照申请人及其家庭成员账户金额认定，股票类金融资产按照股票市值和资金账户余额或净值认定。实物财产主要采取定性方式核查，主要衡量其是否符合当地规定的财产状况。其中，住房按照产权证、使用证等的登记人认定；机动车辆、船舶和大型农机具（收割机、拖拉机、机动脱粒机等）等按照登记人认定。其他非生活必需的高值物品等财产，按现值认定。

五、关于核查的主要方式

《意见》规定，在调查申请人家庭经济状况和实际生活情况过程中，乡镇政府（街道办事处）的社会救助经办机构可以综合考虑适用范围、人员力量、成本效率等因素，采取信息核对、实证调查、评估测算等方式开展核查。

信息核对是指核查人员利用县级民政部门与其他相关部门建立的信息核对平台，对低保申请家庭的户籍、机动车、就业、保险、住房、农机、农业补贴、存款、证券、纳税、公积金等方面信息和个体工商户信息进行核对，并根据信息核对情况，对申请实证调查是指核查人员通过入户调查、邻里走访、信函索证、群众评议等方式对农村低保申请人声明的家庭经济状况进行调查，全面了解其家庭收入、财产和实际生活情况，以及申报材料的真实性和完整性。实证调查侧重查看实物或凭证。

人家庭经济状况声明的真实性和完整性提出意见。需要指出的是，信息核对必须经农村低保申请人及其家庭成员授权。

评估测算是指核查人员对申请人家庭收入、财产中无实际发生凭证、难以确定实际数额的，依据当地确定的行业参照标准等，结合实证调查所得信息，按照当地规定的核查办法进行的评估测算。《意见》同时要求各地积极探索典型案例评估的做法，为相似家庭的贫困状况评估提供参照。

为确保相关要求落到实处，《意见》还要求省级民政部门尽快研究制定核查办法和评估标准，2015年底前出台具体政策措施；要求各级统计调查部门编制核查所需指标，配合完成居民家庭收入和支出情况核查的前期准备工作。同时，《意见》要求强化监督管理，加大对政策落实的监管力度，强化违法违纪责任追究和处罚力度，严肃查处核查工作中的违法违规行为。

民政部社会救助司）