养老服务业的现状、问题与对策——以扬州为例

曾漳龙

养老服务业的现状、问题与对策
——以扬州为例

曾漳龙

加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是彰显城市“宜居”特质的重要表现，是调结构、扩内需、促就业的有效办法，也是整合运用社会资源和市场力量提升民生保障水平的重要途径。本文以江苏扬州市为调查城市，在梳理扬州养老服务业发展的现状与问题的基础上，提出加快扬州市养老服务业发展的思路和对策。

一、扬州市养老服务业发展的进展和主要成效

近年来，扬州市积极建立政府主导、民政牵头、社会参与的养老服务业发展工作机制，完善以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的扬州特色社会化养老服务体系。扬州连续被媒体评为“全国十佳养老城市”。

一是养老服务政策体系不断完善。编制了老龄事业发展“十二五”规划，出台了加快发展养老服务业、政府购买养老服务、日间照料中心、养老机构新增床位及运营补助等政策文件，不断健全完善养老服务发展政策。

二是社区居家养老服务深入推进。2009年以来，全市共建立社区（村）居家养老服务中心（站）1194个，实现了城镇社区全覆盖，农村覆盖率达到85%。其中，104个社区（村）居家养老服务中心（站）达到省级示范性标准。政府购买居家养老服务工作全面启动，全市享受服务对象超过7600人。

三是各类养老机构建设加快发展。目前，全市养老机构共有床位29820张，每千人拥有养老床位28.5张；其中，共有护理型床位1843张，占床位总数的6.2%；全市所有县（市）均建成一所政府主办的示范性养老机构。扬州颐和养老康复中心、扬州曜阳国际老年公寓等已成为全国、全省养老示范机构。

四是养老服务内涵不断深化。老年精神关爱试点项目顺利推进，全市先后实施了老年痴呆专业照料社区管理、养老服务心理咨询热线、社区老年教育课堂、老年时装国际交流等试点项目。成功举办了“幸福扬州市民日—百寿宴”活动、市老年艺术节和老年人才艺大赛等活动，在省内外产生了较大影响。

五是养老服务信息化建设取得突破。2012年，通过“政府主导、企业参与、市场化运营、三方合作”的建设运营模式建成了养老服务平台。目前，“12349”养老服务热线平台已覆盖整个市区，共吸收加盟企业600多家，24小时为老年人和居民提供服务。为3000多名“三无”孤寡老人、空巢老人发放了应急呼叫终端。

六是养老队伍专业化建设继续加强。2012年以来，市民政局联合扬州大学开展了养老护理员培训项目，已培训养老护理员1200名。逐步推行养老服务从业人员持证上岗制度，探索引入专业社会工作人才开展养老服务。扬州市社会福利中心被列为全国社会工作人才队伍建设试点单位，在人才培育、制度设计、实际操作等方面取得了阶段性成效。

二、当前扬州市养老服务业发展面临的挑战和问题

（一）老龄化面临的形势日益严峻。一是老龄化时间早，老年人比例高。1986年成为人口老龄化城市，比全国提前了13年。目前全市老年人口比例分别高于全国7.8%、全省1.8%。二是老年人口基数大，增长速度快。截至2014年底，全市60岁以上老年人口104.56万，占户籍总人口的22.67%，其中65岁以上老年人口68.75万，占户籍总人口的14.91%。从2008年到2013年全市老年人口增加了16.8万，年均增率3.8%。2014年全市老龄人口增加近6万人，增长近6%。三是高龄化趋势日益明显。80岁以上高龄老年人口已占老年人口总数的12.96%，并且每年仍将以4%的比例增长。据预测，到2020年，老年人口将占全市总人口的25%以上，扬州也将从“人口红利期”步入“人口负债期”，社会赡养系数急剧升高。到2030年，老年人口将占全市总人口的30%以上，进入重度老龄化时期。四是空巢化比例越来越高。据抽样调查统计，全市城乡“空巢”老人约占老年人口总数的56%，其中80岁以上高龄“空巢”老人家庭占“空巢”总数的20%以上。五是农村养老形势日益严峻。从全市老年人口分布情况来看，城镇老年人口占55.81%，农村老年人口占44.19%。全市有60岁以上农村老人达46.21万人，“留守”老人、“失地”老人越来越多，由于没有固定的经济来源，许多农村老年人养老、医疗、服务均难以得到有效保障。

（二）养老服务业发展与需求相比存在诸多不足。一是社区居家养老体系建设和运营模式亟待完善。城区社区居家养老服务中心虽已基本建成，但居家养老服务社会化、市场化氛围尚未形成，高质量家政服务、精神慰藉等养老服务项目欠缺。养老服务平台的服务网络和应急救援系统还未覆盖全部城乡，各地未建立养老服务经费保障机制。二是养老机构结构不尽合理，市场体系尚未健全。全市各类养老机构现有床位数远低于省2020年每千名老年人40张的目标。现有床位60%在农村敬老院，城市养老机构床位占比小，面向中低端收入老年人的养老机构“一床难求”。护理型床位仅占7%，远低于省2020年50%以上要求。80%的民办养老机构是租赁房屋，租金高、投资大、收效低，只能维持或亏本经营，且消防、安全难以达标。三是养老服务队伍专业化程度不高。养老机构现有从业人员文化水平、专业技能和服务能力较低，护理员队伍流动性较强。养老机构床位和护理人员比例严重失衡。目前全市养老床位与护理人员比例仅为15∶1。四是介助介护需求量大。老年人的首位需求是生活照料，其次是医疗康复，最后是心理抚慰。目前全市老年人口中，生活能够自理的人数比例为75%，需要介助的人数比例为18%，需要介护的人数比例为7%。

三、促进扬州市养老服务业发展的对策建议

全面建成功能完善、服务优良、覆盖城乡的养老服务体系，需要积极整合社会资源，探索运用市场力量，推动形成政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作的长效机制，以养老服务的社会化、产业化促进全市养老服务业的加快发展。

一是强化政府主导，培育规范养老服务体系。政府须履行统筹规划、政策引导、资金投入、典型示范、监督管理等职责，统筹城乡养老服务业发展。完善养老服务设施规划，分区分级规划设置养老服务设施。建立联席会议制度，定期会商养老服务业发展情况，民政部门牵头履行业务监管职能。加强宏观引导、行业规范、业务指导、信息发布和监督管理，制定养老服务标准和评估考核机制。完善养老服务事业经费增长机制，增加福利彩票、体育彩票公益金投入份额。强化社区居家养老服务中心功能，引导社会组织和家政、物业企业参与入户服务和机构运营，连片辐射、连锁经营、统一管理。加强养老服务机构登记审批、监督评估、规范管理，严格按照福利性、非营利性和营利性养老机构不同类型，制订相关规定和评估体系。

二是突出社会主体，优化整合养老服务资源。鼓励社会资本参与养老服务，通过公建民营、民办公助、项目委托、购买服务和以奖代补等形式，提高养老服务专业化管理和市场化运作水平。加大社会办养老服务的扶持力度，明确养老机构建设供地方式和指标，破解养老服务机构建设的瓶颈问题。大力支持社会力量兴办社区为老服务机构，同等享受养老床位运营补贴，享受税收、水、电、气、供暖等优惠政策。探索研究社区医养融合，支持在养老机构内设置或合作设立医疗站点，加快推进城乡医保省内异地就医联网结算。鼓励发展家庭老年护理服务，扩大养老服务就业，研究探索将家庭成员照顾低收入失能老年人纳入养老公益性岗位。研究制定鼓励社会参与的运营补贴办法，引导电商服务机构参与养老服务信息化建设。发展为老志愿服务“时间银行”，调动机关部门、企事业单位、社会组织及个人等多种服务资源参与养老服务。

三是尊重市场规律，坚持市场运营带动发展。注重发挥市场配置资源作用，形成市场导向、布局合理、供给平衡、管理规范、健康有序的养老服务业发展格局，构建投资多元化、运作市场化、对象公众化、内容多样化、队伍专业化、监管规范化的养老服务体系。逐步开放养老服务市场，着力培养一批大型老年服务龙头企业。尊重市场规律，发挥市场的价格调节作用，扩大经营规模，增加供给。适时适度举办养老产业产品博览会，鼓励社会资金设立养老服务基金和设立养老服务产业园区，重点扶持发展老年生活用品、康复护理产品、文教科技、宜居住宅环境、休闲旅游和金融保险等六大行业，形成养老服务业领域的知名品牌。

四是规范专业服务，建立养老服务质量体系。发展老年服务专业教育，在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟培训基地。推行从业人员职业资格认证和持证上岗制度，建立养老服务从业人员工资待遇与专业技能等级、从业年限挂钩制度。推进行业协会发展，加强行业自律和社会监管，培育老年产品研发联盟、养老服务企业商会、专业人才协会、老年学专业研究会等养老服务社会组织。支持社会组织参与管理、运营养老机构和社区养老服务设施，开展养老服务教育培训、研究交流、咨询评估和第三方认证等服务。支持市社会福利协会、市专业照料学会开展养老服务行业标准制定、服务质量评估、服务行为监督，逐步探索建立养老服务质量体系。

（作者系南京理工大学人文学院社会工作硕士）