新时期发挥法治宣传教育导向作用的思考

淡利锋（海南省海口市司法局局长）

新时期发挥法治宣传教育导向作用的思考

淡利锋（海南省海口市司法局局长）

当前，公民对法律的信仰缺乏心悦诚服的认同和坚定的信念，自觉守法意识淡薄，已成为制约我国法治建设进程的“瓶颈”。我们必须注重公民社会主义法治精神层面的建设，培育和树立法律在公民心中至上的信仰理念。对此，在全社会范围内深入持久地进行各种形式的法治宣传教育，对于引导和培育公民法律素养是直接有效的途径和措施。

一、海口市法治宣传教育工作现状

海口市委、市政府历来高度重视法治宣传教育（或简称“普法”）工作。从1986年“一五”普法开始，海口市已连续实施了六个五年普法规划及其决议，走过了28年普法历程，成效显著。法治宣传教育工作从无到有，从小到大并实现了三个转变：从基本普及法律常识的启蒙教育到提高广大公民法律素质的转变；从单纯的普法到法治宣传与法治实践相结合的转变；从一般性工作部署到法治宣传工作制度化、规范化的转变。实践证明，各级领导干部、公务员依法办事、依法行政、依法治理的理念不断深化；以宪法为核心的法律法规得到广泛普及，公民的法律意识得到明显增强，公民以法律手段维护自身合法权益的现象与事例明显增多，遇事找法，解决问题靠法，经济民事交往中签订合同、办公证、找律师等依法办事的理念开始逐步形成；打击刑事犯罪与经济领域违法行为得到社会的普遍认同与支持，合法经营、诚信从业的重要性越来越成为多数人的重要信条与行为准则。海口市先后于2006年、2011年被中宣部、司法部授予全国“四五”、“五五”普法先进城市，2013年、2014年被全国普法办分别授予全国法治城市创建活动先进单位、全国“六五”普法中期先进城市等荣誉。

二、当前法治宣传教育工作存在的问题及成因

海口市法治宣传教育工作虽然保持着健康发展的良好势头，但对照法治海口建设的要求，特别是法治宣传教育在群众法律素养、运行机制和普法实效上还存在着一些薄弱环节和困难，结合近期调研情况，围绕法治宣传教育工作特别是未能发挥导向作用的主要困难及成因有以下几方面。

（一）市民法律素养提升缓慢。市民学习法律、遵守法律的自觉性不强，对法律作为法治理念“内化于心、外化于形”的自觉守法意识仍很薄弱，目前市民在诸如分类处置垃圾、人车各行其道、闯红灯等细节行为上的差距，反映出民众法治素养，规则意识的欠缺。在对全市近1000名群众的问卷调查中，问及“在发生纠纷时是否会通过法律途径了解”，有39.5%的人对此表示“不会”或者“可能会”。尽管被调查者对解决纠纷的途径和方法认识不一，但仍能在一定意义上说明，人们从思维意识上并未真正形成法治思维。

（二）社会主义市场经济法治化水平不高，诚信环境差。一是执法打击不力、效率不高，信用缺失。在完善我国社会主义市场经济体制过程中，破坏市场秩序，冲击诚信环境的违法犯罪活动还很猖獗。这些问题的存在与执法机构执法不严、执法效率不高有很大关系，直接影响了执法机关的威信以及法律在群众中的地位。二是在司法领域中，徇私枉法、办关系案、办人情案等现象时有发生，打官司成了打“关系”，成了金钱、关系和人情的较量；当事人打赢了官司，判决难以得到执行，带给社会公众的是对司法和法律的失望和不信赖。

（三）部分重点对象法治宣传教育仍存薄弱环节。

1.公务员学法重视程度不够，学用脱节。表现为学法重点不突出、内容不全面，缺乏系统性和制约性，学法成绩往往体现在“纸上”，现实中仍有相当数量的领导干部和公务员弄不清法、学不深法等现象，甚至部分执法人员有法不依、执法不严的现象还不同程度地存在。主要体现出行政机关具体行政行为认定事实不清、适用法律不当，违反法定程序等问题。这些问题反映出行政机关某些执法人员依法办事能力不强，存在重实体轻程序、重处理结果轻说明理由、重职权效率轻民生民权保护的错误执法理念。

2.青少年普法教育力度不强。一是学校法治教育计划、教材、课时、师资未落实的问题仍普遍存在。在校学生是青少年的主流，学校是青少年法治教育的主阵地，但升学率依旧是家长、学校以至社会对教育成果的评判标准。法治教育得不到足够的重视，往往是在重要活动日期间，通过诸如现身说法、出一期墙报等方式进行，走走形式。而且，学校也没有专门的法治教育师资队伍，大多由思想品德、政治课老师或班主任来兼任，因其缺乏必要的法学理论功底和法治实践经验，对学生法律需求问题无法满足或有效解决，教学质量大打折扣。尽管各学校聘请了兼职法制副校长，但受课时、精力限制及自身素质等影响，很难满足实际需要。二是青少年违法犯罪现象较为突出。目前，青少年吸毒、寻衅滋事等原因引发的刑事、治安案件频繁发生。青少年违法犯罪原因很多，有家庭、学校、社会、自身等诸多因素，但其中法治观念淡薄是其中一个重要原因。

3.农村法治教育深入不够。一是传统单一的普法形式已不能适应农村结构的快速变化。随着城镇一体化的加快发展，农民单一的务农结构模式早已被打破，农村大量劳动力外出或在本地务工、经商，留守家中的老人和儿童日趋增加，致使农村人员的结构产生了很大的变化，由此造成农村法治宣传教育出现“三难”现象（人员难集中、时间难安排、内容难理解）。二是农村普法工作基本保障有待进一步落实。目前，全市镇街、村居的各项工作较为繁杂，镇街司法所和村居负责法治宣传工作的人员流动性又较大，很难实行长效管理。与此同时，普法专项经费“基本没有”的问题也导致一些普法工作无法有效开展。三是少数基层干部的不法行为造成农民对法律信仰的缺失。因土地征用、拆迁补偿等问题引发的群体性事件仍然突出；同时还存在着诸如干群关系紧张、打架斗殴、酗酒赌博、涉毒犯罪等问题，严重制约了基层农村普法工作的深入开展。

4．流动人口法治教育亟待加强。近年来，随着海口市经济的快速发展，吸引了大量流动人口前来务工，流动人口占全市总人口的24.5%。流动人口在为海口市经济繁荣带来生机和活力的同时，也带来了一系列社会问题，特别是违法犯罪较为突出，成为法治海口建设的重点和难点问题。因此，做好流动人口法治宣传教育突显得尤为重要。

（四）法治宣传教育工作机制不健全。一是管理体制没有真正理顺。普法工作虽然在各级均设有领导小组，组长、副组长由四套班子领导担任，成员则包括多数党委、政府组成部门的负责同志，按照现行机构设置来看，普法工作毫无疑问属于各级党委、政府的一项重要工作职能，普法依法治理办公室应该是党委、政府的一个综合协调部门。但事实并非如此，由于各级普法依法治理办公室均设在司法行政部门，编制、人员、经费全都纳入司法行政部门统一管理，普法依法治理办公室作为一个综合协调部门却是司法行政部门的一个内设科室，普法依法治理工作自然而然成为司法行政部门的一项职能。可在实际工作中，无论是省、市、区还是镇、街道，由司法行政部门去协调同级党委、政府的其他组成部门开展工作，其难度是可想而知的。因为司法行政部门本身并不是一个综合协调部门，这也在客观上削弱了普法依法治理工作的重要性，使少数领导认为普法依法治理工作无足轻重、可有可无。二是工作人员配备不足。各级普法办人员普遍紧缺，职级普遍偏低，以海口市司法行政部门为例，目前市级的普法工作人员不到4人，区级的普法工作人员仅1名，到镇、街这一级的普法专职人员则没有配备，具体的普法工作主要由基层司法所来承担，普法人员多是一个身兼多项工作的司法助理员，形成了“小马拉大车”的局面。三是基层经费保障困难。虽然市级、区级对普法经费标准都有明确的规定，但实际执行时因经济发展和其他因素制约，特别是区级、镇街级等基层普法经费的预算偏低或拨付难以达到规定标准，导致业务开展受到影响。此外，还有诸如普法考评机制、宣传引导机制、普法成员单位合力机制等不健全问题，影响普法工作的深入推进。

三、发挥法治宣传教育导向作用的对策

通过调研，就存在的问题及成因，结合海口市法宣工作实际，综合调研思考及参阅相关学术成果，就如何发挥法治宣传教育的导向作用，提出几点对策。

（一）法治教育要强化重点对象。法治宣传教育要重点加强领导干部、公务员、青少年、城乡社区居民和农民、流动人口的学法用法。确定重点对象，实行分类指导，充分发挥他们的示范、引导和辐射作用，有利于提高法治宣传教育工作的针对性和实效性，带动全民学法用法。

1.落实制度，提升领导干部、公务员运用法治思维和法治方式解决问题的能力。在继续保持和加强领导干部、公务员理论中心组学法、法治讲座、法律培训班、法律考试等传统学法的基础上，推进方式创新。一是建立健全考评机制。应当建立由党委组织部门考绩，纪检监察部门考廉，人大法制部门、政府法制部门和普法部门考法的“三位一体”考评制度，真正把学法用法作为干部考核、任职、定级、晋升的重要依据。以考促学，提高领导干部和公务员依法决策、依法管理、依法行政的能力。二是建立领导干部、公务员学法用法述职评议制度。把领导干部和公务员学法用法情况和所在单位、部门的普法依法治理工作情况作为领导干部、公务员述职评议的重要内容，可以由市普法办协调相关部门，对领导干部、公务员述职情况和学习法律知识、遵纪守法、依法行政、执法执规情况进行检查和评定。

2.形成合力，强化青少年法治素质的养成。加强学校法治教育，利用学校优势，根据青少年学生的身心发展特点有的放矢地施加法治影响，使青少年学生知法懂法，增强法律意识和法治观念。一是认真抓好教育部《全面推进依法治校实施纲要》（教政法［2012］9号）的学习宣传和贯彻落实。各级教育主管部门及学校要认真组织学习，深入领会意义，在加强教职工的社会主义法治理念教育的同时，应积极开展“依法治校示范校”、“平安校园”创建活动，健全工作机制，完善学校治理结构，深入推进依法治校、依法治教工作。二是加强课堂教学，发挥主渠道作用。把培养青少年的社会主义法治观念与法律素质作为教育教学中的一项重要任务来抓，坚持把法治教育列为学校的必修课，根据不同年龄阶段学生的生理、心理特点和接受能力，坚持品德教育与法治教育并重、理论教育与实践活动并行，形成科学、系统的学校法治教育课程体系。应当由市教育部门牵头，就法治课课时问题进行统一规定，统一部署，统一实施。各中小学校每学期应安排不少于6课时法治教育课，有针对性地组织学生学习《教育法》《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》《学生伤害事故处理办法》等法律法规。同时，建议市政府按全市在校学生数，牵头统编市中小学生法治教育教材，彻底破解计划、课时、教材、师资“四落实”的瓶颈问题。三是强化家庭法治教育的预防促进作用。教育、文化、妇联、团委等部门要密切配合，将法治教育纳入家庭教育体系之中，深入开展“法律进家庭”创建等活动，帮助和引导家长增强法治意识，依法正确开展家庭教育，筑起“家庭、学校、社会”法治教育帮教体系。四是切实加强法制副校长、辅导员队伍建设。由市综治办牵头，教育、司法等相关部门配合，共同做好兼职法制副校长的选聘、培养、管理、考核等工作。同时挑选具有扎实法学理论功底和丰富法治实践经验的教师、专家充实到普法志愿者队伍中去，充分发挥志愿者在法治宣传教育工作中的积极作用。五是加大整治力度，净化社会环境。首先，公安、文化、工商等职能部门要加大对经营违法行为的监管和打击力度，严格管理网吧、文化娱乐场所，坚决查处宣传暴力、色情等不健康的音像制品和图书。广播电视、报刊网站等传媒要加大投入，设立青少年法治教育栏目，以案说法、因人施教、寓教于乐。其次，建议市政府投入一定的资金，依托少年宫、文化宫、图书馆及监所、法院等场所建立青少年法治教育体验中心、青少年法治教育馆等教育基地，最大限度地吸引青少年参加健康有益的校外、户外法治实践活动，牢固树立法治观念。六是继续加强留守儿童的法治安全教育。各镇（街道）、村（居、社区）要切实掌握留守儿童的底数、变化及个人动态情况，将其作为社区预防计划的重点工作对象，逐一落实专人开展工作。劳动保障、教育、民政、财政、司法等相关单位要采取措施，动员社会力量，积极推动针对留守儿童的法治安全教育培训工作，增强其法治意识，依法维护自身合法权益。七是构建问题青少年的社会化帮教体系。由综治、团委等部门牵头，相关部门配合，组建社区青少年帮教工作的专业化社工队伍，专门对有不良行为、严重违法行为青少年以及回归社会的违法犯罪青少年进行跟踪帮教，防止不良行为青少年走上违法犯罪道路或违法犯罪青少年再度犯罪。

3.拓宽领域，加强农村农民和社区居民普法工作。一是普法内容要注重实用性。针对农村和城市社区从业结构的复杂性和法治宣传需求的层次性，在普法对象上要把村（居）干部、村居家庭当家人作为教育重点对象，突出抓好这部分人学法用法。在普法内容上，要因人而异，兼顾从业的特殊要求，既要安排《宪法》《刑法》《民法通则》《婚姻法》《治安管理处罚法》等必修课的学习，又要因人、因岗、因职责而制宜，安排学好《村民委员会组织法》《合同法》《物权法》《公司法》以及外出务工人员必须掌握法律政策知识，按需施教，学以致用，从而激发村居群众的学法热情。二是注重整合社会资源，充分发挥各级调解组织、法律援助机构及法律专业人士、社区网格员的作用，及时调处农村农民和城市居民因土地、劳资、建房、工伤、人身伤害等引发的各类矛盾纠纷，为困难群众提供法律援助，维护其合法权益，把民事纠纷向依法途径解决的轨道上引导。三是普法形式要有针对性。要把电影普法、文艺普法、法律咨询、法律集市、普法一条街等群众喜闻乐见的宣传方式综合一起，通过以案说法、图片解法、旁听审判、现身说法、举办法律知识竞赛等生动活泼的宣传形式，增强普法实效。各区政府应拿出一定的资金在有条件的村委会、居委会分期分批建设农村、社区法治文化广场、法治公园等教育阵地，让群众感受法治文化熏陶。四是市普法办要联合相关单位，积极开展法律进农村、进社区活动，出台《海口市“民主法治示范村”、“民主法治示范社区”创建工作指导标准》，扎实推进基层村居法治创建工作。

4.借势发展，着力加强流动人口法治宣传教育。一是按照属地“谁主管谁负责”、“谁聘用谁负责”的原则，将流动人口的法治宣传教育融入社会治安、劳动用工、计划生育、卫生管理于一体的管理体制中，将责任落实到相关部门和相应的用工单位中。二是要根据流动人口不同职业特点、职业需求普及不同内容的法律知识。如劳动务工群体应侧重普及劳动和社会保障方面的法律规划，经商人员应侧重普及工商、经贸、税务方面的法律法规，无业的侧重普及城市管理、婚姻家庭方面的法律法规。同时，要加强对法律救济渠道和方法的宣传，维护其合法权益。三是要加强企业主和经营管理人员的法治教育，因为他们的诚实信用、依法经营、依法管理的意识水平的高低往往影响务工流动人口对法律规则意识的态度。四是对于一些迁徙比较频繁的流动人口，可采用移动多媒体、广播电视、报刊网络、户外广告等公众传媒方式进行法律知识宣传或在人流量大的地方派发法治读物等方式加强宣传。五是在组织实施上，各级普法主管部门应当主动协调行业协会和有关职能部门组织实施。各行业协会要充分发挥桥梁和纽带作用，与政府职能部门密切配合，加强对企业的法治宣传工作。

（二）健全完善法治宣传教育工作机制。法治宣传教育是一项宏大的社会工程，必须有效整合社会资源，建立健全长效机制，形成各级党委政府高度重视、各职能部门密切配合、社会力量共同参与的“大普法”工作格局。

1.健全工作运行机制。按照“党委领导、政府实施、人大监督、全社会参与”的原则，在运行机制上要强化“四项职能”。一是强化各级党委政府的领导职能。把法治宣传教育工作摆上重要议事日程，列入政府社会公共服务重要组成部分，纳入年度经济和社会发展计划、精神文明建设、依法治市、综治考核等总体部署，纳入各区、各部门、各行业的责任目标管理体系。二是强化人大、政协的监督职能。通过人大视察、审议普法依法治理及法律实施情况、个案监督、开展执法检查、组织任命干部述职、定期举办法律考试等形式，行使监督权。通过政协视察、建议等途径支持法治宣传教育工作。三是发挥党委宣传部门和政府司法行政部门的主要职能作用。各级党委宣传部门要强化对新闻媒体法治报道工作的指导，进一步加大法治宣传教育宣传报道力度。司法行政部门要充分发挥人民调解、律师公证、法律援助、安置帮教、社区矫正等法治宣传教育功能，使司法行政在基层的职能作用互相补充、互相作用。四是建立“谁执法谁普法，谁主管谁普法”工作联动机制。发挥各执法部门、各行业主管的职能作用和专业优势，对内部人员、服务或管理对象以及社会公众积极开展各种形式的普法活动，扩大法治宣传教育工作覆盖面，形成各部门协同联动的工作合力，推动全市普法工作上新台阶。

2.健全队伍建设机制。由市普法办牵头，协调相关部门和单位，着力推进全市专兼职相结合的法治宣传教育队伍机制建设，鼓励更多的专业法律工作者和法律院校教师、学生及有法律专长的离退休人员加入法治宣传志愿者队伍，深入基层开展法治宣传教育活动。充分发挥现有的普法讲师团、政法干警普法宣讲团、法律服务工作者和法律志愿者的作用，多渠道、多途径创建法治宣传员队伍。

3.健全宣传引导机制。各区、各部门、各单位、各行业应结合工作实际和特点，充分利用移动多媒体，QQ网络、微信、微博等形式，发布法治宣传知识，加大宣传的辐射面。同时要注重培育群众的法治文化内涵，发挥文化的导向、凝聚、激励的功能，可多采取普法电视短剧、情景剧、微电影、法治动漫等文艺形式，多建设一批贴近群众生活的法治文化广场、法治文化街区等法治文化公共设施体系，以及多发挥电影院、文化馆、图书室、户外广告立柱、电子广告显示屏等形式的传播渗透作用，全方位、广角度的开展宣传，将法治理念深入人心。

4.健全保障考核机制。一是强化组织保障。应将市普法依法治理领导小组办公室与市依法治市领导小组办公室合二为一，由市委主导，司法行政机关主管，普法办应设为常设机构，单独列编，使普法与依法治理真正统一起来。同时，要根据当地经济发展水平确定普法经费标准，足额拨付到位，从根本上解决区、镇街、村居三级法治宣传教育经费困难的问题。二是建立普法绩效评估体系。普法教育应结合各时期普法规划的实施，建立起一套长效的普法绩效考核评估体系，在制定具体的普法工作目标量化考核方案时，应充分考虑各部门、各单位及基层单位的工作实际，具体内容可包括组织领导、重点对象、形式载体、工作保障、工作内容、工作成效等方面，评估体系通过制度建设、工作内容、工作实效、指标设定、分值比重等方面进行布局，做到普法绩效评估操作可行，布局合理，提高普法工作的执行力。

（三）发挥法治宣传教育对市场经济法治化、社会诚信体系的培育作用。法治宣传教育对社会诚信具有良好的培育作用，在一个尊法懂法守法的国度里，社会诚信会成为社会时尚，成为人们的行为准则。全国虽然从“一五”到“六五”开展了近30年的法治宣传教育，但无视法律、金钱至上、舍弃诚信以身试法的人仍然存在。目前，我国已建成中国特色社会主义法律体系，如何让广大公民和法人主动学习法律，使他们在日常的生产生活和经营活动中按照法律的规定办事，特别是在市场交易和参与市场经济竞争的活动中，以法律规定的诚信处事，做到严格恪守法律，牢固树立法律至上的信念，就要深入开展法治宣传教育。在法治宣传教育中，要把法律中提出的诚实守信的原则作为宣传教育的重点内容突出抓。在教育对象上要有侧重，对企业生产的经营人员、管理人员、企业产品的销售人员要作为重点对象抓。要采取“谁管理谁教育、谁服务谁教育”的原则。同时，法治宣传教育在开展法律和诚信教育中，要充分利用现代媒体，设立社会法律诚信节目和栏目，宣传法律诚信的典型案例，让法律诚信教育看得见，摸得着，增加教育的效果，增加社会诚信的亲切感。

（四）彰显法治实践的示范教育作用。实现法治宣传教育与法治实践并举，是培养和巩固人民群众对社会主义法律和法治的信任、信心和信念的有效方式和途径。特别是寓法治宣传教育于立法、司法、执法过程中，在法治实践中教育群众、引导群众。一是要继续加强和改善立法。如果社会主义法律制度的不健全、不科学、不完善，造成社会生活中无法可依、有法不依，或虽有法但不能发挥实效，就会滋生不重视和不信赖法律的心理。海口市人大常委会法制部门、市政府法制部门应当根据海口市经济社会发展变化的需要，及时修改或废止过时的法规、规章，制定新的法规、规章、条例，合理划分立法权限，规范授权立法，进一步建立和完善立法的公众参与制度，完善立法听证制度，集思广益，反映人民意志，不断增强人们对法律一体尊重和遵行。二是规范执法。“在我国,行政执法是执法环节的重要主体。我国80%到90%的法律都是靠行政机关去执行的。比例之大说明责任之重大,因此，严格执法是执法工作的重中之重。①马怀德：《行政机关严格执法是法治建设关键环节》，《法制日报》2013年3月2日，第4版。”行政主体、行政权力、行政行为是否合法、合理直接影响群众自身权益的实现和群众对法治和法律的情感与态度。市法制部门及政府各部门应结合深化行政体制改革工作部署，加强行政执法队伍建设，实现行政执法机构及其职能、权限、权责关系、工作程序以及人员编制与标准的法定化。要严格按照《海口市行政程序规定》的规定，按照法定的程序和职责行使职权，保证依法行政，杜绝以权代法、以权压法、徇私枉法等群众严重不满的现象，增强政府公信力和执行力。三是公正司法。司法活动是法的价值实现的重要途径。各级司法机关应不断强化司法队伍专业建设力度，提高履职水平，完善办案责任制和错案责任追究制，加强司法信息化建设，探索建立公开机制和实践平台，拓展审务、检务、警务公开范围，增加司法透明度，接受群众监督，营造良好公平正义社会环境。三是将法治宣传融入维护社会稳定实践中。当前，因体制转轨、社会转型、利益格局调整引发的矛盾日益增多。法治宣传教育要与人民调解、专项治理、解决信访案件和群体性事件等工作有机结合起来，有效发挥法治宣传教育在化解矛盾纠纷中的宣教功能和预防作用，最大限度地增加和谐因素，弘扬法治精神，提升法治宣传教育导向效果。

（责任编辑 赵海鸥）