慈善事业的体系要素与治理机制研究

翟绍果 许 琳 张玉琼

慈善事业的体系要素与治理机制研究

翟绍果 许 琳 张玉琼

慈善事业是慈善行为的经常化、组织化、规模化、制度化，是社会公众建立在自愿基础上对于社会弱势群体的无偿救助行为。它以其社会化的方式，通过合法的组织形式，根据特定的弱势群体需要，集聚并配置资源，发挥救助功能。慈善事业的发展有其自身规律，需要理性探究其体系要素、治理机制与实现路径，从而实现其良性发展。

一、慈善事业的体系要素

（一）慈善心：道德基础

公益善心与慈善动机是慈善事业的道德基础。中国自古就是一个有着仁爱、互助优良传统美德的国家。《周礼·地官司徒》中称 ，西周王朝以六项保安蕃息的政策护养万民：“一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”可见，慈善之心自古以来就构成慈善发展的道德基础。

慈善，支撑这一事业发展的精神动力源泉归根结底在于个体的公益善心及慈善动机。这是慈善活动的精神动力源泉，也为慈善事业的发展提供了道德辩护和价值支撑。这种道德情感即仁慈，是人们对弱者的怜悯之心、恻隐之心、同情之心。慈善心，是公益慈善的原始冲动，更是慈善行为的初始动机。由此形成的人道思想，成为慈善事业的灵魂。历史上慈善事业就是在父慈子孝、兄友弟恭、“老吾老以及人之老，幼无幼以及人之幼”等以“仁慈”道德情感为核心的价值牵引下，不断向前发展。

（二）慈善主体：组织基础

慈善组织与慈善个体等慈善主体是慈善事业的组织基础。慈善主体主要指慈善组织，包括政府、宗教和社会其它团体支持的各种慈善组织以及志愿服务组织；慈善个体即参与慈善活动的公民个人。

一方面，慈善事业发展中，慈善组织的作用不可忽视。作为国内最大的慈善组织网络，慈善会系统的发展非常迅速。中华慈善总会目前在全国拥有333个会员单位，截至2012年6月，全国县级及以上的慈善会已发展到1923个，且各级慈善会成为我国接收社会捐赠的重要渠道。其中2011年，全国各级慈善会共收社会捐款203.89亿元，占全国捐增总量的24.13%1。可见，慈善会的发展为慈善资源募集、慈善救助项目实施、慈善宣传等搭建了高效的网络平台。另一方面，个体行为是慈善事业发展壮大的前提和基础。组织行为在很大程度上依赖于个体的参与而存在；只有全体公民的认同、支持及参与，才能形成一种互助友爱的慈善氛围，弱化因贫富差距而导致的矛盾倾向，便于积累更加厚实的慈善经济基础，实现社会的文明与和谐。

（三）慈善客体：实施基础

特定群体与特殊个体是慈善事业的客体，而其需求则构成慈善事业的实施基础。社会经济发展迅猛，带来了社会物质的极大富有，同时也加剧了居民之间的收入差距，整个社会对慈善事业的需求与日俱增。另外，规模庞大的贫困人口成为慈善事业的特定群体，客观上为中国慈善事业的发展提供了巨大的空间。

中国社会发展与转型过程中新的困难群体出现，即20世纪90年代由于国有企业重组改革产生的数以万计的城市下岗工人。失业导致许多城市家庭成为城市低收入群体；由于城市化进程及地区经济发展的不均衡，外来务工人员也成为困难群体。这就需要慈善事业发挥作用改善社会困难群体的生活状态。

（四）慈善资源：经济基础

慈善事业的经济基础在于慈善资源，而慈善资源主要来自于资金积累及慈善服务发展。一方面，慈善事业的发展水平与国民经济的繁荣程度息息相关。物质财富的增长，使很多人在满足自己基本生活需要的同时，有能力为慈善事业贡献力量。经济的发展为慈善事业的复兴提供了有力的支撑和强大的动力。

另外，在信息化高速发展的现代化建设中，网络媒介作为慈善服务传递的重要渠道，对提升公众参与慈善事业的意识及慈善事业社会化发展大有帮助。一方面，网络是慈善组织多样性不可缺少的资源或工具，另一方面，企业也搭上公益慈善营销的快车，利用网络进行相关宣传。此外，传统媒体利用网络平台，传播大量公益慈善信息，甚至参与和组织公益慈善活动。这都使得越来越多的网民对网络公益慈善有了一定的认知和关注，网络慈善传播始兴起并逐渐发展壮大。

（五）慈善行为：公信基础

捐赠筹款、志愿服务及管理监督等慈善行为从物质和服务上共同构成慈善活动的公信基础。捐赠筹款是作为公共或慈善用途之赠与或捐献，是付出自己部分，去赞助受惠者，赠予形式有金钱、物资、服务、器官、时间、名誉等。志愿服务一般指志愿者组织、志愿者服务社会公众生产生活和促进社会发展进步的行为，其具有志愿性、无偿性、公益性、组织性四大特征，对于社会层面、机构层面及国家层面都贡献良多，志愿服务的行为虽难以直接转换成金钱，但其社会价值及经济价值是需要重点发展的。管理监督则是建立健全各级慈善行为的实施机制，尤其对慈善实施过程进行严格监督，包括对慈善机构及其从业者、资金与实物管理、慈善的社会效益进行监督等，增强工作透明度。

（六）慈善法规：法律基础

慈善事业的顺利发展除了靠慈善机构自身的自治自律，更需要强制性的法律规范来加以约束。新中国成立后，慈善事业销声匿迹40年。1994 年《人民日报》首次为慈善事业“正名”，这也是政府部门开始推进慈善事业发展的标志。而随着慈善事业在救急赈灾、扶贫济弱、助学助医等领域发挥着越来越重要的作用，政府对慈善事业的支持与重视也是与日俱增。2005年民政部发布《中国慈善事业发展指导纲要（2006—2010）》，成为政府部门推动慈善事业发展的重要指示文件。2011年民政部继续发布《中国慈善事业发展指导纲要（2011—2015）》，将慈善事业的发展提升到新的战略高度。至今，我国涉及慈善事业以及公益捐赠的法律法规有《公益事业捐赠法》《红十字会法》《社会团体登记管理条例》《基金会登记管理条例》《企业所得税法》以及《个人所得税条例实施细则》等六部，这些慈善法规构成了慈善事业的重要法律基础。

（七）慈善文化：文化基础

慈善事业的发展有一个历史过程，慈善文化的生成与培育则是慈善事业的文化积淀，同时成为慈善事业坚实的文化基础。慈善是一个道德范畴，同时也具有丰富的文化含义，即善德善行与善道正义。它反映人们建立在仁慈和慷慨基础上的相互关心、相互爱护和相互帮助的自觉自愿的互助行为，是发自内心的一种精神、一种理念的体现——善待别人，善待社会，善待自然，也是人对人的一种心态，包括同情心、怜悯心、仁爱之心、博爱之心等。而且作为整个社会、民族传统文化中的一种事业，慈善已经由个体发展为全社会的共同行为和心理，具有了社会心理、社会伦理道德和社会行为的意义。注重慈善文化的现代化建设，增强社会成员的慈善意识，有利于慈善事业的繁荣发展，也有利于中国传统慈善文化凝聚民心。

二、慈善事业的治理机制

（一）基于伙伴关系的慈善多元参与机制

慈善事业善治的实现，是慈善组织、政府、企业、志愿者、媒体、第三方机构等主体合理分工、协调互动、互相监督的结果。然而要解决政府为核心的公权部门与私人部门、第三部门以及大众传媒等多元主体间地位不对等这一现状，就必须明确各主体的责任，加快建设多元主体合作发展慈善事业的治理模式。如此，慈善组织才可能具有独立的意识和品格，既不依附于政府也不附属于市场；企业才可能更好地树立起社会责任意识，而非单纯的追求利润最大化；捐赠者才可能根据自身的判断力及个人偏好自由选择慈善机构。而要保障这一机制的顺利运行的前提在于，明确慈善事业治理主体的角色定位，在此基础上，改进其行为，让慈善事业在调节贫富差距、缓和社会矛盾、增进社会和谐、培养公民社会精神等方面发挥更大的作用。

（二）基于合作理性的慈善社会信任机制

建立信任机制成为促进慈善事业合作治理发展的重要前提。施惠者、慈善机构与受惠者基于个体或群体理性基础上，互相信任，才能使协调彼此之间的关系更为顺利，不至于产生利益纠纷或矛盾。慈善事业的合作治理发展要求多元治理主体之间必须建立和维护信任关系，即必须建立一种信任机制和运行规则。此外，寻求具体的路径来加强整个信任关系的培育和信任机制的建设也是至关重要的。如，政府放权，不再抑制民间慈善事业的发展；慈善组织通过合法手段增强自身社会公信力；企业践行社会责任，积极参与并推动慈善事业的发展；充分发挥媒体的正面引导、弘扬和反向监督、惩罚的功能；培养公民的主人翁精神，加强自我的公益善心修炼等，全社会共同积极为推动全社会信任机制的完善和慈善事业的发展作出贡献。

（三）基于合作秩序的慈善利益均衡机制

英国学者M·胡德森认为，每一位为“第三域”组织奉献时间和力量的个体都具备深层次的利他性和向善性。这说明慈善行为中施惠者、受惠者、慈善机构之间是一个整体，各自之间均存在合作动机，而这合作行为，在于其私人利益与公共利益实现的相互依赖性。囚徒困境的现象表明，个人理性选择的迭加并不能保障集体的理性，有时将导致集体无理性。故虽然行动主体有着复杂的动机，即逐利又追求社会效用，但为避免因信息不对称而无法理性选择，个体或自发抉择或基于群体理智选择，普遍选择利他性的合作行为，而慈善行为始终以社会成员之间的合作互助为本质存在。慈善主体与客体之间合作产生的收益表现为两个方面：一方面，整个慈善活动过程中，主客体的合作会因为规模效应与外部性的关系，增加社会的物质性收益。另一方面，施惠主体通过采取协同行动而获取共同利益，也会产生“1+1>2”的效果，拓展各自受益程度的同时，增加共同收益。建立慈善事业的合作收益机制的保障条件在于构建和完善该领域的合作秩序使主体、客体达到均衡状态下的集体满意，实现利益均衡。

（四）基于多中心协同的慈善合作治理机制

任何一种制度的利益关联方，都首先基于自身独立的身份和地位而存在，然后基于共同价值和共同利益，建立彼此间的信任和合作关系，在合作关系中逐渐形成一种合作网络，最终演化成为一种制度。慈善事业的合作治理之路也必然遵循这一形成规律。然而当前我国慈善事业发展存在难以突破的最大瓶颈——合作治理的缺失，因而，设计慈善领域合作治理的独特制度，科学合理地界定多元慈善主体间的边界，形成一个慈善事业发展的强大社会网络至关重要。在这个网络中，以政府为核心的公权部门、以企业为核心的私人部门、以慈善机构代表的第三部门、社会大众媒体以及以公民为主体的社会志愿群体，都应始终围绕推动慈善公益事业发展、建设和谐社会的美好愿景，充分发挥各自在慈善事业的合作治理网络中的独特优势，实现多中心的协同发展和治理目标。

（五）慈善事业治理机制创新：自治与共治、法治与德治，走向善治

治理机制创新始终坚持自治与共治统一，法治与德治统一，然后共同走向合作治理下的“善治”。慈善组织、政府、企业是慈善事业治理中最主要的主体。慈善事业的政策虽由政府制定，但其政策是公共行动者共同学习的产物，是一种自下而上的过程，实际上是慈善组织、政府、企业等主体所组成的政策网络，必须体现法治与德治的统一。在慈善事业政策网络中，各主体通过对话和协商，交流信息，共享资源，减少分歧，并努力增进合意，达成最利于慈善事业发展的政策方案。善治是使公共利益最大化的社会管理过程，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。慈善组织、政府、企业通过自治与共治使“个人理性”与“集体理性”趋向一致，达成互惠的共识，培育相互信任、彼此尊重和具有宽容精神的“合作型文化”，保持主体地位的平等和主体自治性、独立性，在合作中实现慈善事业的“善治”。

三、慈善事业良性发展的实现路径

（一）培育慈善心，弘扬善心善念，追求全民慈善

培育及弘扬慈善之心，不是对个人慈善行为的过分渲染，而要侧重于对慈善事业社会化和组织化的工作进行倡导。慈善事业平民化是世界慈善事业发展趋势和方向，其发展离不开广大人民群众的直接参与。因此，加大慈善事业宣传力度。要向各级党政领导进行宣传，积极争取党委、政府和有关部门的大力支持；利用好各种新闻媒体，除常规报道外，可开设固定的慈善专栏以加强对全社会的慈善宣传。同时，开展多种形式的社会宣传活动，提高社会各方对慈善事业的认识和社会公民的慈善意识、社会责任感。此外，借助儒家思想发展慈善意识，培养家庭教育中的慈善理念，树立正确的财富观，将慈善内化于思想之中。如果全社会都能有慈善之心，中华慈善事业必将以一种全新的方式和内涵来体现并弘扬我们的传统精华，重铸中华民族的道德精神。

（二）健全慈善组织，强调自治与共治，维护慈善主体的公平竞争

健全慈善组织，必须实现慈善组织的自治与共治，尤其是建立慈善组织之间公平竞争的平台。多元主体的参与可在更大程度上开发和利用社会的慈善资源，故慈善事业应合理定位于自愿、民办、政府辅助，坚持以民办为主体，政府推动，官办、民办相结合。这就需要全面落实国家相关政策，如支持社会兴办慈善福利机构；进一步研究和完善政策，为社会兴办慈善福利机构的发展创造良好的政策环境；建立健全慈善工作机制，为社会力量兴办慈善福利机构提供规范、高效和优质的服务；推进社会福利社会化进程，采取“民办公助”“公办民营”、政府购买等形式，充分发挥社会兴办的慈善福利机构在服务老年人、孤儿、残疾人等方面的作用，从而实现各慈善机构之间的平等竞争。

（三）整合慈善资源，形成慈善网络，全民共同行动

要实现慈善资源的最大限度的整合，必须让网络慈善组织获得身份的合法化，并取得长期发展，这样才能体现出网络慈善组织的公开性及合法性。因此，组织领导者需要成熟地分析现今社会组织的发展方向，认清政府与网络慈善组织的关系，进行有效管理。必须认识到公民社会与国家并不必然对立，两者可以互相补充，建立起良好的合作关系，即整合多方资源促进社会的和谐、稳定和发展。此外，以慈善事业调动民间资源、利用社会力量开展社会救助事业。同时，网络成为一种构建NGO的全新平台，通过创新慈善技术和运作手段，成为公民积极参与社会慈善事业的重要渠道，为促进慈善事业发展做出贡献。故应对此类资源加以整合，使之成为社会保障建设队伍的一支常规的、积极的力量。

（四）提高慈善行为公信力，保证慈善工作的透明、高效

提高慈善行为公信力在于慈善组织公信力的机制建设，而要实现这一机制建设，必须建立健全慈善组织信息披露机制及慈善组织第三方评估机制。慈善组织的信息披露制度，指慈善组织为保障慈善活动相关者权益、接受社会监督、获得社会信任而将其组织制度、重大活动、项目运营、资产管理等信息向社会民众公开。这一机制的建立，有助于提高慈善的透明度、参与度、灵活度、效率和响应速度，成为社会公众和捐赠者监督慈善捐款使用的透明窗口，从外部对慈善组织实施监督，以保证慈善组织的良性运转。另外，慈善组织第三方评估机制，是慈善组织的一种外部监督制衡机制，与政府监督、社会公众监督、媒体监督等共同构成了慈善组织的外部监督体系，它对慈善组织起到服务、监督、指导、促进的作用，可以很大程度上提升慈善组织的能力和公信力。

（五）出台慈善事业法，加强慈善事业的制度立法

尽快出台慈善事业法成为当前中国慈善法律、法规建设的首要任务。然而，立法是一个漫长的过程，需要达成各方面的慈善共识。故此，各地方在根据实际情况出台地方法规时，必须兼具原则性与管理实践的可操作性。另外，我国慈善事业的法制建设虽然发展快速，但与民间慈善事业的迅猛发展相比较而言，还是有些落后。我们应借鉴国外慈善事业法制建设的有益经验，结合中国慈善事业发展的具体实践，加快慈善基本法的出台，并针对慈善事业发展的不同方面制定相关的特别法，如建立针对慈善事业设立的专门的税收法律制度，然后是实施条例等实施细则，层层推进，确保其得到有效的实施。同时要重点完善慈善组织监督方面的法律，实现慈善事业的法制化，使慈善正式走上法律管理的轨道。

（六）弘扬慈善文化，树立笃行善道的思想，引导全民善行

慈善文化在人类社会的发展中生成发展，它是人的崇高思想境界和价值取向，是一种优良的道德传统。作为历史的必然选择，我们应将慈善文化传承下来，坚持笃行善道，引导善行；在实践中，应对影响作用慈善文化发展的因素进行整合，即从主观和客观两大方面进行努力，将慈善内化为思想，外化为行动，构建新的慈善价值观，实现社会的和谐。此外，应建立一些慈善活动机制以改变我国慈善文化事业不能适应社会需要的现状。具体做法有：建立慈善节；慈善形式应多样化；扩大慈善范围；民间慈善活动经常化，形成长效机制；建立监督机制等。最后建立财产继承法律体系，为促进慈善事业与慈善文化发展提供经济和法律支持。总之，必须从经济、道德、法律诸方面多管齐下，将发展慈善事业与慈善文化作为一项系统工程来抓。

（翟绍果系西北大学公共管理学院社会保障学系副教授、博士；许琳系西北大学公共管理学院社会保障学系教授；张玉琼系西北大学公共管理学院社会保障学系硕士生）

注释：

1 数据来源：中民慈善捐助信息中心《中国慈善会发展报告（2011）》。