社区治理的地方创新

执行 / 本刊编辑部

社区治理的地方创新

执行 / 本刊编辑部

“社区治理”——变政府的单向管理为政府行政管理与基层群众民主自治有机结合，实现社区多元主体参与共治。自党的十八大报告第一次把社区治理写入党的纲领性文件以来，各级民政部门认真贯彻落实中央决策部署，各基层单位勇于探索、敢于创新，通过创新社区治理体制、丰富社区自治形式、完善社区服务制度、优化社区服务手段等方式，使社区治理取得了实实在在的实践成果。本刊特选树了成效显著、经验过硬、群众满意的社区、街道、城区和城市在社区治理创新方面有代表性的几个模式，旨在为全国各地提供鲜活的样板，充分发挥其典型示范和辐射带动作用，推动社区治理再上新台阶。

案例1：太仓市“政社互动”探索实践

从2008年起，太仓市委市政府给予对当地经济社会发展趋势、行政管理体制改革方向和居民群众愿望的科学把握，以更好地服务人民群众为导向，以规范政府行政行为和自治实践为抓手，以构建多元共治的新型基层治理机制为目标，深入开展“政社互动”探索实践，其主要做法是：

1. 制定“两份清单”，实现“政社分开”。市委市政府提出“凡属村（居）自治性的管理工作，放手村（居）委会”自主管理”和“政府部门行政职责范围内的工作任务，不得随意下达到村（居）委会”的原则要求，经过部门清理、专家审核、村居讨论和社会公示的程序，编制形成《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》两份清单，划清基层政府和自治组织责权边界。根据“两份清单”，属于自治组织依法履职事务共10项，涵盖了社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督和自治组织自身建设等方方面面；属于自治组织依法协助事务涵盖19个政府部门28项基本公共服务，比部门清理前的78项减少了64.1%，体现了行政权力“法无授权即禁止”的法制精神，明显减轻了自治组织的行政负担。

2. 建立“双方契约”，促进“政社合作”。废止乡镇政府和街道与村（居）委会间的“行政责任书”，以《基层群众自治组织协助政府管理协议书》的方式，明确基层政府委托自治组织事务的项目内容、经费保障和违约责任，对自治组织依法协助事项实行“支付协助”，市、镇两级财政平均支付每个自治组织协管经费15～20万元，彻底改变了基层政府采取行政手段干预自治事务、采用行政命令下达指标任务的工作方式。为提高运行效率，全市还推行了“一揽子契约服务”机制，即由镇政府集中列出委托自治组织协助的项目明细，采取年度“一揽子”契约形式，将社会管理的“责、权、利”捆绑落实到基层。建立政府购买服务制度，通过公开招标、项目发包和委托管理等方式，引导社区自治组织和社会组织承接对于法定职责以外的委托事项，形成社区基本公共服务供给竞争机制。

3. 实施“双向评估”，强化“政社互动”。各镇分别建立了由党政干部组成的自治组织履职履约情况评估小组和由村（居）党组织、村（居）干部、群众代表组成的政府履职履约情况评估小组，对双方履约情况进行年度评估，重点加强了对基层政府工作指导、支付兑现、行政干预情况的监督考评，建立了评估结果与基层政府、责任部门和责任人绩效考核挂钩的有效机制，将委托协议确定的各项目标任务落到了实处。为扩大双向评估的社会参与，提高评估科学化水平，还在基层政府履约评估中引入社会满意度调查机制，对其管理服务效果进行客观评价，并将评价结果向社会公示，在自治组织履约评估中纳入社区勤廉指数等指标，对村（居）会成员履职情况进行公开测评，进一步规范了自治组织的自治和服务行为，调动了自治组织负责人积极性。据抽样调查结果显示，共有49.35%的居民群众参与了本村（社区）的“双向评估”，48.12%的居民群众曾在监督评估过程中向基层政府和村（居）委会提出过意见和建议。

案例2：南京市大力推动社区减负增效

2013年以来，南京市大力推动社区减负，让社区回归自治本位，让社工回归服务本色，让考核回归群众本元，让部门回归管理本份。主要做法是：

一是政策层面减负增效。（一）高位推动，市委书记亲自过问，一名市委常委直接负责社区减负，市和谐社区建设领导小组与市委督查室联合督查。（二）出台文件，10个不同类型社区蹲点一周摸底， 42个部门征求意见， 15场不同级别座谈会，以市委市政府名义出台社区减负七项规定及实施细则。（三）突出重点，“五减”：取消25项工作任务、48类评比、42个机构、72项台账，整合20条社区网络。“两增”：增加自治服务、便民服务。“一考核”：出台全市社区（村）考核标准，居民满意70%，工作考评30%。

二是体制改革减负增效。（一）街居体制改革，实行“街道中心制”，以玄武“五大中心”、秦淮市民服务中心、鼓楼区事务受理中心、栖霞区尧化政务中心为代表，做大街道行政服务中心，回收社区行政服务职能，面积较大的街道建立中心社区，作为街道服务中心延伸，集中承接社区政务，社区去“行政化”。（二）公共服务外包，以秦淮蓝旗社区、鼓楼睦邻中心为代表，政府转职能，社工转身份，政府只买项目不养人，释放社区自治和社工活力。（三）社会组织全面介入，承接社区专业服务，解决社区专业不足、人力不足、资源不足、活力不足问题。全市已有1.4万个社区社会组织，形成区、街、社区三级社会组织孵化与服务体系，通过“社洽会”实施年度公益创投项目346个，投入资金2600万元。

三是网络信息减负增效。全力推动智慧社区平台建设，提升社区信息化水平。目前一期已完成，实现了台账统一、部门相互调阅信息等功能。二期由发改部门牵头，已通过招标，预计明年4月完成，届时将增加服务功能，实现一次采集、一次录入、全面共享、一网向下。

四是整合资源减负增效。（一）场地综合使用，社区场地去“衙门化、割据化”，根据社区需求，功能综合布局。（二）设施综合利用，整合社区医疗、教育、文化、体育等相关场所和设施，为老、为小、为特、为残服务。（三）社工整合作用，培养“全能型”社工，实现“一口受理”，探索“全区通办”；整合综治、劳动等条口社工实现“统一招录、统一调配、一岗多责”。四是方式组团联动，社区为老、为小、为军等民政职能处室进行组团，协同服务。

案例3：上海市“社区公共服务综合信息平台建设”实践

自2004年以来，上海市把社区信息化建设作为提高公共服务水平的突破口和着力点，形成了以社区事务受理中心为依托、“一门式”政务服务信息系统为基础、社区信息化标准体系为支撑的社区公共服务综合信息平台建设模式，极大地方便了社区居民办事，提高了政务服务的群众满意度。主要做法有：

一是“天网”“地网”融合，扩大社区公共服务覆盖。根据人口规模、地域面积和功能定位，逐步在乡镇（街道）层面设立了211个社区事务受理服务中心，在地域较广的乡镇设置11个受理分中心，在郊区设立1300多个村级社区事务代理室，基本形成了分布合理、方便可及的受理服务网络。设立全市统一的“962200”一号通社区服务热线电话，24小时受理政务服务事项咨询；市民政局与上海人民广播电台合作推出每天2小时的“直通990”直播栏目，现场接听市民来电，打造“空中一门式”综合性为民服务平台。

二是“家门”“部门”对接，改善社区公共服务效率。社区事务受理服务中心实行“三一两全”运行机制，即市民政局“一头管理”，公共服务“一门办理”、工作人员“一口受理”，受理中心“全年无休”、政务事项“全市通办”。受理中心对10多个部门近200项公共服务事项进行整合，凡与居民生活密切相关的政务咨询、办理、出证等服务事项，全部纳入“一门式服务”集中受理，社区居民可在综合受理窗口办理所有规范性服务事项。部分城区试点“全区通办”，即在户籍所在地的本区范围内任一受理中心办理规定事项，使人户分离市民在居住地就近能办事，在此基础上逐步实现“全市通办”。

三是“前台”“后台”联动，重塑社区公共服务流程。各部门将延伸到基层的业务应用系统统一纳入信息系统框架，实现业务协同、资源共享、全面覆盖。受理中心设置综合受理窗口，前台任一窗口和工作人员均可不分条线职能，受理所有规定的服务事项，回应群众的各类办事需求。前台工作人员将各类申请资料转送到各有关部门处理，各部门在规定时限内将处理结果反馈给受理中心，形成较为完备的前台受理、后台协同办理机制。

四是“规模”“规范”并重，提升社区公共服务品质。全面推进受理中心标准化建设，实行服务事项、办事流程、建设规范、标识标牌、管理软件和评估体系“六个统一”。市民政局协同市质监局制定并颁布了《社区事务受理服务中心建设服务规范》，对近200项政务服务事项办理步骤实行统一的事项名称和编码，使全市统一受理和查询成为可能。受理中心建立“智能社工”自助查询系统，市民只要输入本人身份证号码、选定办理事项，就可取得查询密码，对所办事项的过程、进度、跨部门办事结果、受理情况历史记载等信息进行查询和下载，实时追踪事项的办理进程。

案例4：厦门市开展“美丽厦门共同缔造”试点行动

2013年7月，厦门市在思明区和海沧区启动了以“核心在共同、基础在社区，关键在激发群众参与、凝聚群众共识、塑造群众精神，根本在让群众满意、让群众幸福”为要义的“美丽厦门共同缔造”试点行动，着力构建街（镇）机构负责、居（村）组织负责、社会组织协同、全体居民参与的基层社会治理体系，促进社会系统治理、依法治理、综合治理。

主要做法是：

一是创新政府治理。厦门市改变政府“包打天下”的思维定势，将基层政府注意力集中到提供优质公共服务和引导群众参与上来。全市建成区（县）、镇（街）和城乡社区联通的综合信息平台223个，把服务网络延伸到每个社区、方便所有居民。建立“以奖代补”机制，对群众参与度高、满意度高、社会效果好的社区建设和服务项目予以资金倾斜，对社区文化塑造及社区和谐具有推动作用的社区活动类项目予以优先补助，试点行动开展以来共确定奖（补）项目70个，投入资金近2亿元，有效调动了居民、自治组织、企事业单位和社会组织参与社区治理的积极性。

二是激活基层组织。厦门市通过减负增效来释放压力，开展村（社区）组织办公场所牌匾清理规范工作，全市共清理16790块牌子，清理率为60.3%，进一步明确村（居）民自治组织的角色定位，减轻村（居）委会不应有的“负担”。思明区还减除社区12项、合并30项事务性工作，简化了13项便民服务项目，减除了20大类133小项的党建检查台帐，使其能腾出足够精力履行组织村（居）民自治职责。市委市政府还把“共同缔造”作为开展党的群众路线教育实践活动的重要载体，建立领导干部挂钩基层、联系群众的常态化机制和党代表社区工作室、党员到社区报到等制度。

三是发动群众参与。厦门市以分类决策为基础组织群众参与，以“以奖代补”项目和丰富多彩的活动为载体吸引群众参与，以信息化技术为依托扩大和方便公众参与，以培训提高为手段引导群众参与，以规划、协调、服务为纽带带动群众参与，以民主议事制度为依据规范群众参与，以培育公共精神为根本提升群众参与，畅通了群众参与的制度渠道。以海沧区为例，仅试点行动开展4个月，各类试点项目建设征求意见的对象已经超过10万人，征集意见建议38000余条，兴旺社区的“特色之家”等各类自助组织先后组织活动300多场次，参与群众36700多人次，参与居民覆盖面达95%。

四是培育社会组织。厦门市推进社会组织管理体制改革，通过实行直接登记、简化备案程序、放宽登记限制、建设社会组织孵化器等举措，迅速培育了一批社区服务类、公益慈善类、群众生活类、枢纽（联合）型社会组织，这些组织在扩大社会参与、协调利益关系、化解邻里矛盾、提升居民素质等方面发挥了重要作用。如思明区有249家社会组织、500多个社区文体组织和一批城市义工在为社区居民服务。2014年海沧区将建立各级“新厦门人服务综合体”。

案例5：浙江省德清县打造特色农村社区

德清县依托独特的区位条件、优美的生态环境和深厚的文化底蕴，形成了田园城市、风情小镇、美丽乡村交相辉映的城乡统筹发展新格局，在深入推进城乡体制改革过程中，重视农村社区社会资源的发掘，着力打造传统文化与现代文明相结合、自然人文与农村经济相结合、乡土文化与社区治理相结合的特色农村社区，取得了显著成效，走出了一条农村社区发展新路子。

一是传承弘扬乡风文明。立足于夯实农村文化，培育和践行社会主义核心价值观，打造农村社区居民共有的精神家园，重点推动了农村文化礼堂、和美乡风馆等建设，将传统民俗文化与现代文明进行融合创新。一是以文铸乡增活力。充分发挥农村社区居民的主体作用，培育社区文艺骨干队伍，通过“文化走亲”“周周有约”等载体，展示传统特色文化活动，让农村社区居民在重温民俗中享受文化大餐。二是以文载德添和谐。在全国首创农村“和美乡风馆”，以图片、文字及实物为主要展示形式，以村史村情、村落文化、民俗民风及古今乡贤的事迹为主要展示内容，促使群众进一步熟知本村的历史与文化，激发热爱家乡、传承先贤优良美德的热情。三是以文兴业强后劲。充分发挥德清历史、文化、人文资源优势，以张扬“瓷”“丝”“剑”“舞”“钢琴”等德清特色文化为载体，积极打造文化特色村，形成了“三九坞裸心·乡”“和美后坞”“沈约故里”“十里长春”等一批特色村庄名片，极大地满足农村社区居民的精神文化需求。

二是营造美丽农村社区。坚持从农村社区的自然条件、生态环境、资源禀赋、文化底蕴等实际出发，实行品牌化、特色化、景观化建设，充分展示乡村魅力，有效发展壮大村级集体经济，促进农村居民增收致富。一是加强历史保护开发。保护、传承和利用好历史文化村落传建筑风貌、人文环境和自然生态，彰显美丽乡村建设的地方特色，保留农村社区的独有韵味。二是培育特色农村社区。在优化农村社区布局中，做到既保护好古村落的历史遗存，又凸显江南水乡韵味的农居形态。深入推进和美家园品牌建设工程，以“山水美、农家富、社会和、机制新”为建设目标，推进特色农村社区建设。三是发展农村民宿经济。坚持“原生态养生、国际化休闲”理念，探索低碳环保的旅游经济发展方式，积极打造高端旅游品牌，乡村旅游已成为德清旅游的金名片。

三是培育发展乡贤参事会。探索农村社会治理的新方法，创新多元协同共治的新载体，发挥乡贤亲缘、人缘、地缘优势，以“共建、共治、共享”为标准，推动“村事民议，村事民治”。（一）继承发展乡贤文化。继承德清自古以来勤劳智慧、乐善好施、奋发进取的优良传统，发扬乡贤精英关爱民生福祉、践行道德风尚、弘扬乡风文明的引领作用。（二）是探索实践新型治理。积极培育发展乡贤参事会，丰富乡贤内涵外延，动员鼓励 “本土”“外出”“外来”三类乡村精英（本村的老党员、老干部、复退军人、经济文化能人，出生地成长地或姻亲关系在本村的“返乡走亲”干部、企业法人、道德模范、持证社工、教育科研人员，以及在农村投资兴业的外来生产经营管理人才等）加入乡贤参事会，促使乡村治理由村两委、村民二元主体转变为“村两委”、基层社会组织、村民多元主体，从而凝聚各方共识，激发自治活力，形成自治合力，提高基层社会治理的科学性和民主性。（三）全力助推农村发展。乡贤参事会发挥补位和辅助作用，结合当前农村工作重点，利用自身特殊影响力，广泛吸纳社会资源，全力助推家乡建设。

案例6：湖北省秭归县推进“幸福村落”建设

湖北省秭归县认真总结前期农村社区建设经验，在全县范围内推行“幸福村落”建设，引导鼓励支持村民在村落共同体内积极开展自我管理、自我服务、自我教育、自我监督与自我发展，大力发展农村经济和文化社会事业，培育村落公共精神和集体认同，提高农民生活品质和幸福指数，取得了显著成效。

一是立足农村特点，完善治理体系。根据农村人口居住分布特点，结合农村产业类型，以长期自然形成的村落生活共同体为基准，按照“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织，尊重习惯、规模适度”的原则，秭归县合理划分组建2065个村落。同时，对农村治理体系进行重新设计，构建起“双线”农村治理运行网络：村务管理，保留“村民委员会－村民小组－村落”三级构架；社会治理，实行“村‘幸福村落’创建工作指导委员会（非常设机构）—社区理事会—村落理事会”三级构架。村庄内不同性质、不同利益范围的公共事务，分别在建制村、社区（村民小组）、村落层面实现自我治理，彻底改变了过去那种无论何种性质、多大范围的公共事务全由村委会“包办”的简单做法。也就是说，由一种单一层级的、平面式村民自治转向多层级的、立体式的村庄治理。

二是依托“一长八员”，充实治理力量。村落村民全体大会是村落最高议事机构，由村落理事会召集并主持。村落理事会是村落治理常设机构，负责日常工作。村落理事会由村落理事长和理事（经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权员、管护员、环保员、张罗员等“八员”）组成，简称“一长八员”，他们由村落群众或村落户代表民主推选产生，属社会组织成员，以义务方式履职，可以“一人多职”。“一长八员”的设置，一方面解决村干部人手和精力严重不足问题，充实村庄治理力量；另一方面又可以给“村落精英”提供一个发挥其积极性的“平台”，使这些村落精英在村落治理中发挥其各自专长，形成“正能量”。

三是激发内生力量，发挥服务实效。由于山区地势复杂，村庄辖域广，聚居点分散，为了取得农村基本公共服务体系建设实效，秭归县将农村基本公共服务体系建设由原来社区进一步延伸到自然村落，做到基本公共服务的外部植入与内部生长的对接。以村落为单位推进农村基本公共服务体系建设，充分利用乡镇、行政村和村落三级公共服务网络，充分发挥村落“一长八员”的功能，实现政府基本公共服务与村民自我服务的有效衔接，努力做到不出村落即可享受基本的公共服务。

四是加大政府投入，强化保障机制。通过县财政加大村级转移支付资金以及县（乡镇）直部门重点帮扶等方式，设立“幸福村落”建设基金，用于以奖代补，表彰奖励达标的“幸福村落”、工作优秀的“先进村落”，也可用于适当解决村落理事长务工补贴和奖励，从而调动村落理事会成员和村落群众参与创建的积极性。同时，还建立“幸福村落”建设考评监督机制与县直各部门常态政策扶持机制。

案例7：成都市武侯区玉林街道黉门街社区：“三化”治理模式

成都市武侯区玉林街道黉门街社区创新探索了以“党建区域化、网格立体化、服务社会化”为核心的社区治理“三化”模式，有效地提升了治理能力，很好地满足了百姓需求。

一、党建区域化，“双党委”同步运行。以社区党委为核心，驻区机关单位、群团组织、“两新”组织为成员，建立区域党委。搭建起区域党委、四缘党支部、院落党小组三级服务设置，采取“1+1+N”的方式。打破条块分割的党建格局，实行“双党委同步运行”。建立了社区党组织与驻区单位党组织“双向服务”机制。通过区域党委，整合各种资源，搭建各主体沟通信息、交流经验、资源共享的平台，以联办活动为突破口，将驻区单位的资源优势与居民需求和社区建设结合起来，开展“党建项目认领”“双向服务”“菜单式服务”、贫困结对共助等活动。实现了党建相融互动，有效地形成了区域化党建互帮共建的良好局面。

二、网格立体化，从管理转向治理。搭建多方参与的四级网格治理平台（社区为一级网格，二级网格划片，三级网格到院落，四级网格上楼栋），形成全覆盖的立体化的治理格局。社区根据辖区人口户数、院落性质、工作现状等因素，划分网格片区，明确职责和工作内容，配备“两委”成员担任二级网格中治理委员会主任，负责组织和实施网格内的社会管理和公共服务职能，参与购买服务项目的实施和监督。实行前后台互动互补的责任制。前台由专业社工机构承接政府购买的9大类139管理服务事项。实行定人、定责、定岗，包任务的“三定一包”责任制，将常态化工作（如计生、低保、劳动保障等）设在前台，方便居民办事。后台为社区“两委”成员下沉到网格片区中担任网格片区治理委员会主任兼党支部书记，指导三级网格开展社区服务。专业社工机构与二级网格片区密切配合、协作，搞好分工对接，做到“各尽所能，分工不分家”。

三、服务社会化，满足老百姓多元需求。成立社区社会组织居民服务中心，引入27家服务性、公益性、慈善类等社会组织参与社区治理，为居民提供多元服务。一是提供便民惠民服务。通过政府购买服务项目实施，依托“四级网格”，以“民情专递”“黉门问需”“民情议事会”“社区网站”等渠道收集居民诉求。设立扶贫助残、创业就业、志愿服务、权益维护、纠纷调解、文体生活、便民服务等7大项、20多个小项的事务受理和服务项目，服务覆盖养老、助残、扶贫、医疗、就业、文体、教育等各个方面，服务惠及辖区1.5万余居民，形成居家、购物、服务“15分钟生活便利圈”。二是提供居家生活服务。引入慈善、民办非企业、社团及群团等各类社会组织，为户外劳动者提供“15分钟之家”，解决户外劳动者在工作中面临饮水难、吃饭难、休息难和如厕难等困难。搭建“菜宅送”蔬菜直通车，解决了居民买菜难问题；搭建“慈爱嘉”敬老助老志愿服务组织，为社区老人提供上门健康管理、生活照护、就医服务等6类20项服务；搭建“泓福泰”家政服务，为居民提供母婴护理、养老护理、家政服务、月嫂等服务。还设立了居家就业“曾建中手工坊”，引入“向日葵家政服务计划”，开展月嫂、护工、妇女就业创业、早教等专业培训服务。三是提供文化生活服务。在社区开设“四点半”学校，让社区的孩子放学后有一个教育、娱乐、兴趣培养的公共成长空间。设立社区手机摄影辅导站，组织辖区摄影爱好者记录居民身边的感人故事，弘扬社区正能量。通过黉门艺术团、书画协会、摄影协会、养鸟协会、骑游队、太极队、舞蹈队等群众性组织，开展“邻里一家亲”“邻里一帮一”等邻里守望互帮互助活动，让居民在社区找到“家”的感觉。