托底性民生保障体系建设：问题、框架与重点任务

民政部政策研究中心课题组

托底性民生保障体系建设：问题、框架与重点任务

民政部政策研究中心课题组

托底性民生保障体系是国家和社会通过各项社会政策为所有国民提供涉及生活、医疗、养老、住房、教育等民生需求的各种基本性、保底性保障措施和服务的总和。近年来，我国各项托底性民生保障制度建设快速推进，财政托底性民生保障投入稳步扩大，对解除困难群众的生存危机发挥了重要基础性作用。但目前保障标准和水平仍然偏低，救助制度存在“缺项”，冲击人们心理和道德底线的事件时有发生，亟需加大托底性民生保障体系建设力度，筑牢基本民生保障网。

一、托底性民生保障存在的主要问题

1.体系不健全、制度存在缺漏。目前，托底性民生保障体系还不够健全，部分困境人群仍然未被“托底”。一是许多重残、重病、事实无人抚养儿童等困境人群并未全面纳入保障范围。二是意外伤害（如因交通事故、火灾、溺亡等）导致的急难型贫困人群难以获得救助保障。三是贫困流动人口因户籍原因未能平等享有各类社会保障。四是支出型贫困家庭、低保边缘人群因经济收入高于低保标准而无法获得低保等社会救助。五是部分困难非正规就业者、个体居民因无力承担高额缴费或放弃参加缴费型的基本社会保障项目，导致游离于社会保障网之外。此外，老年人和残疾人的福利补贴、护理服务、临终关怀等基础性福利服务尚处在探索阶段，未能覆盖有需要人群。

2.保障水平偏低。从整体上看，我国的托底性民生保障水平还相对偏低。大部分城市最低生活保障标准相当于当地居民人均实际收入的比重低于20%。2013年，城市居民最低生活保障人均标准373元，仅相当于城镇居民家庭人均食品消费现金支出的70%，月人均补助水平264元，仅相当于城镇居民人均可支配收入的11.8%；同期农村低保平均标准为2434元/人年， 比农村低收入户人均消费支出低1308元，全国农村低保月人均补助水平116元，仅相当于当年农村居民人均纯收入的15.6%。2013年医疗救助平均支出水平为848.4元/人年，仅占人均卫生费用支出的41.3%。新型农村养老保险制度由于个人账户积累额较少，养老金的收入替代率非常低，远低于城镇职工养老金的收入替代率。有关养老服务补贴、护理补贴及高龄津贴各地仍然处于试点阶段，其保障水平仍十分有限。

3.财政投入总量不足与结构不均衡并存。早在2002年时，英国、瑞典、德国等国家的社会保障支出占财政支出比例已达32.4%、35.4%和55.9%。 相比国外10多年前的水平，我国民生保障的财政投入总量相对不足。2013年我国社会保障支出占财政支出的比重仅为10.32%，约占GDP的2.54% 。各托底性社会保障项目的投入比重不均衡。社会保险的财政支持率仅为3.15%；各类社会救助支出在财政支出中所占比重为4.93%；社会福利支出（儿童、老人及残疾人福利累计为429.83亿元）比重仅为0.31%。

此外，托底性民生保障的管理执行能力还相对落后，各项制度间缺乏必要整合、衔接，对象瞄准认定还存在一定偏差，基层经办能力亟待提升。

二、托底性民生保障体系的构建框架

托底性民生保障体系建设，应当坚持保基本、固网底、守底线、扫盲区的原则，围绕保障和改善民生的目标，突出制度建设、政策衔接、实施执行、监督管理以及信息化建设，织好覆盖全民的基本民生安全保障网，托住全体社会成员，特别是老年人、儿童、残疾人、流动人口等困难群众基本生活的底线，使发展成果惠及全体人民。

托底性民生保障体系建设内在包含三个层次的制度建设：

第一个层次：面向贫困群体，以保障基本生活为目标的托底性民生保障制度。主要包括：最低生活保障制度、特困人员供养制度、孤儿基本生活保障制度、灾民生活救助制度、临时救助制度等。建立和完善上述制度，主要是让所有处于生存线以下的社会成员解决温饱问题，保障社会成员享有基本生活的权利。第二个层次：针对专项民生需求，以提供救助帮扶为主要目标的托底性民生保障制度。主要包括：解除医疗负担的医疗救助制度、解决住房困难的住房保障制度、提供教育援助的教育救助制度、针对突发性困难的急难救助制度等。建立和完善上述制度，主要是帮助某些社会成员解决面临的住房、医疗、教育等特殊困难，保障社会成员享有基本的发展权。第三个层次：面向特殊群体，以提供基本社会服务为主要目标的托底性民生保障制度。主要包括：残疾人生活（护理）补贴制度、高龄老年人生活（护理）补贴制度、孤残儿童养育制度、流浪乞讨人员救助制度，以及针对其他困难群众的临时性救助措施等。建立和完善上述制度，主要是对陷入困境的特殊社会成员提供基本照顾和帮扶，保障他们平等地享有生存与发展权。

基于我国基本民生保障的实践和民生需求，我国托底性民生保障体系的总体构成是：以保障最低生活、医疗、养老、教育、住房、就业等基本民生需求为主，以老年人、残疾人、儿童、流动人口等困难人群为主要对象，以居民最低生活保障制度、特困人员供养制度、灾民生活救助制度为基础，与老年人、残疾人、儿童补缺型福利制度以及教育救助、住房救助、急难救助、慈善帮扶相衔接，建立面向全体居民、提供基本保障的一张民生保障网。

托底性民生保障体系总体效能的发挥，取决于制度之间的有序衔接。建立健全制度衔接与运行机制的主要任务包括：第一，做好制度间的对接和互补。统筹建设社会救助体系，加强低保、特困人员供养与医疗、教育、住房等专项救助制度的衔接，形成坡度救助格局。健全保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，确保困难群众生活水平不因物价大幅上涨而降低。做好政策间的统筹和规划，实现托底性民生保障工作的可持续发展。第二，加强条块协作和互补。合理设计和统筹相关职能部门及妇联、残联、老龄等社会团体的职责、事权，建立由民政统筹协调，相关部门既分工有序、又协同配合的综合协调机制，促进制度衔接、资源整合、功能互补。第三，强化城乡、地域间的统筹与续接。合理确定和调整保障标准，逐步缩小城乡差距、区域差距；做好不同制度之间、相同制度在不同地域、不同阶段的转换接续工作，确保城乡居民在城乡之间流动、不同职业转换时的保障待遇。

三、近期托底性民生保障体系建设的重点任务

（一）老年人的托底性保障

第一，进一步扩大养老保险的人群覆盖，对城乡低收入人员参加基本养老保险给予缴费支持和政策照顾，解决好现行养老保险难以覆盖灵活就业人员、下岗职工、农民工等人群的参保、续保和转接等问题；同时加快建立全国性的高龄老年人补贴制度，切实考虑老年人的经济生活需要。第二，要为高龄和失能老年人，尤其是经济困难的失能老年人提供基本照料护理服务。参照国外成功模式，设计科学的缴费分担方案，尽快建立老年人长期护理保险制度，对于低保适龄人群、特困供养对象、重点优抚对象等人群采取政府出资缴纳个人费用的方式予以支持；抓紧建立全国性的失能老年人长期照护补贴制度。该制度与长期照护保险制度及整合型养老服务体系相配套。先由老年人长期护理保险账户对所需照护费用进行支付，不足部分由政府财政补贴。对纳入低保的老年人、特困供养人员、重点优抚对象和其他困难老年人，可以无需申请，直接纳入失能老年人护理补贴制度。

（二）儿童的托底性保障

第一，进一步巩固机构养护在儿童保护和儿童福利中的基础作用。国家应加大财政投入，加强儿童福利机构的基本设施建设，改善机构养护的“硬件”设施和条件。扩大机构养护的人群覆盖，将事实无人抚养儿童等无依靠儿童纳入机构养护范围。推广“院内家庭”养护、“类家庭”养护、家庭寄养等儿童养护模式，将家庭养护的优点融入机构养护。第二，以贯彻落实《家庭寄养管理办法》为重点，采取多方合作型家庭收养方式，满足收养儿童身心健康发展需要。通过培育儿童收养类社会组织，完善家庭收养的服务供给结构；通过培育和聘用专业社会工作者，对收养家庭给予专业指导、业务培训和评估考核，提高家庭收养服务的专业化水平；通过家庭福利政策倾斜、采购社会工作服务等方式，改善留守儿童、流动儿童等弱势儿童的家庭生活条件。第三，以加大残疾儿童的康复保障为重点，将相关疗康复服务项目、药品器械纳入医疗保障范围，结合建立由财政资助的残疾儿童康复救助项目，提升残疾儿童康复保障水平。第四，落实职能部门职责，完善联动机制，进一步做好流浪儿童救助。同时还应当拓展流浪儿童救助的社会参与度，发动社会工作者、志愿者和社会组织为流浪乞讨儿童提供救助庇护性服务。

（三）残疾人的托底性保障

第一，在经济保障方面，重点是建立三类津贴制度，即,设立残疾人生活津贴制度，对现行的最低生活保障制度形成有效补充；设置残疾人托养津贴，降低残疾人家庭在托养照料上的支出负担；设置残疾人职业津贴，补助残疾人参加社会保险的个人缴费和职业培训费用；同时还应考虑残疾人的特质和潜能，加大社会投资，开发就业岗位，帮助残疾人就业。第二，在医疗康复方面，应建立政府、社区、家庭多元合作的残疾人医疗康复机制。一方面在医疗体系中设置特需性服务项目（行为治疗、康复手术等），另一方面丰富当前康复机构的服务内容，使残疾人康复服务与医疗体系间形成有效的衔接。同时还应在社区依托社区卫生服务中心为残疾人开展医疗护理服务；在家庭通过提供补贴等方式，提升家庭对残疾人照料服务的水平。

（四）农民工的托底性保障

第一，优先考虑将进城农民工纳入务工地的工伤保险、大病医疗保险、失业保险和最低生活保障制度；研究制度之间的转移和跨区域间的转移接续办法，保障农民工的社会保障权益。第二，提升农民工住房、技能培训等方面的服务和保障。对于在城镇常住并稳定就业的农民工，推行与户籍居民同等待遇的经济适用房保障或公共租赁住房保障；对于其他临时务工人员,由政府提供租房信息、租房补贴等方式帮助满足基本居住需求。农民工的培训工作要纳入就业服务体系，加大对培训机构和农民工就业单位的支持力度；建立技能培训专项基金，创新培训补贴资助方式，减轻农民工技能培训负担。第三，为农民工子女提供与居住地居民同等的受教育权。重点是取消户籍“门槛”，解决难与当地居民平等享受教育资源的“瓶颈”问题。

（五）困难人群的托底性保障

一是最低生活保障方面，重点要建立和完善低保标准法定量化标准制定和动态调整机制，并通过科学实施“量化补差”政策，确保低保对象“应保尽保”；根据经济社会发展水平和居民实际生活需要，逐步提高保障水平，重点加大对农村低保对象和支出型贫困家庭的救助力度；完善申请家庭经济状况核查机制，健全跨部门的信息核对平台，规范审核审批流程，进一步提高对象认定准确率和精确化管理水平。

二是特困人员供养方面，需要突出做好各项配套政策的制订和落实。第一，统筹考虑城乡居民收入水平、平均生活费用支出、财政支出能力等客观指标，建立供养标准科学制定和动态调整机制。第二，在吃、穿、住、医、葬等方面，切实保障特困人员基本需求。重点对高龄老年人、失能老年人、残疾、患大病或智力低下的特困人员，提供必要的生活照料；将供养对象纳入基本医疗保险、医疗救助政策覆盖范围。三是通过改扩建或置换等方式整合和利用现有的特困供养服务资源，探索公办供养服务机构转换经营机制，提升供养服务机构建设和运营水平。

三是灾民生活救助方面，重点需要解决受灾人员在灾害发生后的基本生活需求。第一，加快完善灾害救助标准体系，为科学实施救助提供基本依据。第二，要做好受灾人口基本生活救助与城乡低保、特困人员供养、医疗保险、医疗救助等制度的衔接，全方位解决受灾群众生活问题。第三，抓紧研究推动国家政策支持的巨灾保险体系建设，建立自然灾害风险分散转移和补偿救助机制，运用金融和保险手段提高应对灾害的能力。

四是急难救助方面，应当通过临时救助制度的全面建立，免除城乡困难群众在遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他重大变故时的生活风险问题。第一，需要立足“托底线”，对因重病重残、火灾、交通事故等意外事件，造成基本生活特别困难的家庭，或享受低保或其他社会救助后基本生活仍无法维继的家庭，重点从经济上帮助困难群众解决燃眉之急。第二，解除灾难性医疗负担。重点是探索建立大病急难救助基金，综合考虑患病家庭医疗负担，合理确定病种和用药范围及救助标准，为本地贫困家庭成员、因病致贫人员、外来人员等提供托底性医疗救助；完善医疗救助管理和服务流程，为有灾难性医疗支出家庭提供快捷服务；同时要健全医疗救助与社会力量衔接机制，利用慈善资源壮大医疗救助资源、扩大医疗救助覆盖面。第三，建立以社区为依托的综合性急难救助服务体系，为困境中的人员提供照料、庇护、心理辅导、调解、咨询等方面的服务，以帮助居民解决或缓解各种急难问题。第四，建立急难救助快速响应机制。充分依托社区各类社会组织，及时了解、掌握、核实辖区居民的急难事件；建立急难救助对象需求信息处理和快速传递机制，使社会救助职能部门及时获得相关信息并做出应急响应处置，确保急难救助工作高效运行。

课题组组长：王杰秀 付长良

副 组 长： 江治强

报告撰写人： 江治强 陈 雷 徐富海 王伟进刘丽娟

第二，治理主体能力的提升。有了多元的社会治理主体以后，最为重要的就是能力建设。有些社会组织理事会都开不了，各自为政，特别是有的行业协会的理事，你说你的我说我的，维护各自利益，不会沟通、协商、谈判。所以，不仅要培育社会治理的主体，更重要的是提升其参与社会治理的能力，包括提升其公共服务的能力。我有一次到德国一个社会组织调研，我问他们有多少员工？他有50万全职员工，提供社会福利服务的能力是非常强的，我们国家如果一个社会组织全职员工能超过十个人，我觉得规模还不错了，人家是50万。我们参与社会治理的能力和协商、谈判能力亟待提升。自2000年以来，中国的社会组织掀起了一股能力建设的高潮。但经过这么多年，能力建设的效果如何呢？到底什么样的方式才是有效的能力建设方式呢？仅仅只是靠一种简单的培训就能提升能力吗？这些问题都值得进一步研究。

第三，搭建多元主体参与的平台。我们培育了多元主体，提升了这些主体的参与能力之后，另一个关键是要给他们提供制度化的参与渠道和平台。国际上新公共管理的潮流和趋势认为，政府一个重要的角色之一就是搭建多元治理主体参与的平台，这就是政府应该做的事情。这些年来，有些地方也在积极的探索，做了很多实践，比如在社区建立业委会、物业管理委员会、居委会、社会组织等不同社会治理主体沟通协商的制度化平台或交流机制；有些地方探索行业协会代表怎么进入人大、政协委员；有些地方也在积极探索怎么让各类社会组织能够有一个利益表达的渠道，这些问题都值得深入研究。

最后，社会治理是一个过程，需要不断的创新，提升治理绩效。社会治理创新的根本目的是能够带来创新的绩效，能够通过不断创新，解决社会的矛盾、冲突和社会问题。其关键是要激发多元主体的活力，让社会治理的过程成为一个持续创新的过程。当然，创新不是目的，而是手段，我们不是为了创新而创新，关键是创新要能够更有效解决实际的社会问题。比如现在强调政府要购买服务，购买服务是一种创新，但是，我们还需要有创新的思路，让购买服务能够带来好的绩效。我到美国考察，发现他们现在探索一种新的方式方法，比如社会影响力债券，也叫为成功付费，不是简单购买你的服务。而是你必须把社会问题解决了，达到预期的目标。例如，只有当你将青少年重犯率这一指标降低了，把这个社会难题解决了，政府才给你钱，不仅覆盖你的成本，而且有一定的奖励，这样既可以鼓励企业购买社会影响力债券，又能真正有效解决社会问题。