从救灾捐赠角度分析灾害社会治理政策发展

王东明

从救灾捐赠角度分析灾害社会治理政策发展

王东明

国家鼓励和支持社会组织依法协助政府开展灾害救助工作。自然灾害救助遵循的“以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救”的原则，就体现了多主体协作救灾的治理内涵。从汶川到玉树再到芦山，每次重大自然灾害发生后，社会组织都在不断探索适合它们参与灾害救助的新领域、新业务和新方式。实践证明，社会组织在救助资金募集、志愿服务开展、灾后重建支持等方面发挥着越来越突出的作用。社会组织已然成为政府主导下的自然灾害救助工作不可或缺的力量。但在救灾实践中，社会组织参与灾害救助的不断拓展和深入与政府救灾的主导职责、统筹思维、监管方式又时有冲突，亟需进一步完善灾害救助治理政策。

一、救灾捐赠政策的发展与争议

以调节政社关系为核心的灾害救助治理政策，主要是协调和支持以社会组织为主的社会力量通过有效方式有序参与灾害救助，并引导和监督救灾捐赠款物等资源安全用于灾害救助，实现政府与社会合作救灾效果的最大化。当前我国的自然灾害救助治理政策，其一要涉及救灾捐赠，并且是由管理政策逐渐演变而来。救灾捐赠是自然灾害发生时，有组织、有管理的以救灾为目的的捐赠活动，并且捐赠人对捐赠款物的使用有明确意向，如适用范围、地区等，但不指定特定受益人的捐赠。重大自然灾害发生后，率先响应并在灾害救助中发挥重要作用的是具有公募资质的红十字会、慈善会及公募基金会等社会组织。但是，在上世纪90年代救灾捐赠刚起步时，相关政策主要针对境外捐赠款物的管理使用，以政府部门为主，并不涉及政府与社会组织关系问题。例如，1988年云南西南部发生强烈地震，国际社会给予关注并主动提供了援助款物，为此，民政部向云南省民政厅发出了《关于做好外援抗震救灾款物接收、发放、使用、管理工作的通知》（民救函〔1988〕289号）；1991年我国安徽、江苏等省份遭受严重洪涝灾害后，中国“国际减灾十年”委员会代表政府向国际社会发出支援灾区的紧急呼吁，国际社会积极响应，捐助了大量救灾款物，为此，国务院办公厅发出《关于做好境外救灾援助和捐赠款物管理工作的通知》（国办发明电〔1991〕20号），除政府部门外，也仅涉及群众团体。直到经历了2008年汶川地震和2010年玉树地震两次大规模救灾捐赠实践，政府与社会组织在灾害救助中的关系问题才引起重视。

2008年汶川地震救灾捐赠实践充分彰显了社会组织资源募集能力，国务院及民政部、财政部等有关部委针对救灾捐赠出台了一系列文件，反复强调款物管理使用的规范与安全。在汶川地震灾后恢复重建对口支援的大背景下，地方上的捐赠资金多数由地方政府统筹用于对口援建，中国红十字会总会、中华慈善总会及中国扶贫基金会等全国性基金会独立安排使用捐赠资金。虽然有专家对汶川地震捐赠资金绝大多数由政府统筹使用的模式提出了质疑，但当时并没有引起社会过多争论。2010年玉树地震发生后，针对玉树地震灾区的特殊情况，民政部等5部委制定了《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》（民电〔2010〕89号），其中要求“13个全国性基金会分别将捐赠资金拨付青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户，由青海省依据国务院有关规定、相关法律法规以及本办法有关规定及时拨付实施方”的规定，引发了社会的激烈争论。社会强烈呼吁政府的救灾捐赠管理政策做出变革，实现政府主导与社会组织独立运作之间的均衡，更好维护捐赠人、受赠者和受益人权益。

二、导向机制的建立及其实践

2012年7月，李立国部长在全国民政工作年中分析会上明确提出，民政部将尽快建立救灾捐赠导向机制，发生重特大自然灾害进行社会捐赠动员时，民政部门不再指定个别或者少数公益慈善组织接受捐赠。导向机制的主要内容包括两项，一是建立需求导向，量化灾区不同阶段需求内容，统一发布需求信息，引导救灾捐赠活动有的放矢；二是建立组织导向，公开公益慈善组织目录和活动信息，引导捐赠者向年检合格、评估等级高的公益慈善组织捐赠，发挥优秀公益慈善组织的骨干作用。2012年11月，民政部发出《关于完善救灾捐赠导向机制的通知》（民发〔2012〕208号）。该通知要求各级民政部门发挥救灾捐赠引导、服务和监督职能，支持社会组织依法开展救灾捐赠活动，加强捐赠信息公开和社会监督，形成政府、社会组织、公众之间良性互动的救灾合力。

2013年四川芦山地震发生后，民政部接连发出《关于四川芦山7.0级强烈地震抗震救灾捐赠活动的公告》《关于社会组织接收和使用四川芦山“4·20”强烈地震救灾捐赠款物统计情况的通报》《关于尽快落实芦山地震抗震救灾捐赠资金使用事宜的公告》《关于做好芦山“4·20”强烈地震抗震救灾捐赠资金支持灾后恢复重建工作的通知》等系列文件，成功应用救灾捐赠导向机制，取得较好社会反响。以《民政部关于完善救灾捐赠导向机制的通知》为基础、《民政部关于四川芦山7.0级强烈地震抗震救灾捐赠活动的公告》为代表的四川芦山地震救灾社会参与管理新模式，被评为2013年公益慈善事业十大热点事件之一。

救灾捐赠导向机制仅是自然灾害救助治理政策发展的开始。不管是加快推进政社分开、发挥政府和社会两方面积极作用、努力形成救灾合力的外在要求，还是顺应政府应急管理从强调部门协作联动发展到注重支持和推动社会协同的内在要求，必须借助社会治理的理念制定支持社会组织参与灾害救助的相关政策，并明确加强救灾社会治理的政策目标。

三、加强救灾社会治理的可行路径

加强救灾社会治理应从资源调配、规范行为、加大扶持、信息公开等方面下功夫。一是调节社会力量和资源在减灾救灾领域的分布。综合运用多种手段，调节有意参与灾害救助的各方社会力量和资源投入领域，改变过于集中在救灾应急和灾后恢复重建阶段的状况，鼓励和支持社会力量和资源加大对减灾和备灾的投入。引导社会组织将有限资源投入到多灾易灾地区的社区减灾和备灾能力建设上。二是规范社会组织依法募集和高效使用救灾资源。建立完善救灾捐赠需求信息发布、捐赠资金用于灾后恢复重建等机制。支持骨干社会组织牵头建立民间救灾协调机制，引领社会组织协调行动并与政府救灾应急工作相衔接。积极引导社会力量将有限资源理性投入救灾应急和灾后重建，促使社会组织对捐赠款物、志愿服务等资源的投入与政府的应急安排和灾后恢复重建规划要求相一致。三是支持社会力量提供减灾救灾专业服务。鼓励和支持自然灾害风险和影响评估、受灾群众需求评估，灾后心理援助、灾害社会工作、灾后家庭生计恢复等专业服务开展，政府部门要注重发挥社会力量在减灾救灾专业服务提供方面的优势，综合运用购买社会服务、链接捐赠资源、组织志愿服务等手段支持社会力量根据受灾群众需求和减灾救灾工作需要提供各类专业服务。四是加强减灾救灾信息管理和服务。进一步规范减灾救灾信息采集、报送、核实、更新、公开等工作要求，加大救灾信息公开力度，对于公众和社会组织的减灾救灾信息咨询，在不涉及国家秘密的情况下，及时给予力所能及的答复。与媒体建立开展全面的合作，提供多样的减灾救灾信息产品。

国家减灾中心）