全面推进覆盖城乡居民基本公共法律服务体系建设的实践探索

俞世裕（浙江省司法厅副厅长）

全面推进覆盖城乡居民基本公共法律服务体系建设的实践探索

俞世裕（浙江省司法厅副厅长）

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”。司法行政部门承担着法治宣传、法律服务和司法保障等方面的职能，是基本公共法律服务体系建设的组织者和主要参与者。大力推进基本公共法律服务体系建设，既是贯彻党的十八届四中全会精神、全面推进依法治国的实际举措，也彰显了司法行政部门在法治建设中地位和作用。近年来，浙江司法行政部门整合职能资源、发挥职能优势，在基本公共法律服务体系建设方面进行了有益的探索，积累了一些经验，也引发了一些思考。

一、基本公共法律服务的性质定位

享有公共服务是公民的基本权利，提供公共服务是政府的基本职责。基本公共法律服务作为基本公共服务的重要组成部分，是由政府统筹提供的旨在保障公民基本权利、维护人民群众合法权益、实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。具体包含三个要素：一是“基本”，二是“公共”，三是“法律服务”。“基本”是外延，“公共”是性质，“法律服务”是内容。基本公共法律服务的享有主体是城乡居民，其性质定位主要体现在以服务广大城乡居民为主旨的公益性、普惠性、均等性、便利性上。

（一）公益性。基本公共法律服务是以政府购买服务与法律服务工作者尽义务相结合的方式免费提供的。法律的专业性很强，群众需要依靠专业服务才能做到用法解决问题、靠法化解纠纷。市场化的法律服务需要一定成本，普通群众负担能力有限，而群众普遍需要的基本法律服务，市场化的法律服务往往不愿提供或服务成本过高。因此，为城乡居民提供最基本的公益性法律服务，有利于解决“供给”与“需求”错位的问题，是基本公共法律服务最根本的定位。

（二）均等性。公益性的基本公共法律服务是在政府统一的政策和制度下均等提供的，城乡居民不分经济状况、社会地位等差异，均等地享有服务，且服务的内容和质量具有统一的标准。按照党的十八大关于“人人共享”的公共服务基本宗旨，基本公共法律服务也必须在“均等化”理念指导下提供，从而凸显基本公共法律服务的公平公正。

（三）普惠性。公益性、均等性的基本公共服务的提供，遵循“普遍受益”的原则，面向基层广大人民群众，努力实现广大城乡居民对法律服务资源和法律服务成果的共有共享。服务对象之间在享有服务的过程中，不存在利益冲突和对立，也不存在竞争性，一些人通过公共法律服务受益不会影响其他人从同类服务中受益。这既符合提高全民法律素质的要求，也体现了社会主义法治的优越性。

（四）便利性。公益性、均等性、普惠性的基本公共法律服务，在其服务的形式和过程等程序要件方面，遵从和适应城乡居民寻求法律帮助的习惯，具有方便城乡居民享受服务的功能，能够让他们切身感受到“法律服务就在身边”。公共服务都是通过一定的形式和途径提供和实现的，基本公共法律服务相对于其他公共服务，其在服务形式和途径的便利性上，更须切合权利保障的诉求和特殊群体的需求，这是实现实体公平公正的重要保证。

二、浙江基本公共法律服务体系建设的实践回顾

浙江基本公共法律服务体系建设起步于2008年，到目前大致经历了三个发展阶段。

（一）探索阶段——融入大局推进基本公共法律服务工作。2008年，浙江省政府推出了“全面小康社会六大行动计划”，省司法厅党委审时度势，以“结合就是创新”的理念，围绕省政府“六大行动计划”，立足法定职能，主动融入大局，从满足人民群众对法律服务的新期待、新需求出发，制定《浙江省司法行政工作服务保障民生五年行动计划》，指导全省各级司法行政机关整合、优化司法行政法律服务、法治宣传和法律保障等职能优势，组织实施人民调解安民工程、法律援助惠民工程、法治宣传近民工程、法律服务便民工程和法律保障为民工程等“五大工程”，积极为群众提供便捷高效的公共法律服务，得到了各级党委政府的肯定和广大人民群众欢迎，从而为建设覆盖城乡居民的基本公共法律服务体系，积累了实践经验，打下了扎实基础。

（二）完善阶段——实现基本公共法律服务体系建设制度化系统化。根据党的十八大关于“基本公共服务均等化总体实现”的目标，按照《浙江省基本公共服务体系“十二五”规划》的工作要求，省司法厅加快了基本公共法律服务体系建设进程。2013年6月，在研究分析前期工作、总结提炼实践经验的基础上，制定出台了《浙江省司法厅关于推进城乡基本公共法律服务体系建设的指导意见》，这是全国较早对公共法律服务工作进行全面、系统部署和规范的指导性制度文件，其中一些理念和举措被司法部《关于推进公共法律服务体系建设的意见》吸收借鉴。《指导意见》在总结、概括基本公共法律服务工作经验做法的同时，以服务保障民生为根本出发点和落脚点，进一步明确了公共法律服务的基本特征、服务原则、工作目标和具体任务。

（三）提升阶段——打造基本公共法律服务体系“升级版”。2013年11月，浙江省委十三届四次全会作出《关于认真学习党的十八届三中全会精神，全面深化改革再创体制机制新优势的决定》，在全国率先提出“构建覆盖城乡的公共法律服务体系”，并列为省委的重点工作之一，明确省司法厅为牵头单位。根据省委的决策部署，省司法厅党委强化使命意识，研究深入推进基本公共法律服务体系建设各项工作。专门成立推进基本公共法律服务体系建设领导小组，组织力量深入基层开展调查研究，指导各地开展公共法律服务建设；召开全省公共法律服务体系建设工作推进会，回顾总结阶段性工作成果，明确下一步工作目标和措施。各级司法行政机关根据省厅的指导和部署，组织专业队伍，明确责任分工，制定实施方案，进一步整合法律服务、法治宣传、人民调解、法律援助等职能优势，积极推进本地区公共法律服务体系建设，着力打造基本公共法律服务体系“升级版”。

经过近7年的探索实践，目前，浙江以县（市、区）司法行政法律服务中心、乡镇（街道）公共法律服务站、村（社区）公共法律服务点和“12348”公共法律服务专线、公共法律服务网为主干的公共法律服务平台已基本建成，初步形成了实体平台服务和专线网络服务对接互通、有机融合的工作机制。

三、基本公共法律服务体系的构成和浙江的成功做法

总结浙江的实践经验，基本公共法律服务体系是一个系统性、整体性、联动性的制度体系和运行机制，其中包括服务平台组织体系、服务产品项目体系、服务供给配置体系、服务质量评价体系和服务政策保障体系等一系列“子体系”。

（一）服务平台组织体系——解决的是“在哪里开展服务”问题。这是对接基本公共法律服务资源与城乡居民法律服务需求的桥梁和纽带，是广大群众接触、认识和享受公共法律服务的窗口。服务平台组织体系包括实体网络平台和虚拟网络平台两部分。其中公共法律服务实体网络平台由市、县（市、区）公共法律服务中心、乡镇（街道）公共法律服务工作站、村（社区）公共法律服务点等组成；虚拟网络平台包括以互联网为依托建立的省、市、县各级具备法律服务、法治宣传、人民调解、法律援助等功能的“公共法律服务网”，以及各级司法行政部门建立的“12348公共法律服务专线”。

浙江省司法行政部门按照“顶层规划立标准、基层实践接地气”的理念和“网上网下齐头并进，线上线下同时进行”的思路，大力推进公共法律服务覆盖城乡居民的一体化建设。在全省层面，推进“浙江公共法律服务平台”建设，并将公共法律服务网纳入政府公共服务网络平台，提升网络服务的辐射面和影响力；加强“12348公共法律服务专线”基础设施建设，完善专线的接听、受理和落地服务对接功能。在基层，充实、提升县（市、区）司法行政法律服务中心的综合法律服务功能，并探索引入司法鉴定、劳动争议仲裁等咨询和服务窗口，有效发挥司法行政法律服务中心法律咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权、法律服务引导等作用，真正将司法行政法律服务中心建设成为运行高效、规范有序的公共法律服务综合枢纽和指挥协调平台；依托司法所建立乡镇（街道）公共法律服务工作站，配齐配强服务力量，将工作站打造成集法律援助、法律服务、法治宣传和人民调解功能为一体的公共法律服务一线平台；在村（社区）便民服务中心建立公共法律服务点（窗口），有效整合村（社区）法律顾问、调解室、法律援助联络点等服务站点，拓展公共法律服务受理和咨询渠道，方便城乡居民寻求法律服务；加强基层法治宣传阵地建设，推动在基层各类公共区域建立固定法治宣传设施。同时，注重法律服务新平台、新载体的开发应用，扩大普法网站、普法微博、微信、手机报的知晓率和用户群，提供网上、掌上的法律服务，畅通省、市、县公共法律服务网络信息通道。通过“一个中心、一个站、一个点、一条专线、一张网”建设，全省基本形成了纵向到底、横向到边的公共法律服务平台和网络体系。

（二）服务产品项目体系——解决的是“提供什么服务”问题。这是基本公共法律服务产品项目的集合，涵盖了人民群众能享受到的公共法律服务的内容和形式。现阶段，基本公共法律服务产品包括旨在培育公众法治信仰的法治宣传教育体系、保障社会公平正义的法律援助救济体系、推进基层依法治理和权益维护的村居法律顾问体系、满足群众基本需求的法律服务体系和维护社会稳定的纠纷排查调解体系等五大项。

浙江省宁波市率先系统构建了公共法律服务的项目产品体系和业务标准体系。总结运用宁波的做法，省厅以“覆盖城乡、惠及全民”为目标，制定指导全省的法律服务项目清单，推进基本公共法律服务产品化。各级司法行政部门按照“项目按需设置、居民自主点单”的要求，通过向城乡居民印发《公共法律服务手册》等形式，及时向社会推出基本公共法律服务产品，明确各个产品项目的具体内容、服务模式、供应渠道和最新政策，方便群众自行选择；明确区分公共法律服务和市场收费服务的界限，提供对接公共服务和有偿服务的互通渠道；对法律援助、司法鉴定、公证、人民调解等本身具有一定公共特性的法律服务产品，加大宣传力度，让城乡居民及时了解和享受相关法律服务；在各级服务平台逐步完善法律咨询、法律文书代写、合同文本审查等服务项目，丰富公共法律服务产品项目，最大限度满足人民群众的法律服务新需求。

（三）服务供给配置体系——解决的是“如何集约服务”问题。基本公共法律服务的责任主体是政府，执行主体是司法行政部门，而具体提供者是律师事务所、基层法律服务所、公证处等法律服务机构、法律服务人员以及广大法律服务志愿者。这些专业法律服务力量通过政策导向和政府购买服务的形式，在司法行政部门的组织引导下，积极参与公共法律服务工作，从而形成有效的服务资源供给体系、服务资源延伸和配置体系、社会组织协同服务体系和志愿者服务体系。

浙江法律服务业相对发达，法律服务队伍基础大、素质好、专业化程度高，但法律服务资源分布不均衡现象同样存在，法律服务人员集聚在中心城市，偏远山区、海岛的法律服务力量不足；而越是经济欠发达地区，群众对基本公共法律服务的需求越迫切。近年来，浙江从优化法律服务资源布局入手，积极推进基本公共法律服务均衡化供给。在用活用好现有政策的基础上，制定或争取了多项政策制度，如《关于支持律师资源不足地区加快公共法律服务体系建设的指导意见》等，鼓励、支持法律服务机构和人员，在法律法规和政策允许的范围内设立分支机构，探索设点服务措施，逐步优化律师、公证、基层法律服务和司法鉴定资源的布局，并通过远程服务和网络服务模式，切实解决欠发达地区法律服务资源不足的问题，实现法律服务资源合理流动和均衡发展；部署开展法律援助志愿律师招募活动，研究制定志愿法律服务管理制度，充分动员和引导社会力量参与公共法律服务，推动公共法律服务提供主体和提供形式的多元化。

（四）服务指标考评体系——解决的是“确保规范服务”问题。这是对基本公共法律服务的质量和成效进行管理和评价的制度性安排，其出发点和落脚点在于提高人民群众对公共法律服务的认同度和满意率，也是促进基本公共法律服务规范化、制度化发展的重要保证。主要包括：服务设施、人员配备、业务规范、标准化工作程序、服务质量检查考核、服务绩效和满意度评估等方面的体系建设。

质量是服务的生命，标准化是确保基本公共法律服务质量的关键。按照“顶层设计、统一标准”的原则，浙江研究制定了“基本公共法律服务指标体系”，对公共法律服务中具有重复性和共同执行的服务和管理内容，制定标准并对标准的实施情况进行评价，推进基本公共法律服务标准化运行。“基本公共法律服务指标体系”根据不同的评价对象分为三项：一是对基本公共法律服务队伍的考评体系。重点是对“人”的工作进行标准化衡量，通过指标考评增强法律服务队伍的服务意识和服务能力，增强管理队伍的责任意识，实现服务内容和过程的规范。二是对基本公共法律服务质量的考评体系。重点是对“事”的质量进行标准化衡量，通过设立服务目标，引入群众对服务结果的满意度测评，有效提高服务的质量和效果。三是对基本公共法律服务设施和制度本身的考评体系。重点是对“物”的管理进行标准化衡量，通过制定服务软硬件设施的具体标准，统一服务场所标识、指引和宣传材料格式，创新和提升基本公共法律服务的品牌，扩大服务的受众和影响力。

（五）服务政策保障体系——解决的是“推动持续发展”问题。要实现公共法律服务的长效化、常态化和制度化，需要政府部门、社会组织和广大群众的支持和参与。服务政策保障体系，就是保障和推动基本公共法律服务持续、规范开展的制度体系，包括政策保障、经费保障、人才保障和工作保障等。

有力、有效的保障，才能让公共法律服务建设走得好、走得远，彰显其强大的生命力。近年来特别是2013年以来，浙江省司法行政部门借党的十八届三中、四中全会和浙江省委第十三届六次全会的东风，抓住机遇，积极争取党委政府对基本公共法律服务体系建设的重视和相关部门的支持，努力将公共法律服务体系建设纳入基本公共服务范畴，纳入政府工作整体规划；积极推广政府购买公共法律服务的模式，建立完善公益性法律服务补偿机制，对积极参与公共法律服务的机构和人员，采用表彰、奖励、专项补助等方式给予激励；公共法律服务专项资金做到专款专用，加强审计和绩效考核，切实提高资金使用效益。加强对公共法律服务队伍的培训教育和专业人才的培养，增强司法行政各支队伍法律服务的能力和水平；加强公共法律服务体系建设的总结和宣传，整理、推广工作中好的经验和做法，巩固工作成果，培育先进典型，提高公共法律服务工作知晓率，营造良好的舆论氛围和外部环境，引领带动公共法律服务体系建设整体、全面发展。

四、深入推进基本公共法律服务体系建设要处理好的几个关系

浙江在推进基本公共法律服务体系建设过程中，有成绩、有经验，也有一些亟待改进和提高的方面。如：基于对基本公共法律服务体系建设主观认识局限和客观条件制约等因素，各地开展工作的力度、进度有明显差异；公共法律服务是“人对人”的服务，但市场化的法律服务往往以经济社会发展为导向，法律服务资源自发地向经济发达的城市中心聚集，导致法律服务资源分布不均衡；对公共法律服务的理论研究和制度设计落后于具体实践，对公共法律服务的监督和管理有待进一步加强；党委、政府对基本公共法律服务的认识以及基本公共法律服务体系的社会知晓率，还有待提高。面对法治建设的新形势、新任务，在进一步深化这项工作中，着重要注意处理好以下几个关系：

（一）依法履职与服务大局的关系。“法治”和“公共服务”是国家发展的大势；基本公共法律服务作为整个公共服务的重要组成部分，既是全面依法治国、建设法治中国的题中之义，又是法治中国建设在基层的延伸和拓展。司法行政工作只有适应大势、服务大局，才会有旺盛的生命力，才能体现其应有的社会价值。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，是法治建设与公共服务的契合点，为司法行政部门适应大势、服务大局提供了广阔舞台。要从司法行政法定职能出发，以“法治”和“服务”的理念，进一步找准司法行政的职能定位、方向目标和工作抓手，将司法行政工作放在基本公共法律服务建设这个大局中去谋划、去实施，在推动基本公共法律服务体系建设中，充分履行司法行政部门的政府责任。

（二）经验传承与创新发展的关系。基本公共法律服务体系是一个新的概念，但不是一个新的事物，其涵盖的法律服务、法律援助、法治宣传和人民调解等服务内容，本身就是司法行政重要职能，其所需的平台、资源、制度等，本身就是司法行政的基层窗口、管理对象和工作规范，并且已经积累了不少可供传承的经验做法。因此，在推进基本公共法律服务体系建设中做好这些工作，并不是另起炉灶，再搞一套；也不是新瓶装旧酒，重新包装。在做好经验传承的同时，要主动适应法治建设新常态，对司法行政工作理念思路、职能定位、方式方法进行探索和深化，对原有的工作体制机制进行转变和升级，从而实现司法行政工作的创新发展，真正把司法行政部门建设成服务型政府部门，努力在基本公共法律服务体系建设中发挥更大作用。

（三）全面推进与突出重点的关系。基本公共法律服务体系建设内容多、范围广、周期长，包括平台网络、项目产品等多个子体系建设，各子体系又可分解为更多的具体工作措施。因此，就基本公共法律服务体系本身而言，要加强顶层整体设计，高度重视建设和推进的系统性、全面性，防止缺项和“短板效应”，确保整体功能的发挥，实现服务效能的最大化。与此同时，高度关注全省性部署与不同地区基本公共法律服务需求、基础、资源、保障等方面不均衡的客观现实，坚持实事求是、分类指导，既尽力而为、又量力而行，突出重点，明确阶段性工作目标和任务，集中人力、财力和物力，把各项重点工作做好、做实。

（四）主动作为与协同推进的关系。基本公共法律服务体系建设是一个庞大的系统工程，司法行政部门作为基本公共法律服务体系建设的组织者和主要参与者，切实履行“牵头”之责，总结推广经验、强化理论研究、加强整体规划和工作指导，责无旁贷。同时，要广泛动员和发动各种社会力量积极参与基本公共法律服务体系建设，进一步形成工作合力；尤其要积极争取各级党委政府把基本公共法律服务建设作为应尽职责来要求、来推进，从而赢得更大的支持，在人、财、物以及相关政策方面提供更加有力、有效的保障，推动公共法律服务体系建设均衡发展、长效发展。

（责任编辑 张文静）