关于“救急难”工作中几个问题的思考

民政部副部长 宫蒲光

关于“救急难”工作中几个问题的思考

民政部副部长 宫蒲光

去年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》），10月印发了《关于全面建立临时救助制度的通知》，标志着我国社会救助制度框架基本确立。其中，“救急难”是《办法》提出的基本工作方针和制度目标，更是发挥社会救助制度兜底保障功能的重要组成部分。

所谓“救急难”，就是指当因遭遇突发紧急事件或意外事故，部分群众基本生活陷入困境，乃至生存面临危机时，国家和社会向这部分人群提供的物质、精神上必要帮助的制度安排就是“救急难”。“救急难”工作与当前经济社会发展的新常态息息相关，是时代的呼唤、人民的期盼，也是全面深化改革的现实需要，是提升国家治理能力的内在要求，是社会救助适应新形势的必然选择。

当前，“救急难”工作正健康有序开展，相关协调机制和工作制度不断健全完善，在快速回应救助诉求、积极引导社会力量参与、实施综合救助等方面取得了一定的成绩，有效地保障了困难群众的基本生存权益和人格尊严，减轻了人民群众遇到临时性“不能承受之重”的负担。但在开展“救急难”工作过程中，仍有不少理论、政策、法律、体制和实践等方面的问题需要深入研究，逐步破解。其中，有以下5个方面的问题值得认真思考：

一、如何进一步完善救助协调机制，发挥好工作合力？

《办法》明确提出，要建立健全政府领导，民政部门牵头，有关部门配合，社会力量参与的社会救助工作协调机制。目前，我国社会救助制度框架基本形成，社会救助体系建设也进入转型升级的新阶段，在这一大背景下开展“救急难”工作，对有关部门的协调配合、社会力量的有效整合、各类救助资源统筹、制度衔接、机制完善、能力提升等提出了更高更新的要求。当前，我国参与“救急难”的部门，除了民政、教育、住建、人社、卫计等部门根据各自职能，负责相关社会救助制度实施外，残联、工会、妇联、共青团、组织等部门也都掌握着较多的救助资源。这些部门间的协调，虽然通过已建立的社会救助部际联席会议协调机制取得了一定的成效，但从其刚性程度和产生的实际效果来看，还存在大幅提高的空间。因此，要使得“救急难”工作更加卓有成效地开展，实现资源集中，统筹有力，尚需做好以下3个方面的工作：

一是进一步建立健全法律法规。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。要按照四中全会精神，进一步加强社会救助法治建设，积极推动提升社会救助立法层次，加快推进出台地方性社会救助法规，明确各级政府相关部门在社会救助中的法定责任与义务，完善激励机制，提高其参与社会救助整体工作的自觉性，为“救急难”工作创造良好的制度环境。

二是加快推动救助制度系统化建设。社会救助工作是一项系统工程，部门间的通力协作、相关制度的统筹安排对于“救急难”工作的开展具有十分重要的意义。因此，需要通过各部门间的制度协调和衔接，用制度固化跨部门的协同合作模式，加强社会救助制度的系统化建设，有效破解在“救急难”工作开展中面临的“碎片化”问题。

三是加强政府救助资源的统筹利用。要对目前分散在各个部门的社会救助资源进行梳理、分类，形成资源统筹、信息共享，综合利用好各类政府资源，在具体实施中做到对象上各有侧重、形式上相互补充、效益上综合提升，切实提高救助的时效性、精准性和综合效益。

二、如何引导社会力量积极参与“救急难”工作？

社会救助从其本意来讲，包含了政府与企事业单位、社会组织和爱心人士等构成的社会力量两个方面的救助。在实际工作中，政府救助是社会救助的主体，而社会力量发挥着重要的补充作用，特别对低保边缘人群、支出型贫困家庭等的保障具有不可替代的积极意义，它通过提供资金物资保障、生活照料服务和心理疏导等，为我国社会救助方式与形式的发展提供了新的参考。正是基于这样的考虑，《办法》列出专章就社会力量参与社会救助作出规定。

当前，社会力量参与社会救助工作方兴未艾，展示出巨大的正能量。但值得注意的是，与此同时，我国鼓励和引导社会力量参与社会救助的优惠政策落实还不够到位，政府部门与社会力量在“救急难”中的统筹协调也亟待加强。主要表现在两方面：一方面，政策激励力度不够，《办法》中明确了财政补贴、税收优惠、费用减免的要求，但不够具体，没有细化、实化，落实起来还有难度。一些税收政策虽然比较具体明确，但力度仍不够，激励作用不明确，没有体现出多捐多免的优惠；另一方面，统筹协调程度与力度都不够，一些企事业单位、社会组织、爱心人士参与社会救助热情很高、也有实力，但是不太了解救助需求，供需信息不对称，处于自发、无序状态，往往根据捐助者的喜好、兴趣设计项目内容，根据表面现象和主观判断认定救助对象。这两种情形必然导致“救急难”工作中出现重复救助或有求无助的现象。

下一步，要引导社会力量参与到“救急难”工作中，有效发挥社会力量的积极作用，需要：一是继续完善、落实社会力量参与社会救助的优惠政策，使社会力量参与社会救助工作能够切实享受到财政补贴、税收优惠和费用减免等政策；二是加大政府向社会力量购买社会救助服务力度，把适合社会提供的社会救助服务交由社会力量承担；三是建立健全信息对接、项目发布的联系机制，实现信息共享，既有助于推动主动发现、快速响应机制建设，还有助于减少重复救助、救助缺位等情况的发生。此外，还需要积极培育承接主体，发展能够参与社会救助工作、提供社会救助服务事项的社会组织，特别是专业社工机构，提高其参与“救急难”工作的能力。

三、如何把握“救急难”的度？

在实际工作中，面对极度困难的“救急难”对象，基层工作人员往往会陷入两难境地：一方面，救群众于急难是政府义不容辞的责任；另一方面，面对巨额费用无所适从，政府在“救急难”中应该救到什么程度？这个底应该怎样来托？

要回答这一问题，还需从我国社会救助制度的基本理念来考量。国际上的社会救助制度大体分为：满足生存需求、满足基本需求和满足体面生活等三种类型，选择哪一类型做为国家的政策目标，一是与经济发展程度有关，二是与社会契约或价值观有关。前者好理解，后者，以美国、瑞典为例，两国都是高收入国家，但美国的福利制度是最吝啬的，也是高收入国家中贫困率最高的国家之一，其低保标准仅占中等工资比重的20%，而瑞典高达60%以上。美国保障的是基本需求，瑞典保障的是体面生活。从社会契约或价值观上看，美国强调的是个人责任，瑞典则是偏重社会责任。

我国的社会救助制度明确是保障公民的基本生活，坚持托底线、救急难、可持续，与经济社会发展水平相适应的原则。我国社会救助制度以收入型贫困为主要对象，但“救急难”兼顾了支出型贫困。具体来讲：

首先，就政府而言，对所有需要救助的急难事项，入口必须是敞开的，义务是无限的；但同时救助又是适度的，责任是有限的。对于任何急难事项，政府救助都应该做到于法有据、依法行政,不仅要有一定的程序，而且要按照规定的标准来救助，确保公平公正施救和可持续发展。

其次，我国救助制度的基本原则是保基本、兜底线。“救急难”是“雪中送炭”，而不是“锦上添花”。例如，低保标准反映的是对困难群众基本生活消费支出需求的满足程度，随着人民群众生活水平的提高，标准也应该逐步提高，但这个标准并非越高越好，高了，政府支出压力加大，并且容易产生福利依赖或称之为“养懒汉”，不利于促进就业和生产自救，也容易形成新的社会不公平。“救急难”与其他社会救助一样，都有个把握“度”的问题。既要坚持救急托底，尽力而为的原则，又要坚持不养懒汉，量力而行的原则，不搞过度救助，不能“因祸得福”，始终要坚持适度救助的原则。

第三，开展“救急难”，不是建立一项新制度，而是在现有救助制度体系的框架内，加强各项社会救助制度的有效衔接，发挥综合效益。就现行8项救助制度而言，临时救助是“救急难”的主要承接制度。但是仅仅依靠临时救助也是力不从心的，必须通过各项制度的叠加运用，增强制度合力，提高救助的综合效益。

四、如何建立多元的、开放的“救急难”筹资机制？

开展“救急难”工作，资金保障是基础。今年，中央财政共安排城乡低保、医疗救助、临时救助资金1355.48亿元，其中临时救助补助资金42亿元，较去年增加10亿元。应该说中央财政在收入增速下降的情况下，做出这样的安排是非常难得的，但仍与实际需求相差较大。进一步加大筹资力度，在加大临时救助财政资金投入的基础上，必须创新筹资思路，改变单一靠财政投入的筹资格局，建立多元的、开放的“救急难”筹资机制。

一是坚持以财政投入为主，不断加大资金投入。国务院在《关于全面建立临时救助制度的通知》中，对完善临时救助资金筹集机制提出了明确要求，一是地方各级人民政府要将临时救助资金列入财政预算；二是省级人民政府要切实加大临时救助资金投入；三是中央财政对地方实施临时救助制度给予适当补助。据初步统计，2014年，全国各级财政投入临时救助资金共计87.7亿元，其中，中央财政投入32亿元、省级财政投入11.9亿元，省以下各级财政投入29.1亿元，还有一部分是上年度的结转。今后，各级财政还将进一步加强临时救助的资金投入，切实承担起政府责任。

二是盘活存量，加强资金的统筹使用。破除二元分割、推进城乡统筹发展，是社会救助发展的必然趋势。为此，资金的统筹使用也成为必然要求。2014年，中央财政合并了城乡医疗救助补助资金两个账户，实现了资金的统筹使用；今年又合并了城市低保和农村低保两个账户，资金打通使用。临时救助制度建制伊始，就打破城乡藩篱，不再区分城乡。特别是国务院在临时救助文件中明确要求，城乡低保资金有结余的地方，可安排部分资金用于低保对象的临时救助支出。这既为我们拓宽临时救助筹资渠道开了政策口子，也对盘活资金存量、提升资金使用效益提出了要求，同时也启发了我们统筹资金的思路和方向。去年以来，克强总理多次强调要唤醒沉睡的资金。据我们了解，不少省市都有低保滚动结余资金，都应在盘活存量上做好文章。

三是鼓励、引导社会力量为“救急难”募集资金。目前我国慈善事业发展迅速，慈善正在成为社会救助的一支重要力量。据统计，2013年全国共接收国内外社会各界的款物捐赠总额约989.42亿元，占我国GDP的0.17%，人均捐款72.71元。据基金会中心网的统计，雅安地震发生后36小时内，全国36家基金会便启动了应急预案，筹措资金量达到2.66亿元；72小时之后，共有66家基金会募得4.38亿元，其中壹基金三天募捐就超过1亿元。

国务院《关于全面建立临时救助制度的通知》明确提出，“要动员、引导具有影响力的公益慈善组织、大中型企业等设立专项公益基金”。各地在实践中进行了积极探索。比如江西赣州，动员本地社会组织、企业、在外创业致富人员等设立“救急难”公益基金，同时鼓励乡镇（街道）自筹资金设立“救急难”公益基金，效果很好。动员、引导社会力量为“救急难”设立公益基金有两种方式：一是由社会组织、企业或个人单独出资设立，社会组织运营；二是由政府和社会力量共同出资设立，财政资金发挥引导作用，撬动社会资金，并委托社会组织负责运营。

五、如何进一步发挥好社会救助对象信息核对机制的重要作用？

社会救助家庭经济状况信息核对工作是确保社会救助对象准确、高效、公正认定的基础，对于提升社会救助水平和质量，促进社会公平正义具有重要意义。截至2014年底，全国30个省份在省级层面建立了核对工作机构，70.1%的县（市、区）已经开展了相关工作。民政部已经会同公安、银监、证监等部门初步建立了户籍、车辆、存款、证券等信息联查机制，为社会救助对象核对信息机制发展奠定了较好的基础。但现有的信息核对机制与实际需求仍存在一定差距，亟待从以下几方面入手，推动信息核对机制发挥更大的作用。

一是进一步完善有关法律法规，明确相关规定。目前，按照《商业银行法》、《证券法》等规定，银行、证券公司等有权不向其他机构提供客户的存款、证券等信息。虽然通过部门间的协调，以共同发文等形式建立了低收入家庭有关信息的联查机制，尽管我们这个联查机制是建立在申请低保人委托核查，让渡隐私权的基础上，但从长远发展看，仍需要提高核查工作的法律效力。因此，要加快社会救助立法进程，将信息核对机制及相关要求纳入法律规定之中。

二是加强数据横向反馈，实现跨部门跨地区提取。当前，部门间的数据共享、互通互联仍未建立统一平台，跨省跨地区的数据调取、查询与应用也无法实现，这都成为信息核对工作的瓶颈，客观上影响了救助工作的准确性、时效性、公平性。要进一步加强协调机制建设，切实发挥民政部门牵头，其他部门配合的协调机制的作用，积极协调各部门间的数据横向共享应用，努力实现全国数据的统一汇总与调取，提高数据利用效率，并通过统一社会救助政策，解决对各部门在实施本业务领域的救助政策中对家庭人口界定、救助标准、申请程序不一致等方面的问题。在地方，有些省市在开展信息核对工作上做的较好，如上海市民政局与本市公安、税务、房管、人保等12个部门以及14家银行签署了联查协议。广东、浙江、江苏等地在信息核对工作中也取得了较好的成效，全国多数省市区都处在积极推动阶段。

三是建立健全救助信息诚信与惩戒机制。目前，我国尚未有效建立起对不诚信填报救助信息的行政约束机制和法律惩戒制度，客观上使得瞒报、乱报者无所顾忌。因此，有必要加快推动包括社会救助在内的社会诚信体系建设，明确一系列信用准则要求，引导申请人如实填报相关信息，同时要明确惩罚主体，建立失信惩戒机制，用制度来遏制“骗保”、“错保”等现象发生。

四是统一技术标准，加强信息系统建设。当前，我国居民家庭经济状况核对信息化平台尚未全面建立，各地系统之间仍未形成有效的数据对接。大数据时代，数据的统一与准确是推动工作有效开展的重要方面，需要加快制定全国核对信息系统的建设规划，统一技术标准，明确数据传导方式，完善保密措施，真正实现信息互联、数据共享和同步提取。