对部分中小城市撤销街道办模式的基层社会治理创新的思考

许亚敏 王自兴

对部分中小城市撤销街道办模式的基层社会治理创新的思考

许亚敏 王自兴

从2001年青岛市新建最大规模安居工程浮山后社区，不再设置“街道办”开始，不设街道办或撤销街道办的基层社会管理体制改革就已拉开帷幕。2002年3月，南京市白下区撤销了近50年历史的淮海路街道办，成为全国首个撤销街道办实行区直管社区的试点。2003年7月北京市成立鲁谷社区，成为首家街道办级别的“社区”。此后，安徽、贵州、黑龙江、吉林、甘肃、内蒙古、青海等省（区）也先后开展了撤销街道办的试点工作。由于我国不同类型城市在人口规模、行政层级设置等方面差异较大，不可一概而论，本文重点对部分中小城市开展的撤销街道办模式的基层社会治理创新进行了关注和研究。

一、中小城市撤销街道办推进基层社会治理创新的几种模式

目前，全国共有14个地级市开展了撤销街道办改革，在基层社会治理创新方面进行了探索，做法可以归纳为三类模式。

（一）铜陵、佳木斯等地采取的“撤销街道办、建立大社区”模式

主要做法为：撤销街道办后，按照规模适度、管理幅度合理、资源配置优化的原则，在充分考虑地域特征、历史沿革、居民认同感的基础上，对社区进行重新整合，减少社区数量，按照2500～3000户、1万人左右来设置社区规模。在社区建立以社区党委为核心，社区居委会、社区公共服务中心（站）、社区社会组织三个体系为支撑的组织架构。社区党委负责统筹协调社区重大事项，组织各类主体共同参与社区建设；社区居委会负责依法组织居民开展自治活动；社区服务中心负责承接政府职能部门延伸到社区的社会管理和公共事务；社区社会组织在社区范围内开展活动，满足社区居民不同需求。

（二）大庆、贵阳等地采取的“撤销街道办、实行一社多居”模式

主要做法为：按照居住人口2万至4万人的标准，建立规模较大的社区，把社区定位为政府派出机构或事业单位。在社区层面建立社区党委、社区服务中心、居民议事会。社区党委是社区各项工作的领导核心，社区服务中心面向居民代理代办政府在社区的公共服务，居民议事会为社区议事协商机构。采取“一社多居”方式，居委会由社区服务中心进行指导，协助社区服务中心开展工作，不承担行政管理性事务，按照有关法律法规开展精神文明建设、办理公益服务事业、推动社区志愿服务以及开展群防群治、调解民间纠纷等自治活动，实行弹性工作制，对政府需要居委会协助完成的工作，通过“政府购买服务”的方式，根据交办工作量的大小、难易程度、人员多少和时间长短确定办理经费，实行“费随事转”。

（三）芜湖市镜湖区、黄山市徽州区采取的“撤销街道办、建立公共服务中心”模式

主要做法为：撤销街道办后，按照一定的服务半径，设立公共服务中心。将过去由街道、社区承担的行政服务事项以及市、区相关部门的部分行政服务事项，整合进入公共服务中心。新成立的公共服务中心负责集中办理涉及单位、居民群众的各类认证、申报、资格审查，受理行政许可、非行政许可审批以及各项行政服务等事项。将社区承担的行政服务职能剥离后，在社区建立社区党组织、社区居委会、社区服务组织三位一体的社区管理服务组织体系。

二、成效和问题分析

（一）成效

各市通过撤销街道办和机构精简、功能和组织重构以及服务重心下沉，都在一定程度上推动了基层社会治理创新，提升了基层社会管理和服务的效能。主要体现在：

1. 社区服务资源得到充实。改革前，在基层政府下拨的资源中，人力、财力和物力相对集中在街道；而社区因受资源、职责、经费等多方面限制，很难为群众提供及时有效的服务。改革后，通过减少服务层级，整合条块力量，社区公共服务资源不断下沉。例如，改革前铜陵市铜官山区每年街道办公经费高达五六千万元，而作为直接服务居民的社区，却经常是捉襟见肘。撤销街道办事处后，每个社区工作经费从改革前只有3万元左右（不包括区财政划拨给街道的经费），增加到30～65万元不等；社区居民文化活动用房总面积为从6367平米增加到10052平米，增长了57.9%。贵阳市小河区撤销街道办后，明确每个社区15人的编制，并给每个试点社区每年安排150万元人头费和办公经费，100万元的“社区服务专项资金”，为试点社区解决办公场所，最大的达1000多平方米，最小的也有300多平方米。

2. 社区自治功能得到增强。改革前，社区居委会的经费来源、人员配置、工作部署考核，很大程度上依赖于街道办，导致居委会的工作带有较浓厚的行政色彩。改革后，政府和社区的边界明晰，社区在推进自治、共驻共建、加强管理等方面的职能得到加强。贵阳市、大庆市、芜湖市镜湖区、黄山市徽州区通过设立社区服务中心或公共服务中心，将居委会行政服务职能剥离，为推动自治让渡了空间。铜陵市委、市政府下发了《关于在全市社区开展“三减一加强”专项行动的实施方案》，全面清退出社区挂牌、考核和承担事务253个，退出率达到51%，使社区真正回归到开展自治和为居民服务的本位。黄石市大力培育和发展社区社会组织，全市各类社区社会组织达到1300多个，平均每个社区拥有社区社会组织10个以上，通过引导建立各类社区社会组织，将原来聚集在社区两委的事务分散开来，并鼓励社区居民积极参与社区社会组织，由“被动管理型”社区管理转变为“主动参与型”社区服务，居民自治意识得到加强，参与社区治理的渠道不断畅通。

3. 社区服务居民的效率得到提高。改革前，街道和社区在行政管理和公共服务中的功能雷同、机构重叠，政府的决策部署通过街道才能传达到社区，居民的社保等申请也必须经过社区、街道才能到达相关职能部门。改革后，区政府各职能部门从“后台”走到“前台”，主动转变观念，简化了办事流程，降低了管理过程中的信息失真。社会管理和公共服务更贴近基层、贴近居民，许多原本要去街道办办理的事情，在社区就近就可以直接解决，提高了服务效率。另外，改革后各市均推行了社区网格化管理和服务，按照300户左右配置1名社区工作者的要求划定责任区，配备网格服务责任人，对网格内居民实行分类管理、重点服务。网格化管理服务有利于在社区规模较大的情况下将管理和服务的触角延伸至每个家庭。

（二）问题和困难

各市在改革中存在的一些问题和困难，主要体现在以下几个方面：

一是没有达到缩减行政管理层级和机构人员的目的。撤销街道办理论上会缩减行政管理层级和机构人员，但事实成效却遭到了一些社会质疑。有些地方在撤销街道办后，成立社区党工委和社区工作站，社区党工委是区委的派出机构，社区工作站是区政府的派出机构，定位为科级单位；或者把社区机构纳入事业单位序列，工作人员纳入正式编制，并没有缩减行政管理层级和机构人员。另外，原有街道工作人员的安置问题，也是改革不可回避的一大难题。

二是下改上不改的问题。有些地方的改革主要是在街道和社区层次做文章，市、区级层面除了将部分街道办职能回归到区直部门外，并没有在理清部门职责、理顺政府与社会的关系、充分调动社会力量参与社会治理等方面做大的综合配套改革，有些地方社区承担起以前街道的职责，有些地方新成立的公共服务中心党工委对社区党建统揽、指导，扩大为行政上的指挥与指导，改革遭到“换汤不换药”的社会评价。撤销街道办后，政府和社区之间仍然存在权责不清、边界不明的问题。

三是社区行政化倾向问题。撤销街道办事处后，社区工作模式仍然没有脱离行政管理的窠臼，表现为：社区行政领导兼任居委会的领导；无论是人事权、财务权和决策权，还是激励机制、监督机制，居委会对基层政府都具有较大的依附性等。为减少区直各部门对社区的干预，有的地方通过试点社区服务标准化，实施社区工作准入制，相对减轻了社区居委会行政事务，但由于市直部门考核指标体系没有改变，一些工作的压力还是由社区承受。

四是社区自治功能较弱的问题。长期以来，专家学者和社会舆论一直对社区居委会承担太多行政职能、无暇开展居民自治较为关注，建议剥离居委会行政管理和服务职能。但在改革中，由于社区长期行政主导，即便地方政府通过设立社区服务中心或公共服务中心剥离行政职责，让社区居委会能够恢复自治功能，居委会对政府仍有较强依赖感，社区居民、单位对社区自治积极性并没有政府期望的那么高，甚至出现政府比居民更乐意推行社区自治的局面。有些地方将居委会行政管理和服务职能剥离后，出现了居委会由于自治和服务功能长期虚空而无所事事的局面。因此，提升社区自治功能仍然是基层社会治理创新不得不解决的根本性问题。

三、如何看待中小城市撤销街道办模式的基层社会治理创新？

（一）改革具有一定积极意义

1. 有利于构建小政府、大社会的治理模式。当前，推进政府行政力量与企业市场力量和社区自治、民间组织等社会力量有机结合，实现社会善治，是我国各项改革发展方向。撤销街道办不仅可以优化政府组织结构，使各职能部门服务前移，扩大公共服务范围，把更多的人财物投入到法定的职能和领域，推进政府职能转变，实现政府管理职能的到位；还有利于激发社会力量共同参与社会治理，把原来由政府直接管理的有关社会事务归还社会，逐步交由社区自治组织和社会组织承担，实现群众自治组织对社区的有序和高效管理。

2. 有利于完善城市基层治理体制。根据西方发达国家城市治理经验，两级政府管理模式最有利于保证城市规划发展的整体性、一致性和高效性。根据法律规定，街道办事处只是一级“管理”机构，而非一级“政府”，但实际上，街道办事处往往都对辖区内工作负全面责任，承担着一级政府的职能。随着城市化进程的加快和社区建设的深化以及街道办事处的实际性质、地位、职能呈现不确定性和不稳定性等问题的出现，传统的城市基层管理体制越来越显示出诸多弊端。撤销街道办，由区直接指导社区，面向居民直接管理和服务，是改善城市基层治理模式的一种有益的、必要的尝试，符合现代城市管理高效率的要求。

3. 有利于推进社区治理能力和治理体系现代化。根据《城市街道办事处组织条例》，城市街道办事处的任务主要是办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求，其功能和社区的功能多有雷同。长期以来，街道办事处凭借其对社区居委会人、财、物的控制，将政府职能延伸到社区，居委会不同程度地存在行政化管理倾向，自治色彩淡薄，居民参与程度不高，凝聚力不强。而且，在基层政府下拨的资源中，人力、财力和物力相对集中在街道，社区则因受资源、职责、经费等限制，很难为群众提供及时有效的服务。撤销街道办，进行功能和组织重构以及服务重心下沉，有利于把社区的功能和效用发挥起来，增强社区自治能力，促使社区自治的归位。

4. 撤销街道办不存在法律障碍。

建国以来，我国关于街道办事处的法律有两部。一部是现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，其第六十八条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经过上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。一部是2009年6月全国人大常委会宣布废止的《城市街道办事处组织条例》，条例关于街道办事处的规定是：“为加强城市居民工作，密切政府与居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”根据两部法律，街道办不是一级政府，而是上一级政府的派出机构，从法律规定上讲，可以派出也可以不派出。因此，撤销街道办或不设街道办不存在法律障碍。

（二）改革成效受多种因素的制约

从各市的经验和面临的问题来看，如果改革只是街道和社区自身的改革，没有自上而下的顶层设计和通盘考量，必然会受到宏观体制的制约，不可能有更多的突破；如果改革没有具备较强自治能力和自治水平的社区自治组织以及相对发育成熟的民间社会机构为支撑，必然会因为缺乏现实基础难以有效推进。撤销街道办模式的基层社会治理创新能否取得实效，受到以下几个因素的影响：

一是相关法律制度的完善。推行撤销街道办模式的基层社会治理创新，要在法律法规的框架内进行。目前，《城市街道办事处组织条例》废止后，我国没有一部法律明确街道办事处的工作职责，涉及街道的法规、规章之间或政策之间经常出现相互抵触的问题，街道办事处的权责如何界定缺乏法律依据。1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，虽然对居委会的职责进行了具体规定，但有些规定已经过时，而且缺乏具体的保障措施。例如，居委会组织法规定居委会有协助政府有关部门做好管理工作的职责。但如何理解居委会的“协助政府部门管理”的职责，如何避免居委会因协助政府部门开展工作导致的过度行政化倾向，甚至居委会协助政府部门管理的职责该不该剥离，使社区能一心一意发挥自治和服务功能，各地也做法不一。推进撤销街道办模式的基层社会治理创新需要相关法律制度的支撑和指引，在街道、社区定位尚不明确的情况下开展的改革难免会走弯路。

二是基层社会治理创新理念和目标的确定。撤销街道办后，当地政府对基层社会治理创新目标的定位也会直接影响改革的成效。当前，根据政府与社区结合的紧密程度不同，国际上基层社会治理模式主要有三种类型：以新加坡为代表的政府主导模式、以美国为代表的社区自治模式和以日本为代表的混合模式。治理模式的选择，直接决定着改革的方向。当前公认度较高的是混合模式，也称为共治模式或多中心治理模式。在这种模式下，我国基层社会治理创新的方向应当是：治理主体由单一向多元转变，不完全依附于政府；治理过程由行政控制转向共商、共议、共决的民主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为扁平网络结构，通过公民权利的民主化和公共权力的分散化，实现权利与权力的结合。

三是城市管理体制改革的配套。市、区两级政府的城市管理体制改革，是街道和社区层面改革的前提条件和制度保证。没有市、区两级政府的综合改革做基础，撤销街道办模式的基层社会治理创新根本无法取得实质性突破。现行城市管理体制政府部门、街道、社区各自的工作职责定位不准，政府与社区、社会组织之间的关系没有理清。各级政府主要靠行政手段管理城市，在很大程度上包揽了城市管理的一切事务，导致城市管理层级较多、管理机构冗杂，也制约了城市社会的自治功能。实行撤销街道办的基层社会治理创新，需要加快构建政府主导、社会协同、公众参与的城市管理格局。

四是社区自治的成熟度。撤销街道办后，原来由街道办承担的工作，很大一部分都要下放到社区。如果社区自治能力较低，将难以实现与政府行政职能的有效对接。社区自治能力取决于社区多元主体的培育和参与能力。当前，我国社区自治普遍存在自治组织职责不清，社区社会组织发育不足、力量微小，社区居民参与意识淡薄、自治活动的内容和载体单一，驻区单位社会力量、市场主体参与缺位等问题，没有这些治理主体的发展壮大和积极参与，社区自治能力很难得到提高，基层社会治理创新很难取得突破。

四、中小城市科学推进撤销街道办模式的基层社会治理创新的政策建议

在当前深化行政体制改革，加快转变政府职能，创新社会治理体制的形势下，中小城市开展撤销街道办的改革产生了一些积极成效，但也面临着一些问题和困难。正在推进这项改革的城市应当注意，撤销街道办推动基层社会治理创新是一个系统工程，不是简单的机构精简和强化职能，既关系到政府治理、社会治理和社区治理有效衔接和整体推进，也关系到多元共治的社区治理结构的架构，改革不能仅局限在街道和社区层面，而应当作为综合改革来配套推进。

（一）创新政府管理方式

政府应当通过自身的治理创新为基层社会治理创新让渡空间。要创新政府治理理念，转变传统的一元主体并以行政控制为主的社会管理理念，树立多元治理、共建共享的治理理念，按照“政社分开”和“政事分开”的理念，明确政府在社区治理中的定位和职责，正确处理行政和自治的关系。要推进政府职能转变，建立健全政府职能转移制度，建立各级政府部门的“权力清单”和“职能清单”，把一些社会能够自我管理的职能逐步转移社区和社会组织来承担，建立健全政府与社会协同治理工作机制。要加快推进政府机构改革，改革传统的基层政府组织架构，精简人员机构，减少行政层级，推动服务资源向社区下沉。

（二）推动社会治理创新

基层社会治理是社会治理的组成部分，基层社会治理创新离不开社会治理创新的整体推动，尤其离不开各类社会组织和社会工作队伍等社会力量的共同参与。要进一步建立社会力量健康成长的培育发展制度。加大社会组织培育发展力度，建立培育和孵化平台，为社会组织提供相互交流、孵化、登记和项目运作等服务，提升社会组织自身的管理水平和参与基层社会治理的能力。完善社会组织投入机制，大力拓宽社会组织筹资渠道，支持和引导民间力量为社会组织提供人力、物力和财力支撑。健全政府购买服务机制，编制向社区和社会组织购买服务目录，制订相应的具体实施办法。大力发展社会工作事业，培养社会工作专门人才，完善社会工作人才引进和使用机制，促进专业社会工作者参与到基层社会治理中。

（三）建立多元共治的基层社会治理结构

要从传统的自上而下的政府主导治理模式逐步转变为党政主导，社区为本，社区工作者、社区组织、企业及社区居民多元参与、协力推动的协同治理模式。探索社区事务市场化、社会化的途径，引导社会资源、资金大力发展社区服务业，通过政府引导与市场运作相结合，大力发展多层次物业服务、综合性社区服务和公共服务。以场地提供、经费支持、公共活动参与、公益岗位设置等方式支持和培育社区社会组织的发展，逐步构建政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的城乡社区治理新格局。

（四）健全社区治理保障机制

推进基层社会治理体系和治理能力现代化，必须建立健全社区治理保障机制。一是要加强社区治理制度化建设。健全社区治理相关制度体系，明确界定政府组织、企事业部门、物业企业、业主委员会、各人民团体、社区组织、社会中介组织之间的功能边界和权限，为“政事分离”和“政社分离”提供制度依据。二是要完善社区治理投入机制。积极转变社区财力支撑体系，把社区治理投入纳入公共财政框架下运作，逐渐加大财政支出比重，采取成立基金会和公益创投等形式，鼓励和促进社会各力量加大对社区治理的投入，整合社区资源，大力发展社会企业。三是要加快推进社区治理队伍建设。创新社区工作人才培养、管理、使用机制，制定职称、待遇、管理、培训等配套政策和职务聘任制度。探索从社区工作者、社会工作者定向招考公务员机制，拓宽社区工作者发展空间。四是要加快推进社区信息化建设。加快建设社区公共服务综合信息平台，广泛吸纳社区社会组织、社区服务企业、驻区单位信息资源，整合社区各方力量，构建设施智能、服务便捷、管理精细、环境宜居的“智慧社区”。

（五）改革中需要注意的具体问题

1. 合理分流街道办承担的职能和工作人员。目前，各市改革都主要采取将原街道的部分职能收归区直相关职能部门，部分职能下放到社区。对原街道工作人员采取“新人新办法、老人老办法”，原工作人员职级不变、身份不变、待遇不变，分流到区直部门、新成立的社区服务中心或公共服务中心、社区。可以将人员分流引起的改革不彻底、社区工作人员同工不同酬等问题，看作是渐进式改革中必须经历的一个阶段。但切忌借改革之名，增加政府管理机构，增加人员编制，延伸组织体系，扩大行政事业单位，变相地膨胀政府机构。

2. 正确认识政府对社区治理的介入。当前，在社区中除了成熟的政府组织以及居民委员会外，其他社会组织还没有足够的能力来代替政府部门组织居民管理公共事务，居民缺乏自治的意识、社区参与度低，目前阶段我国社区治理尚离不开政府的指导、规划、支持和推动。但政府也不能越俎代庖，应当通过规划指导、下放权力、提供经费等方式支持社区自治组织体系的构建，然后通过社区自治组织和社会组织的有效运作，逐步实现社区居民自我教育、自我服务、自我管理、自我约束的自治状态。

3. 科学设计社区规模。按照社会学的观点，社区是自然发生的，它形成多大规模就是多大规模。现代大都市的“社区治理”理念，是一种模仿传统社区机制，对空间上漫无边际的大城市或城市带实行“分而治之”的策略。社区规模设定过大不利于社区自治，社区规模过小不利于政府管理，尤其是撤销街道办实行区管社区后，由区直部门直接对口多个社区，社区规模过小、数量过多显然不利于管理和服务。可以采取“一社多居”和社区网格化管理和服务的形式解决社区规模扩大带来的自我管理、自我服务难题。

4. 合理规划行政和公共服务的提供方式。各市撤销街道办改革后，对于原来由街道、社区承担的政府延伸到社区的行政和公共服务职能，有的继续放在社区，由社区服务中心承担，有的从社区剥离建立服务一定范围的公共服务中心，由公共服务中心承担。具体采用哪种方式，由于各地的人口、地貌、交通、居住环境都有较大差异，在改革中需要根据当地实际确定。建议社区服务中心或公共服务中心探索以政府购买服务的方式运营。

5. 注重发动社区居民积极参与。社区治理创新的核心理念是“人”，核心行动是“社区参与”，核心价值是“共同体意识”。各地在改革中应当积极改变以往社区建设中居民参与不足的状况，鼓励社区居民通过共同参与社区事务培养社区共同体意识，增强社区认同感，通过健全居民参与机制、畅通居民参与渠道、发展社区协商民主等多种方式促进社区居民积极参与基层社会治理。

（作者单位：民政部政策研究中心 郑州市民政局）