“三社联动”如何“联” 如何“动”？

策划 / 本刊编辑部 执行 / 徐富海

“三社联动”如何“联” 如何“动”？

策划 / 本刊编辑部 执行 / 徐富海

引言

2015年5月26日上午，一场别开生面的“开放空间议事会”正在召开，50多位社区居民、社会组织和专业社工，来了一场头脑风暴——在主持人带领下，大家纷纷提出改善社区服务的意见，表达自己的需求。这些意见和需求经过归类、分组讨论，写在白纸上，贴在留言板。然后，主持人给每人发五个彩色小贴纸，贴在自己认为最重要的提议上。“社区晚间开放给居民使用，社区应设立专门的电动车停车位”获得了不少居民的赞同，不一会儿在其旁边就出现了10张红色小贴纸……大家认真地讨论着，比照着，氛围热烈，洋溢着浓厚的关切之情。

这场颇有实效的议事会发生在江苏省苏州市姑苏区沧浪街道桂花公益坊，通过“开放空间议事会”，让社区居民写下自己对于改善社区服务、提升生活环境等各方面的“微心愿”，经过归类、分组讨论与归纳提升，变成一个个具有可操作性的“微项目”。然后经过民意听证会论证、居委会（专业委员会）讨论研究、专家或项目组评估、居民代表大会商讨确定，公布出来，采用公益招标的方式，交给社会组织和社工机构承担。作为苏州市姑苏区“三社联动”的试点之一，沧浪街道以激活居民自治、培育发展社区社会组织为立足点，通过群众参与确定共性的需求项目，遴选合适的公益组织承接，让公益组织更“接地气”，使社工更充分地发挥专业作用，从而推动社区服务机制从原本的“向上看”——承接政府末端工作为主，转变为“向下看”——以反映居民需求为使命。

沧浪街道通过工作经费项目化运作和“一站式”的社区服务中心模式，推动了“三社联动”的发展。但正如苏州市姑苏区民政局局长曹源所言：“如何深化‘三社’之间的有效互动衔接，发挥各自最大效益，真正推进政府依法行政，推进社区便民高效，推进服务深入民心，是当前面临的一个大课题。” “三社联动”如何“联”如何“动”？本期”关注“提供了地方创新案例和专家建议，以期对各地工作有所借鉴。

上/“三社联动”的源起与发展

“三社联动”是近年来我国地方社区工作者，从具体实践工作中总结出来的一种社区治理创新模式，目的是把分散的社区、社会组织和社工联系起来，协调互动，形成合力。其发端于上海市，最早称为“三社互动”。2004年上海市民政部门提出了社区、社工、社团“三社互动”概念，并且形成了“以社区为工作平台、以社工为队伍抓手、以社团为组织载体”分工合作的工作思路。随着对社区治理认识的加深，在“三社互动”基础上，进一步连接、协调、整合为“三社联动”。

“三社联动”的要素概述

“把属于社会的还给社会”，一语道破我国社区发展的趋势。

中国改革的过程，实际上是一个不断调整政府、市场、社会关系的过程。在传统社会体制下，政府承担了组织社会生产、管理社会生活的功能。随着现代市场经济的建立，现代公共服务的发展，政企分开、政社分开，原属于社会的服务内容回归于社会，回落到社区层面，社区功能不断扩大。同时，广大群众的利益诉求及其表达方式均呈现出多元化趋势，需要社会力量参与，提高社区公共服务能力和水平。因此，作为基层社会治理关键因素的社区、社会组织、社会工作者，就登上了基层社区治理的广阔舞台，有了巨大的发展空间。

对于民政部门来讲，促进“三社联动”机制建设，就是要在党和政府的领导下，充分发挥民政部门职能作用，推动社区建设、社会组织建设和社会工作队伍发展，促使社区多元主体协同协作、资源整合、形成合力，从而丰富社区治理资源、激发社会组织活力、提升社会工作能力，逐步构建以城乡社区为平台、社会组织为载体、社会工作为骨干的城乡基层社会治理体制。

“分”与“合”是事物发展的一般规律。“三社联动”的基础是政社分开，明确政府、社会界限和功能。在此基础上，把社区分散的社会力量、资源、方式整合，形成发展的合力，达到社区多元共治。

（一）社区：“三社联动”的整合平台

作为一个新生事物，社区建设并不是凭空而降的“舶来品”，而是社区公共服务深化发展的产物。1986年初，民政部提出了社区服务，建立、完善社区服务体系，第一次把社区的概念引入实践工作。1993年8月，党中央、国务院14个部委联合下发《关于加快发展社区服务业的意见》，提出加快建立健全社会保障体系和社会化服务体系，推动社区服务业全面、快速发展的目标、任务和措施，表明党中央、国务院已经把社区服务提上重要的议事日程。

什么是社区？不同学者、专家看法和观点不同，但普遍认为社区应该具有一些共同的构成要素：一定范围的地域、一群相互关联的人、一定特征的文化、一些共同的生活、一定的认同感或归属感。2000年，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中提出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”在实际工作中，目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。乡村社区一般是指具有一定认同的行政村或自然村。

从上世纪八九十年代进行社区建设实践起，各地大胆创新，形成了具有地方特色的社区管理模式，如以政府为主导力量、街道为社区功能单位推动社区发展的“上海模式”，以建构社区民主自治框架体系为核心的“沈阳模式”，以调整政府与社区关系、着力构建社区自组织网络为特点的“江汉模式”，以不设街道办事处、由社区管理委员会直接在区级政府的指导下开展自治管理的“百步亭模式”，以社区服务为龙头的“青岛模式”，以政社互动为特点的江苏“太仓模式”，以实现居民自治为目标的“天津模式”等。这些社区建设和探索，为我国基层社会治理现代化提供了有益启发。

（二）社会组织：“三社联动”的承接主体

社会组织是一个非常宽泛的概念，不同学科有不同的界定。清华大学教授王铭认为，具体到我国现实生活中的社会组织，主要是指“自改革开放以来，由我国各个社会阶层的公民自发成立的，既非政府，也非企业，同时还具有一定公益性或互益行动多种组织形式及其网络形态的总和”。近年来，社会组织协同参与的作用日益凸显，逐渐成为社会管理的新兴力量。为激发社会组织能量，国家制定了鼓励社会组织发展的很多制度措施，一是加大社会组织培育力度，出台社会组织发展指导意见；二是创新社会组织登记模式，积极稳妥推进社会组织直接登记工作，简化登记手续，降低准入门槛；三是健全社会组织扶持政策，通过政府购买服务、公益创投，逐步培育起一批具有可持续发展能力的公益性社会组织。党的十八届三中全会提出，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，这些社会组织成立时直接依法申请登记。在这种情况下，社会组织的活力被激发，新的社会组织如雨后春笋般出现并快速发展，为“三社联动”提供了更大的社会力量支持。

（三）社工：“三社联动”的骨干力量

社工是社会工作者的简称，是具有一定社会工作专业知识或专门技能，在社会服务领域进行创造性工作的群体。社会工作者直接服务群众，充分体现了社工专业人才队伍在社会管理中的支撑作用。北京大学教授王思斌明确了社会工作的一般性定义：“社会工作是以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科学的方法进行的助人服务活动。”2006年7月，人事部、民政部联合颁发的《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》。2008年在全国首次举行的社会工作者职业资格水平考试，标志着我国已初步建立起了社会工作人才职业资格制度。2010年颁布实施的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，第一次将社会工作人才作为一支独立的人才队伍纳入到国家人才工作，明确提出到2020年使我国社会工作人才总量达到300万人。近年来，随着国家强化政策引导，推进岗位开发，提升社工素质能力，社区工作人员的文化结构和年龄结构有了一定程度的改进，社区工作人员的专业化、职业化程度不断提高。

“三社联动”的三个角色如何定位？这是“三社”发展中，不得不面对的一个问题。“‘三社’是平等自治主体，具有平等参与、协商互动、共融共治的特征，没有谁大谁小、谁先谁后之分，但扮演角色是不同的。社区应当是‘三社联动’的发起者、协同者、推动者，社会组织是公共服务承接者、提供者、评估者。居民需求谁来提供，怎么落地？政府包揽不了也无需包揽，通过购买服务让有能力的社会组织承接和提供；专业社工更多是联系社区、社会组织、居民的桥梁和纽带，除为有需求的居民提供专业化服务外，还要及时发现、反馈‘三社联动’中出现的矛盾和问题，提出解决的方案。各个角色要定好位、传好球、接好棒。”江苏省苏州市民政局副局长胡跃忠说得很贴切，也很明确。

“三社联动”的重要性

在社会治理现代化、公共服务社会化与均等化、广大群众需求多元化的背景下，“三社联动”在社区建设中，对于推进基层社会治理能力，构建和谐社会发挥了积极作用。

第一，“三社联动”有利于创新基层社区治理体制，促进政社分开，发挥社区整体合力。社区治理体制改革的根本目的，就是明确国家与社会关系，充分调动社会力量，整合社区资源参与。一方面，政府放权增效，向社会让渡空间，引导社会工作机构和各类社会组织平等、独立参与社区管理和服务、承接政府转移的公共服务，实现了在更高水平上政府与社区、社会组织和社会工作的互动；另一方面，用专业化、社会化的方式提供公共服务，有效弥补了政府社会管理和公共服务的不足。所以，推进“三社联动”，既可以形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，又可以形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局，实现了社会的和谐发展。

第二，“三社联动”有利于满足群众多元化、个性化的服务需求。

服务群众是基层治理的目标所系，是“三社联动”的价值所在。随着我国经济社会深入发展和利益格局深刻调整，城市建设社区化、社会服务专业化、服务主体多元化的特征越来越明显。在“三社联动”机制下，提升社会组织参与能力，鼓励社会工作提供专业化、个性化、精细化的公共服务，调动了居民的参与热情，激发了社区活力，有利于满足群众多元化需求，促进了人际和谐。所以说“三社联动”赋予了社区建设新的内涵：以制度化体系引领参与，以组织化机制保障参与，以专业化手段强化参与，在有序社会参与中保障群众利益、满足群众需求、提升群众福祉，将社区治理打造成为协商最充分、活力最持久、群众最满意的幸福社区。

第三，“三社联动”有利于促进基层社会组织发展，提高承接公共服务能力和水平。长期以来，社会组织都是个短板，而通过“三社联动”，完善社区社会组织扶持政策，畅通了社会组织参与社区建设、社区服务的渠道，探索设立社区社会组织发展基金和培育孵化基地，组织开展培训，提升其获取资源、提供服务和自我发展能力，促使社会组织专业服务与群众需求及时对接，有利于充分发挥社会组织的作用，激发社会组织的活力。

第四，“三社联动”有利于促进社会工作服务创新，加强公共服务专业化水平。通过“三社联动”体系建设，积极开发社会工作专业岗位，壮大社区社会工作专业人才队伍，有利于将社区社会工作服务的对象范围从困难群体、特殊群体拓展到全体社区居民，提升居民群众自我服务、自我发展能力，使基层干部、社区工作者和专业社会工作者在服务居民、组织居民、激活居民的过程中“拧成一股绳”，增强基层社区治理能力和水平。

“三社联动”目前存在的局限性

根据江苏、浙江、上海和广东等省市调研发现，“三社联动”所追求的高效协调治理体制和运行机制还未形成，主要存在三个方面的局限：

一是社会治理空间有限。十八大以后，社会治理已经成为各界共识，但与此相关的多元主体、平等协商、合作共治和社会自治的局面形成还需要一个过程，社会服务类事业单位改革不到位，政府让渡的社会空间有限，基层社区行政化取向并没有完全彻底改变，我国社会组织、专门的社会工作法律法规缺乏，人才的培养、评价、使用、激励机制不健全。

二是社会资源尚不充足。“三社联动”的资源保障机制不健全，投入不足。社会公共服务的机制尚不完善，投入不足，社会组织自我吸取资源机制没有放开，相关优惠特别是税收政策力度不大，尚未形成政府、社会、企业和个人等在内的多元资金支撑机制。

三是“三社”发展失衡。近年来，虽然社区建设获得政府和社会一定程度的重视，但社会组织、社工相关法律并不完善，还没有发展到与社区党委、居委会、社区服务中心（站）相似的成熟程度，社会组织独立性并不明显，认知度不高，社会工作者的专业能力和服务效果还没有得到完全展示，社区多元主体平等关系尚未建立，制约了社会组织、社工专业化、职业化发展。

虽然“三社联动”获得很多地方重视，但因存在以上制度局限，各地在认知程度上并不相同。首先，对社区概念认识模糊。“三社联动”中，有些地方将“社区”理解成基层党政组织，或者是社区居委会，从而把具有平台作用的社区理解成单一、带有行政色彩的主体。同时，不清楚如何发挥社区平台作用，如何更好地促进社区治理。第二，对社会组织理解错位。在社区实践中，存在大量没有正式登记的自治组织、自组织，或被称为“草根组织”。在“三社联动”中，虽然一般都认为社会组织是与政府、企业不同的组织，但没有明确是否包括那些没有登记的社区自组织或“草根组织”。而且，有些社区工作者将社区社会组织理解成公益类、文体类社会组织，将解决矛盾、纠纷的社会组织排除在外。第三，对社会工作理解泛化。在我国，不同地区对社工有不同理解，有的地方认为，社工专指经过社会工作专业教育、具备社会工作职业资格的专业社会工作者，而另有一些地方除了专业社工外，还将所有从事社区工作的人员都看成社会工作者。所以，在实践中社工被分成两种类型：持证社工和非持证社工。与之相似，有些地方不重视社工的专业性，认为持证社工也就是帮助政府做具体事的人员，甚至有些地方将其当做“打杂”的勤务人员。第四，对“三社联动”中联动的误解。“三社联动”的前提是社区多元主体之间的平等，并在此基础上运用沟通、协商等方式。但“三社联动”的实践中存在一些误解，一是把“联动”简单理解成“联合行动”，认为社会组织、社工作是“配合”的角色；二是把协商合作曲解成“分配工作”，指派社会组织、社工承担行政性工作；三是把资源整合误解成资源合一，甚至是资源垄断；四是将整体合力误解成整齐划一，协调一致，压抑社会组织、社工独立性和专业性。结果，有些地方“三社联动”热衷文娱活动，表面搞得热热闹闹，缺少社会参与，导致形式主义。“三社”看似有“联”，但实际未“动”，并没有发挥1+1大于2的效果。

“三社联动”目前存在的主要问题

当前，我国基层社会治理已经取得了一些成就，但因为“三社联动”还处于探索、初步发展阶段，不可避免地存在一些问题，主要表现为：

1.政府让渡空间还不够，社区治理中行政化色彩比较明显。在社区建设中，政府及其派出机构优势或绝对地位仍然明显，社会资源没有完全放开，社会组织、社工还没有成为社区治理的有效主体之一。主要表现在：一是政府对社会组织优惠政策、让渡空间以及购买服务力度不够。近年来，各地陆续建立了政府购买社会组织服务的机制，但存在领域不宽、项目不多、总量不大、稳定性差等问题，并没有为社会组织留足可持续发展的空间。比如，成都市登记社会组织7160个，而2013年度政府向社会组织购买服务仅83项、金额2.83亿元，概算起来每个登记的组织平均每年不到4万元，且多集中在社区培训、养老等领域。二是社区工作经费依旧大部分或完全依赖政府财政支出，导致有些地方的“三社联动”基本围绕政府中心工作，以社区需求为出发点的、独立性、日常性活动相对较少。比如，有地方还是把社区居（村）委会当成地方政府行政管理延伸到社区的“腿”。三是社区外在表现为“多元主体”，但实际上有些地方只有一个主体掌控着绝大多数的社会资源，或者不同组织互相兼职，主要人员重合性高，如同一体。比如，一些社区尽管设立了社区事务工作站，初衷是将政府行政事务、公共管理交由工作站办理，还社区居委会的自治地位，但由于居委会与社区事务工作站是一班人马两块牌子，相互之间的功能并没有完全区分开。但在另一些地方，社区事务工作站与社区居委会人员己完全分开，但社区事务工作站接替居委会成为“准政府”，社区居委会似乎被“边缘化”，未能承担起自治的职能。

2.社会组织尚处于发展的初级阶段，吸取资源能力弱，承担公共服务有限。我国现阶段鼓励社会组织发展的法律法规尚不健全，在一定程度上制约了社会组织的持续发展。第一，社会组织政策支持不配套，获得资源少，承接能力弱。社会组织普遍缺乏资金、人才保障，有的连正常运转都成问题。比如，社工机构作为公益性组织的属性并未得到税务部门的认可，社工机构在广州开展政府购买服务时，需要缴纳6%的营业税和25%的所得税，社工机构运作负担较重。第二，部分政府及部门对社会组织工作不重视。调研显示，有些地方存在“三不”“四少”的状况，即不重视、不信任、不放手；过问少、调查少、研究少、服务少。第三，社会组织服务范围窄。现有社区社会组织，承接的多是文体类、公益类、科教类社会服务，专业多集中在养老服务、教育服务和创业就业帮扶等服务，其他服务领域几乎空白。

3.社工专业化及其作用发挥有限，人才队伍不稳定。第一，社会工作人才岗位设置不明确，开发力度不大。很多承担社会管理和公共服务职能的政府部门没有设立专门的社会工作岗位，也没有明确规定相关职位的从业者应有社会工作专业背景。第二，社工待遇低。近几年社区工作得到了各级政府的高度重视，待遇有所提高，但收入的增加与物价的快速上涨远远不成正比。比如，北京社区社工工资只有3000元左右，在经济发达的广东、浙江，社区社工工资一般也只有4000～5000元左右。这导致社工人才难以留住，人员流动性大。例如，2009年北京市开始正式招收社工，当年招收人数2000多名，第二年仅剩不足千人，人员流失率近半，部分区县的流失率更是高达2/3。第三，社工人才队伍年龄结构梯度不合理，激励机制没有建立起来。据广东省广州市一项调查，社工从业人员平均年龄25岁，其中从业5年以上的仅占1%，从业3年以下的占92.8%，存在社区工作经验不足、专业服务水平不高、激励机制缺乏、职业发展不明确等问题。

4.社区居民和驻社区单位的参与程度不高。社区参与不足是“三社联动”面临的一个突出问题，主要表现为：一是居民参与的主体意识薄弱，以被动性、执行性参与为主；二是参与主体不足且结构失衡，主要参与者是社区积极分子、低保居民、离退休党员和老年人；三是参与内容有限，回报性参与、文体性参与多，而奉献性参与、政治性参与和服务性参与少；四是参与的内在动力多是基于人际关系而非由公共参与精神所推动；五是参与效益低，参与的形式性使得参与的实效性差。经深入江苏省苏州市一些社区走访发现，社区各类志愿者队伍年龄普遍偏大，80%以上是退休人员，缺乏青年人的参与和青年骨干接班人。

“问题既是挑战，更是机遇”。发现问题是社会建设创新的开始，解决问题是社会治理的过程。为解决问题而探索出来的“三社联动”，不仅引发专家学者研究和思考，而且进一步切实推动各地实践探索，形成了不同特色的“三社联动”模式。

中/地方探索与创新

百舸争流，千帆竞发。继上海提出 “三社互动”之后，全国各地因地制宜，勇于探索，不断创造“三社联动”新模式。以下六个地方的做法代表了不同的探索类型。

南京：以街居体制改革为抓手推动“三社联动”机制发展

近年来，江苏省南京市主动适应基层社会结构深刻转变的新形势，积极探索“三社联动”的机制和路径，促进社区、社会组织和社会工作人才三者相互支持、渗透融合，并取得了显著成效。

（一）政策破冰，引领“三社联动”不断深化。“三社联动”的基础是“政社互动”，尤其是在起步阶段，社会组织发展、社工队伍建设的相关法律法规尚不健全，特别需要发挥政府的主导作用。一是创设氛围。市委市政府鼓励创新，支持先行先试；区委区政府倾力扶持，争先进位。二是政策创制。近三年来，以民政“1+4”文件为引领，南京市委市政府就社区体制、队伍建设、社区社会组织、公益创投出台了十余个政策文件，为激发社会组织参与社区治理、社区基础平台规范建设、推进社区社工职业化提供了坚实的制度保障。三是搭建平台。南京市级建设1000余平方米的南京市社会工作园（即将扩建为3500平方米），作为全市社会工作创新创制创优的引领平台。区级均建成综合性、推动性、引领性社会组织培育孵化基地。街镇级基本建成社会工作创新实体，2015年将打造30～40个单体面积在1000平方米以上（其中50%在2000平方米以上）的街道级社区综合服务中心。社区级明确社区办公服务用房50%以上面积用于社会组织开展服务。四是组建队伍。全市一万余名专职社工，平均年龄39岁，大专以上学历达71%，持有社工证的专业化比例近43%。条口专职社工队伍已基本实现统一招录、统一管理、统一考核；建立“全科社工”队伍，社工由“一人一专一岗”变为“一门清”导办、“全科式”受理。

（二）体制创新，激发“三社联动”聚类突破。“三社联动”的核心是激发社会活力，南京市以实施街居体制改革为抓手，突出街道在社会治理中的基础地位，强化社区的自治功能，逐步消解日趋行政化的城市社区管理体制。一是街道“中心化”。归并相近职能，综合设置党群工作、城市管理、社会管理等服务管理机构和街道便民服务中心，实行“一门式管理”与“扁平化服务”。制定《街道便民服务中心公共服务通用目录》，事项由区级下放、向街道整合、从社区回收，119项政务由街道中心“全科”受理，55项当场办结，其他事项街居代办。二是社区“去行政化”，聚焦自治和服务。在全国率先开展“社区减负”工作，强力退出25项任务、41个机构、41项评比、72项台帐；制定社区准入“正面清单”及不予准入“负面清单”，每年2次对部门新进社区工作进行准入审核，2014年以来不予准入比例超过60%。三是创新社区治理机制。推动社区服务外包，社会组织全面承接公益服务；秦淮蓝旗、鼓楼云谷社区一站式公共服务外包，政府由买岗位转向买项目；纠纷调解、卫生保洁等自治服务有序外包。

（三）需求驱动，促使“三社联动”紧接地气。全市共有社区社会组织2.5万个，每个社区均有10个以上社区社会组织，总量约占全省的40%，位居全省第一、同类城市前列。立足服务居民导向和社区建设内在需要，引导社会组织扎根基层、走入社区，引导社工开展专业服务。比如，在为老服务方面，瑞海博、心贴心、金德松等专业养老社会组织已形成连锁，提供个性化服务；在为困服务方面，社区设立小型公益金，通过民主自治方式，做到“难有所帮”；社区“爱心超市”“慈善超市”全面外包，更有效发挥作用；在为新市民服务方面，推进社区服务资源对流动人口全覆盖，引入“协作者”等社会组织，提供维权服务。鼓楼区丁山社区“拍客吧”、雨花台区翠竹园社区在职居民自发建立“社区互助会”，居民参与从被动转向主动，由弱势群体为主转为全员广泛参与。

（四）项目购买，推动“三社联动”提升内涵。一是建立以项目购买为特征的公益创投制度。南京市“社区暨社会公益服务项目洽谈会”搭台，2013—2014年市区两级每年投入3000多万元，2000多个服务项目在社区落地。二是项目牵引社会组织找准服务需求。南京市明确规定，获得财政资金支持或参与公益创投的社会服务项目，除经专家评审外，还必须经社区群众认可，项目的立审、筹划、实施团队等重要环节都交给群众选择。三是依托项目带动社会组织专业化运作。所有接受政府公益创投资金资助的项目必须由登记注册的社会组织来承接，所有创投项目全部要经过由专家为主的评审，并征求项目实施地所在社区、街道的评审意见，通过这一过程向社会组织传输专业理念和专业方法。四是项目督导提升服务效能。本着实务、本土、专业的原则，为全市公益创投项目配备督导，建立10个督导类民办社工机构。全市首批10个社会工作督导室项目已结项，有效促进督导、项目、被督导者及其机构的相融相促，引领项目发展，增能机构社工，为机构发展提供资源服务。

（南京市民政局供稿）

广州：建设“135”“三社联动”模式

近年来，广州市按照“系统推进、资源下沉、优势互补、高效联动”的工作思路，积极转变工作理念、加强制度建设、规范扶持发展，从2012年起，全面推进实施“135三社联动，社区提升计划”，力促该市社区服务管理实现“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的治理模式。主要做法是：

（一）坚持一个导向，协同共治理念逐步深入。广州市坚持以社区需求为导向，将“问需于民、问计于民、问效于民”的工作理念贯穿始终，积极推动社区服务管理体制改革。自2011年起，先后出台《中共广州市委广州市人民政府关于全面推进街道、社区服务管理改革创新的意见》《关于街道、社区服务管理体制机制改革创新的实施办法》《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》《广州市社会组织管理办法》《广州市城市社区网格化服务管理总体方案》等系列文件。在总结试点经验的基础上，指导基层按照“幸福社区建设GPS模式”（多元治理、多元参与、多元服务），深入探索以社区为平台的“三社联动”工作机制，推动政府、社会组织、社区、居民多元创建，在基层初步形成了协作共治解决社区问题的工作格局，受到群众的好评。经第三方评估，创建幸福社区群众满意率从创建初期的81.01%提高到87.44%。

（二）提升三个能力，“三社”发展齐头并进。第一，着力提升政府治理能力。一是优化基层组织机构，提升公共服务管理效能。整合街道服务管理资源，推动设立了街道综合执法队、街道政务服务中心、街道家庭综合服务中心、街道综治信访维稳中心（“一队三中心”）。明确将可由社会组织承担的社区服务项目，以政府购买服务的形式，交由具有资质的社会组织承接。二是完善行政立法听证会议制度，搭建政社联动平台。2013年制订印发了《广州市行政立法听证会规则》，凡涉及经济社会发展的重大问题，设定收费、补偿项目或者调整标准和涉及人民群众普遍关注的热点、难点问题等事项，在制定过程中，必须召开听证会，广泛听取社会意见。第二，着力提升社区自治能力。一是推进社区直选，增强社区居民自治意识。2014年，全市共有1230个社区采取直选，直选率达84.1%，社区居委会成员属地化比例达55%。二是加强社区自治队伍体系建设，强化社区自治能力。研究制订社区居委会专职工作人员管理办法，加大财政投入力度，逐步提升居委会专职人员工资福利待遇；加强包括专业社工知识在内的各类业务培训，不断提升服务技能。发挥社区活动经费、幸福社区公益项目资助资金引导和保障作用，培育居民骨干队伍、社区社会组织。三是构建“三社联动”工作机制，搭建社区议事平台。搭建社区居委会、居民代表、街道家庭综合服务中心、社区社会组织等多元参与的议事协商平台，发挥政府、社区居民、专业社工、社会组织等资源优势，建立“三社联动”长效工作机制，及时协调解决社区问题。第三，着力提升专业服务能力。一是降低社会组织登记条件。在全国地级以上城市率先以政府规章形式制定出台《广州市社会组织管理办法》，进一步降低社会组织成立条件。二是规范社会组织发展。积极推动具备资质的社会组织承接政府职能转移，市政府已将19项行政审批备案事项交由社会组织承接，编制了三批108个具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录。通过等级评估、违法查处、引入第三方机构加强监管等方式，强化社会组织综合监管。推进社会组织培育基地建设，目前共建成30个社会组织培育基地，入驻社会组织630多个。出台《广州市募捐条例》，举办广州市慈善项目推介会，建立企业与社会组织的交流平台，不断提升社会组织参与服务社会的能力。三是开展政府购买服务。广州市政府购买社工服务工作起步于2007年，累计投入财政资金11亿元。目前，广州市共有综合性的购买社工服务项目172个（街镇和社区家庭综合服务中心），专项政府购买社工服务项目14个，全市街道家庭综合服务实现100%覆盖，已形成以家庭综合服务为基础、其他专项服务齐头并进的社会工作服务发展格局。四是推动社工人才队伍专业化。通过政策引导、经费扶持等举措加强社工人才队伍建设，全市持证社会工作者从2008年的1070人，增长至目前的8542人，数量居全省首位。通过政府购买社会工作服务，共为社会服务领域提供了3800个就业岗位（其中社会工作专业岗位2500个），一大批具备专业知识和技能的社会工作者活跃在城乡社区社会服务的第一线。

（三）建立五项机制，“三社联动”有效运转。一是建立资金投入长效机制。广州市在社会组织培育、社区建设、购买服务等方面投入超过11亿元，并纳入年度部门预算，为“三社联动”提供了强有力的资金保障。如街镇家庭综合服务中心每年财政投入约3.3亿元；社区居委会自行组织开展社区活动经费每年投入1.27亿元；每年投入1500万元福彩公益金，资助社会组织开展公益创投项目；投入1030万元开展社会组织培育基地建设。二是建立专业服务转介机制。家庭综合服务中心以及各专项社工服务项目与机关事业单位、居委会、社区社会组织之间建立了服务双向转介机制，各类服务资源进一步整合，增进机构之间互信、互助、互惠的伙伴关系，深层次、个性化、专业化的社工服务更加及时周到。三是建立公益项目竞争机制。设立创投资金，推动社会组织主动围绕社区需求设计服务项目，发挥社会组织和专业社工优势，重点解决居民群众关注的热点问题。如越秀区投入3000万元资金，以项目竞投的方式资助社区建设项目，单个项目资助金额最高达250万元。四是建立以奖代补激励机制。广州市民政局会同市财政局建立了“以奖代补”激励机制，鼓励社会组织开展专业的社工服务。凡受到省级部门表彰的民办社会工作服务项目给予项目经费支出30%的奖励（最高不超过50万元）；对被市评为优秀等级的项目，给予项目经费支出20%的奖励（最高不超过30万元）。如基督教青年会开展的“地中海贫血援助”项目获得8万余元奖励，广州市同心社会工作服务中心等6个民办社会工作服务机构共获得53万余元奖励。五是完善工作绩效评价机制。充分利用第三方机构独立性和专业性优势，组织专家对政府购买服务、社会组织公益创投项目、幸福社区创建等工作进行评估，实现以评促建、以评促改，不断提升“三社联动”工作绩效。

（广州市民政局供稿）

上海：以社工专业化推动“三社联动”新格局

作为现代化特大型国际大都市，上海在内地率先开展社会工作实践，将社会工作及其专业人才队伍建设作为加强和创新社会建设的重要举措，初步形成了政府引导、跨界合作、社会力量广泛参与的工作格局，购买社工服务契约化管理、项目化运作的工作机制，以及多领域协同发展的推进方式，探索了一条“回应需求，贴近实务、坚守专业”的内涵式社会工作发展道路，形成了社工化推动“三社联动”的新模式。

作为“我国内地当代社会工作制度建设的发祥地”，1993年，上海成立了市社会工作者协会；1997年，浦东新区率先引进国内首批社会工作专业毕业生充实到基层社区，并逐步在民政、教育、卫生等领域设置社会工作岗位。2003年，上海市人事局和民政局率先出台了《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》，将社工归入专业技术人才管理范畴，并举行了全国首次社会工作者职业资格考试。在组织架构方面，2004年，上海市民政局在全国率先增设职业社会工作处，负责协调全市社会工作发展。在人才使用方面，上海市逐步形成了以专业社会工作机构为主吸纳社会工作专业人才的方式。通过政府购买服务的方式，引导和鼓励以专业社工机构为主的相关社会组织吸纳社会工作专业人才，社工通过专业社工机构和社会组织中的专业社工岗位开展服务。

在实践工作中，上海认识到，社会运作、公众参与是途径。上海将社会工作发展与政府职能转变和扩大群众参与有机结合。积极转变政府角色定位，实施政府购买服务，营造政府大力支持、专业社工机构等社会组织积极参与的互动式政社合作氛围；依托社区平台，以社团组织为载体，推动社区、社团、社工“三社”互动，探索实行社工和志愿者(义工)“两工”联动机制。同时，上海注重发挥高校的专业研究优势，积极鼓励高校专家、教授参与社会工作实践，开办社工机构、担任督导和顾问工作。同时，上海围绕社会发展需要和人民群众需求，注重多领域社会工作的协同发展，与相关部门紧密合作，将社会工作的服务领域推广到民政、司法、教育、卫生、人口计生、人力资源和社会保障、民族宗教以及工、青、妇、残等多个领域。

上海相继出台了《关于推进本市社会工作人才队伍建设的意见》《关于加快推进社区社会工作服务的指导意见》和《培育发展专业社会工作机构的通知》。2015年5月，上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发《关于建设专业化社区工作者队伍的实施意见的通知》，提出推进专业化社区工作者队伍建设，加强社会工作专业技能培训，帮助社区工作者掌握社会工作方法。实行统一的职业化薪酬体系，社区工作者平均收入水平为2013年度全市职工平均工资水平的1至1.4倍，并适时研究完善动态调整机制。

从上世纪90年代上海率先探索职业化、专业化的社工以来，社工服务还拓展到全社会很多领域，带动了社区和社会组织发展，有效促进了“三社联动”模式的形成。

北京：“四项机制”+“三个平台”使“三社联动”动起来

从2013年5月开始，北京市民政局在朝阳区将台地区办事处和东风地区办事处组织开展“三社联动”试点。在试点基础上，以政府统筹为重点，以联席会议为平台，以项目化运作为手段，以调研为基础，以居民需求为导向，协调整合资源，就地转型、培育发展多样化的社会组织，培养社工人才队伍，推动政府购买社会组织服务，初步形成了颇具特色的“三社联动”服务模式。在建设联动制度与平台方面，北京市构建了四项制度：

一是联席会议制度。包括街道（地区）和社区两个层面的联席会议。街道层面由社工机构和地区办事处参加，主要解决服务项目规划、资金保障、资源配置等问题。社区层面由社区社会组织、社区工作者和专业社工参加，研讨居民服务需求、社区治理需求和落实服务项目等事项。

二是信息联通制度。由“三社联动”办公室负责建立政府与社会组织、社区与社会组织、各社会组织之间的信息联通渠道，确定信息交流的重点内容和工作要求，及时沟通和交流服务项目、社会组织建设和社工人才队伍建设等相关信息，促进各项服务与需求有效对接。

三是服务联办制度。由专业社工引领社区社会组织根据社区问题和居民需求，整合社区服务资源，搭建公共服务网络，带动社区志愿者和居民骨干，以项目化的方式为社区居民提供服务，解决社区问题。

四是需求反馈制度。以需求为导向设计和开发社区服务项目，根据项目目标和内容，调动多方力量配置资源。在服务项目实施过程中注重评估，形成社区社会组织、专业社工、居民等多方反馈机制，不断调整服务项目方向，满足社区和居民动态化需求。

为了最大限度地发挥集成效应，北京市为“三社联动”搭建了基础平台。一是工作平台。由街道配备项目办公设备和服务场所，并给予资金、人员支持。街道与社工机构共同建立联席会议办公室，对项目进行指导、支持和监督。二是专业平台。社工机构充分利用项目资金和设施，运用专业理论、方法和技能进行项目设计和实施，形成资源联动合力，开展社工专业培训、社工实务督导、社会组织孵化、联动机制建设、引领社会服务等工作。三是人才平台。建立专业社工、社区工作者和志愿者相互协作机制，形成社区行政力量、社会力量和专业力量有机结合的多元共治平台。通过专业社工引领，对社区工作者和志愿者进行督导、培训，提升社区工作者和志愿者服务水平，丰富了“三社联动”人才资源。

（北京市民政局 李仁利）

浙江嘉兴：通过组织、制度、监督构建“三社联动”新机制

2008年，浙江省嘉兴市在全国地级市中率先成立了市委社会工作委员会；2009年，嘉兴成为全国唯一开展社会工作人才队伍建设综合试点的地级市，同年成立了全省首家民办社工机构；2012年，嘉兴市社会组织培育发展中心揭牌；2014年1月，嘉兴入选全国首批社会工作服务示范地区……近年来，浙江省嘉兴市高度重视以改善民生为重点的社会建设和社会治理，把推进“三社”建设作为构建现代大民政的重要抓手，初步形成了富有嘉兴特色的“党政主导、部门推动、三社联动”的三社建设新格局。主要做法是：

（一）创新“三社联动”发展体制，全面强化组织领导。一是健全“三社联动”领导机构。早在2008年，该市在全省率先建立市委社会工作委员会，作为市委、市政府三社建设的领导机构，办公室设在市民政局。各县（市、区）也全部相应成立社工委和社工办，全市实现三社建设领导机构市、县、镇三级覆盖。二是建立健全政策制度体系。先后制定出台《关于加强社区社团社工建设进一步完善社会管理体制的意见》《嘉兴市中长期社会工作人才专项发展规划》等专项文件和一系列相关配套措施。三是建立目标责任考核和重点督查制度。将“三社联动”建设分别纳入市委、市政府对县（市、区）目标责任制考核内容和市级“五型机关”创建考核范围，着重把考核机构编制、财政支持、岗位设置、职称评价等“三社”指标列为加强和创新社会管理服务“六大专项工作”之一。每年由市委派出督查专员对“三社联动”等重点工作进行实地专题督查，形成市委督查通报，有力促进“三社联动”发展。

（二）创新“三社联动”发展机制，切实强化平台保障。一是建立工作推进平台。由市委社工委组织召开社工委全体会议、书记办公会议、“三社”推进会等相关会议，推动“三社联动”工作同布置、同落实。建立“社区社团社工建设”通报制度，每半年对各县（市、区）“三社”工作进行通报交流，推动“三社”有序发展。二是突出自治和服务并重。在全市城乡社区开展了以“三清理四规范一提升”为主要内容的村（社区）“机关化”整治集中行动，发布了城乡社区37项依法履行事项和40项依法协助政府工作事项“二大清单”，大力推进以城乡社区服务中心、“一站式”服务大厅、96345社区服务求助中心为主导的社区服务网络全覆盖，打造城市15分钟和农村20分钟社区生活服务圈，有效提升城乡社区的“均等化和品质化”服务品牌。

（三）优化“三社联动”发展环境，努力营造良好氛围。一是树立先进典型发挥引领示范效应。把评选表彰“三社”先进和优秀社工列入全市最高表彰奖项，每两年在全市三级干部大会上表彰十佳和谐社区和十佳社会组织，每三年表彰“南湖百杰”优秀社会工作人才，给予优秀社工人才每人2万元奖金。二是实施“三社联动”创新试点。组织实施了全市12个“三社”建设创新工作观察点项目，启动开展25个社区“三社联动”试点工作。举办“星耀南湖”精英峰会社会工作专场、开展优秀案例评选。三是推动“三社联动”与社会治理相结合。以政府购买服务的方式，交给专业社会组织和社工机构，近几年来，全市各级共安排社会工作和政府购买社会服务经费4000多万元。

【浙江省嘉兴市民政局（市委社工办）供稿】

苏州市姑苏区：“政社互动”和“三社联动”相结合的社区治理模式

江苏省苏州市姑苏区是苏州市中心城区，老年人口、外来人口、困难群体密集，给该区社会治理带来了严峻挑战。对此，姑苏区从2013年开始探索建立以社区党组织为主导，社区居委会具体运作为平台，社会组织承接为手段，项目服务为载体，社工人才介入为支撑，公众参与决策和管理监督、多方评估机制为依托的“三社联动”机制。为了深化“三社联动”，姑苏区每年投入3000万元用于“三社联动”载体平台建设、社会组织培育、社会工作者培训等工作。

（一）通过厘清社区、社会组织、社工“三社”各自职责分工，深化“三社”之间横向合作机制，为“三社联动”奠定基础。姑苏区将社区居民的社会服务需求按照功能划分为公共服务、特殊服务、个性化服务、优质服务、居民发展性服务等多个层次。“三社”先分后动：社区承担原有社区居委会与工作站的公共服务功能，社会组织承担社区内困难群体与特殊群体的特殊服务，社工在社区与社会组织中承担专业化服务的职能。此外，社区的个性化服务与优质服务通过“汇邻中心”或“十分钟便利圈”里的商业组织来实现，居民发展性服务通过社区的自治组织服务来解决。

（二）将深化“三社联动”与推进“政社互动”相结合，厘清政府与社区的职责边界。为让社区回归自治本位，腾出更多的空间给社会组织，姑苏区出台了社区“依法履职事项”和“依法协助政府事项”，使社区工作内容由梳理前的486小项减少到189小项，减轻了社区工作压力，同时，对社区的挂牌进行“减负”，只对外统一悬挂社区党组织、社区居委会、社区工作站等标识牌。

（三）加强“三社联动”载体平台建设，充分整合社区资源。姑苏区在社区用房建设中将一站式服务、社会组织公益坊、老年人日间照料中心等服务平台融为一体。目前，已建成桂花社区、察院场社区、鼎尚社区等十一个“三社联动”综合体，为社会组织、专业社工参与社区管理和服务提供了平台。今年，姑苏区还将投入480万元建立社区综合信息管理平台，实现社区业务“一站受理、一网协同”，提高社区服务管理效能和水平。

（四）加大专业人才队伍建设，提升社区公共服务专业化。姑苏区积极引进乐助社工事务所、和合社工事务所等专业社工机构22家；连续3年开展“3U”计划、社区社会组织领袖计划、姑苏“群英工程”等人才培养项目，并在省内率先出台《姑苏区社会组织人才计划实施细则》，评选出1名领军人才（3年内奖励8万元）、7名重点人才（两年内每人奖励2万元）。专业社工走进社区，加深了与社区工作者的工作交流，成为提供专业化服务的重要力量。2014年，全区发放孵化基地建设运营补贴、社会组织等级评估奖励、社会组织专业人才薪酬补贴共计98.5万元。

为确保社区、社会组织、社工的有效衔接互动，姑苏区准备遴选全区条件成熟的40个社区进行“三社联动”实务试点，以社区项目化运作为载体，通过社区公共事务“民议民决民办”，在项目化流程的基础上，围绕需求征集、需求筛选、项目协商、项目决策、项目实施、项目评估等流程，建立六项制度：一是建立需求征集制度。社区以居民需求为导向，多渠道征集民意需求，并围绕需求组建共治协商小组。二是建立协商民主制度。开展多种形式的民主协商，最终形成协商民主主体地位平等、协商原则严谨合法、协商内容真实有效、协商工作制度规范有序、协商程序合理实效的协商民主制度。三是建立项目决策制度。建立多元主体构成的项目评议委员会，通过召开居民评议大会，各共治协商小组向大会提交实施方案，经过民主投票，确定需求项目、实施方案、承接主体等。四是建立绩效评估制度。推行“双述双评”制度，居民代表及社区根据有效性、定量化、参与性等原则，综合考量项目实施方项目完成情况、财务执行情况和项目满意度。五是建立多元参与制度。广泛吸纳多元主体，充分整合多方资源，参与社区居民自治，探索社会组织从业人员参与社区重大事务决策的机制。六是建立社区协同制度。充分发挥社区的平台作用，在项目立项、项目实施、项目考核中实现资源联通、信息联享、服务联动。

（苏州市姑苏区民政局 曹源）

下/专家观点与建议

实践离不开正确的理论来指导。从事社区发展研究的专家，从理论和实践的视角出发，对“三社联动”的价值、实质、发展和总体环境，提出了一些富有成效、颇有见地的看法和建议。

南开大学政府管理学院教授 唐忠新

“三社联动”的实践价值和发展思路

“三社联动”主要是指社区建设、社会组织建设和社会工作人才队伍建设这三者之间协调发展、良性互动、功能互补，共同促进基层社会治理现代化的实践过程。因此，瞄准复合地带、复合领域推进“三社联动”应该成为基本思路之一。这就需要着力增强社区支撑“三社联动”的基础功能；积极培育社区服务类社会组织；大力发展面向社区的社工人才队伍和社工机构，其中包括加快推进社区专职工作队伍“社工化”和社会组织专职人员“社工化”进程，以及培育民办社工机构、构建“社工带义工”机制等等。

第一，增强社区支撑“三社联动”的基础功能。在“三社联动”中，社区具有基础地位和作用。它是基层社会治理和公共服务的最基本载体，是社会组织和专业社工参与基层社会治理，服务广大居民群众的重要阵地，乃至可以说，推进社区治理现代化是“三社联动”的重要目标指向。因此，深化社区建设，增强社区支撑“三社联动”的基础功能，是促进“三社”协调发展、良性互动的基础工程。就笔者了解的城市社区建设的情况来看，需要着力增强城市社区支撑“三社联动”以下两方面基础功能。其一，加快建设和改善社区办公服务用房和公益性服务设施，增强社区的载体功能，为社会组织和专业社工参与社区治理服务提供良好条件。其二，加大社区信息化网络建设力度，为“三社联动”和社会组织及专业社工参与社区治理服务提供技术支撑。

第二，积极培育社区服务类社会组织。社区服务类社会组织是党和政府着力发展的社会组织，已经允许其“直接登记”。但关于这一类社会组织的内涵外延，还需要进一步探究和明晰。社区服务类社会组织是以直接服务社区成员为主要业务的社会组织，不仅包括通常所说的“社区社会组织”，而且包括以直接服务社区成员为主要业务的其他社会组织。其中所谓“社区社会组织”主要是指那些由社区成员组成，以开展多种形式的社区治理服务为主要业务的基层社会团体、民办非企业单位基金会以及社区业主组织等等。此外，那些虽然不是由社区成员组成的社会组织，但却常年“扎根于社区”，把社区作为主要服务阵地，以开展多种形式的社区服务为主要业务，我们也应视其为社区服务类社会组织的重要组成部分，不妨将其称之为“嵌入式”的社区服务类社会组织。社区服务类社会组织中，既包括一部分登记注册具有法人资格的社会组织，又包括数量庞大的以备案形式存在的社区社会组织；既包括一部分社会团体，又包括一部分民办非企业单位和基金会。

第三，着力发展面向社区的社工人才队伍和社工机构。就发达国家和地区的情况来看，社工人才和社工机构具有广阔的服务领域和作用空间。但就我国现阶段而言，城乡社区不失为社工人才和社工机构的“主战场”“主阵地”。着力发展面向社区的社工人才队伍和社工机构，不仅是“三社联动”的重要内容，而且也是社工人才队伍建设的重要途径。

在这方面，要加快推进社区专职工作队伍“社工化”进程。此处所谓社区专职工作队伍主要是指由全日制从事社区工作并享受相应报酬待遇的社区党组织、居委会以及协管员、公益岗人员等组成的队伍，他们是社区治理服务工作的主要承担者和骨干力量。

加快推进这支队伍的“社工化”，一方面是指通过在职培训和招聘人才等途径，使越来越多的社区专职工作人员具备专业社工任职资格；另一方面是指他们能够自觉并熟练运用社会工作理论和方法开展社区工作。同时，积极培育民办社工机构以及鼓励社会组织专职人员“社工化”。民办社会工作服务机构或者简称“民办社工机构”，是以社会工作者为主体，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展社会服务工作的民办非企业单位，是吸纳社会工作专业人才的重要载体，也是社会组织的重要类型。

发展民办社工机构，并且增强其参与社区治理服务的功能，是“三社联动”的重要任务之一。在这方面，一是要帮助举办者解决民办社工机构成立登记和开办初期的实际困难。对成立初期并且参与社区治理服务的民办社工机构，可在服务场所、启动资金、服务项目等方面给予必要支持，降低其日常运行成本。二是要制定出台专门政策措施，以项目招标、项目委托等多种方式，建立政府向民办社工机构购买服务机制，将现有行政机关、事业单位不能、不便或做不好而居民群众又迫切需要、必须完成的社会服务特别是社区服务工作委托给民办社工机构承担。三是要求民办社工机构发起人中至少应有一人取得社会工作师职业水平资格或至少有两人取得助理社会工作师职业水平资格，专职工作人员中至少有三分之一以上拥有社会工作者职业水平资格并在民政部门登记。与此同时，要积极引导社区服务类社会组织吸纳社会工作专业人才。将社会组织专职人员纳入各地社会工作专业培训计划，加快推进社会组织专职工作队伍的“社工化”进程。

中国社会科学院研究员 唐钧

“三社联动”的本质及其重要意义

“三社联动”，是近年来频繁出现在与民政工作相关的文献中的一个概念。若从社会政策的角度来看，“三社联动”的本质及重要意义应该是“整合”，实际上就是要将民政工作中社会治理或社区治理的“一部分”的职责和任务，以社区建设、社会组织和社会工作为路径或手段，再以社会服务为核心整合起来，以期达到“整体大于部分之和”的目标。

若咬文嚼字，“三社联动”应该是一个只有在中文语境中才会出现的复合名词，这样的提法绝对与中国的特殊国情相关。因为按国际惯例，“三社”本就是一家，何来“联动”。而在中国，“三社”却在政府工作中分了家，所以才会有“联动”一说。回顾历史，“三社”是在不同时期，根据中国的国情和社会经济发展的需要，渐次从国外引进并“嵌入”到中国的社会体制中的。首先是“社区服务”，上个世纪80年代中期，随着社会学的恢复，民政部引入“社区”的概念并创造了“社区服务”的新理念，后来在90年代发展成“社区建设”，成为民政工作中“基层政权与社区建设”的核心内容。其次是“社会工作”，在上个世纪80年代中后期，民政部与北京大学联合办学，开设了“社会工作”硕士课程，从此社会工作教育在中国逐渐发展起来。而社会工作作为一项政府职责为政府所确认，则要到2006年中共十六届三中全会，从此民政部门又多了一项职责——社会工作。再次，是“社会组织”，社团登记与管理在建国初期就是民政部的职责，但社会组织的发展则是由上个世纪80年代末的“希望工程”和90年代初中华慈善总会的建立为新的起点。一直到2007年十七大之后，社会组织才进入了快速发展的阶段。“在现实生活中，政府直接提供服务又有很多弊病，所以就有了社会组织，亦即非营利组织的介入，社会组织可以把利益攸关的人民群众组织起来参与和分享服务。严格说来，社区组织本身也是一种社会组织，只不过是一种与地域联系得更紧密的社会组织而已。社会组织也好，社区建设也好，重点是人，是被用某种形式（社会组织、社区）组织起来的人。近年来，最令人失望的是社区（组织）已成行政体系的“终端”，其行为方式与行政组织一般无二了。

综上所述，“三社联动”的直接目标应该是社会福利或曰社会服务，或者更时髦点儿称为基本公共服务，其理由有三：

其一，社会服务一般是指在现代社会中，因为市场并非万能，所以要用“非市场”的方式去满足人民群众的一部分服务需求。因此，如果将社会福利比作一个人，那么社会福利思想（价值理念）是其大脑，社会政策是其小脑，社会工作是其神经和血液，而社区和社会组织则是其五脏六腑和四肢百骸。当一个“人”的这些“零件”各自为政时，这个“人”不可能是一个活生生的人。只有当这些“零件”在大脑的指挥下形成一个整体时，这个“人”才能活起来。这就是“整体大于部分之和”，这也是“三社联动”的根本目的。

其二，社会治理、社会建设，其目标都是为了更好的为人民服务，而社会服务或基本公共服务，是其中最基础也是人民群众最需要的服务。离开了这个基本目标，其实就谈不上“治理”和“建设”（可能是“修理”或“维稳”）。社区治理、社区建设，是为了使“治理”和“建设”更有可行性和可操作性，将其与一个确定的地域空间联系到一起。从理论上说，如果一个一个的社区都治理好了，建设好了，那么整个社会也就治理好了，建设好了。

其三，在中国的行政体系中，因为政府部门乃至部门内部的职责分工造成了事实上的“集体利益”，而现行的绩效考核则加重和加固了这种“利益分割”。所以，在如今的政府工作中，应该更强调“部门合作”，在部门之内则须讲求“司局合作”乃至“处室合作”，这样的政府机关才像一个整体的有活力的团队。

当前民政工作的实践看，“三社联动”主要是在地方和基层付诸实施。这自有其道理，一则是越到基层，服务的需求就越具体，也就越好操作。二则是越到基层，“上面”的部门分工的界限就越模糊，也就越容易整合。

当然，因为“三社”基本上都还在民政工作的范畴之内，这也就为“联动”奠定了行政基础和组织的保证。“三社联动”应该是民政部门今后应该着力强调的工作模式，这种联动和合作应该从部本级就开始，而不是局限在地方和基层。更要强调的是，社会福利和社会服务是当今中国政府工作最脆弱的软肋之一，因此将其作为民政工作新的增长点非常有必要。

中南财经政法大学教授 赵丽江

“三社联动”助力社区文化建设

社区文化是社区居民在长期共同生活过程中形成有地域特色的物质形态（房舍、道路、林木等）、观念形态（观念、习俗、信仰、气质等）、制度形态（乡规、民约、行为模式等）的总和；社区文化是复杂的、长期形成的物质及精神形态，是此社区区别于彼社区核心要素；独特的、具有吸引的社区文化是需要人们持续努力方可形成，社区、社会组织及社会工作者是推动社区文化建设的基本力量。

（一）发育良好的社区为文化建设提供了稳定的空间。社区文化建设必须在稳定的、有规模且有一定历史的社区中展开。经过20余年的社区建设，武汉市的社区在空间布局及主要功能方面大体可分为三类：城市社区、农村社区和城市化进程中“村改居”的新社区。在这三大类社区中还有多种类型，复杂性是社区发展建设的基本现实；各级地方政府、企业、志愿组织、居民、农民对于社区文化建设均抱有较大的热情，创造了多种模式，进行了社区建设有价值的尝试，社区逐步成为公民积累个人社会资本的基础性场所，政府社会服务的空间。

（二）活跃的社会组织为社区文化建设注入新观念及组织力。社区建设的空间条件具备之后，生活在社区中的居民及社会组织就是社区文化建设的参加者和社区资源的整合者。社区社会组织一般有较稳定的组织架构，有特定的目标和一定社会资源。武汉市社区的社会组织主要是社区内部成员组成的，服务于社区生活的内源性社会组织，也有一部分专业性较强的嵌入式社会组织。内源性社区社会组织参与社区文化建设主要形式是组织社区居民的文化活动，丰富社区居民的生活，提高居民的生活品质。嵌入式的社会组织成为社区文化建设的外生变量，为武汉社区文化建设带来了新的观念和新的生活样式。如北京绿十字民间环保组织和中国乡建院，通过政府购买服务的形式进入江夏区五里界街的农村社区，指导、动员农民参与美丽乡村建设。

（三）信念坚定的社会工作者为社区文化建设持续努力。武汉市社区文化建设扎实展开最终还得益于社区社会工作者和广大居民的参与，具有新观念和决心的社区工作者在组织落实社区文化建设方面发挥了核心作用。在“三社联动”进行社区文化建设方面，社会工作者就不仅包括专业社工，还有参与组织社区文化活动的社区工作者、志愿者以及来自各行各业热爱社区文化事业的人士。良好社区外部环境是社区文化发展的空间，社区社会组织是社区文化建设发展的组织网络，社区工作者起着核心的作用，没有他们的坚持和创新力，社区文化建设就无法开展起来，也无法有自己的特色及生命力；社区工作者在投身于社区文化建设过程中，自身的价值得到彰显，能力得到提升，自我得以实现。

社区文化建设是提升社区治理水平的重要内容，是构建社区共同体的重要途径，也是下一步深入推进社区建设的发展方向。未来社区文化建设在提升社会治理水平方面将发挥更重要作用；社区多元参与的治理是一场静悄悄的革命，使中国的基层社会由自上而下的政治行政统治型转向社区自治型；社区自治治理是居民自我管理和自我学习的过程；居民通过自己的日常生活及生活方式的选择，传统文化的复苏，定义自己所在社区的特质，从而再造自己的生活以至所处的社会。

结 语

人心齐，泰山移。

“三社联动”并不是简单地互动，也不只是“三社”合并在一起工作。其外在是“联”，内在是“动”；“联”靠机制，“动”需抓手。从实质讲，就是打破原有的服务提供方式，在政府的主导下，社区居民充分参与，社区资源整合，社会组织和社工根据需求提供个性化、专业化的服务，更好地满足人民群众多元化、个性化需求。但作为一个新生事物，“三社联动”还处于发展初期，还需要我们进一步思考、探索、实践，创新，更好地使“三社”衔接起来，更好地“动”起来，从而确定其在我国基层社会治理中的现实方位。