网络反腐的反思与建构

2015-01-30李传军

中共四川省委党校学报 2015年3期

关键词：电子政务

李传军

(中国人民大学公共管理学院，北京　100872)

网络反腐的反思与建构

李传军

(中国人民大学公共管理学院，北京100872)

[关键词]网络反腐; 行政伦理; 电子政务

[摘要]网络反腐得以实现要依赖三个基本要素，即网络、民意和执政能力。网络反腐有助于揭露不良风气，遏制腐败现象，推动公民参与，保障公民权利，培养廉政文化，促进廉洁自律。但是，网络反腐相关的法律制度保障不健全，特别是对举报人的隐私保护不力，网络举报平台管理无序，相关政府部门回应不及时，网络反腐缺乏一定的理性，有些爆料内容过于低俗，网络反腐的代表性不足，腐败案件被查处具有相当大的偶然性。因此，必须健全相关法律法规，发挥政府主导作用，充分利用民间反腐力量，推进政务公开，增强网民道德自律意识。

一、网络反腐的缘起

近年来，权钱交易、权权交易、权色交易等腐败现象呈现高发态势。党中央高度关注反腐问题，建立了以权力、权利、道德等全方位、多主体的权力制约机制。互联网的发展为公众监督权力运行提供了得力的工具，“网络反腐”应运而生。所谓网络反腐，主要指借助网络平台开展反腐工作。就早期的网络反腐而言，主要是指通过最高人民检察院、中纪委、监察部等官方网站进行实名举报、提供线索；而发展至今，虽然通过官方网站进行的网络举报仍然在数量上占据绝对优势，但就社会关注度、举报信息反馈与案件查处速度等而言，以民间反腐网站、论坛发帖、微博等为主体的新型网络反腐形式则更加凸显其优越性。[1]网络反腐的发展历程表明，网络反腐作为多元主体围绕反对腐败的共同行动，越来越表现为公共治理的过程。[2]目前，网络已经成为反腐的重要渠道，从中央到地方的纪检监察部门都在利用网络加强反腐监督，网络反腐已经成为国家廉政建设的新常态。[3]中纪委在行政编制总数保持不变的情况下，连续两年增加招录网络举报管理方面的人员。这足以说明中纪委网络举报管理中心的繁忙程度，也从侧面反映出中纪委对网络反腐的重视。[4]

网络反腐得以实现要依赖三个基本要素，即网络、民意和执政能力，三者缺一不可。与传统反腐方式不同，网络反腐所借助的网络传播技术具有迅速性、广泛性、发散性的特点。网络传播瞬间可以将信息由信息源发送到信息接收者，而且可以实现点到面的传播，接收信息的任一网络节点，又可以再行转发而成为新的信息源，从而实现信息的裂变式传播效应。一旦某一腐败事件在网络上得以传播，就会引起社会的强烈关注，甚至形成一定的舆论压力。当然，这种压力的大小与民意对于腐败的反感程度呈正相关。如果某一类腐败在性质和程度上为民意所强烈反感，则网民就会通过转发、评论等方式来表达关注度，从而加大网络舆论的压力。但是，网民的关注只是一种民主监督，并不能对腐败产生直接的法律后果。惩治腐败必须通过权威部门采取相应的反腐举措，才能最终达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的目的。从这个意义上来讲，网络反腐的成效大小取决于执政能力的高低。

网络、民意和执政能力三个要素之间又具有内在的关联性。网络是民意表达的重要平台，网络不仅是现实政治的映射，还会生成一种全新的网络公共领域。网络通过吸纳民意，集思广益，营造了一个良性互动的民主环境，从而对公共权力的运作进行全方位的监督和约束。近年来，我国网络舆论热点持续增加，总体呈上升态势，在一定程度上映射出社会紧张度正在上升。这些事件中暴露出了地方以及基层处置乏力，常规民意表达渠道不畅等问题，应当引起关注。[5](p.322)人民群众是党和政府执政的力量源泉，执政的目的是为民，因而，民意是执政的重要基础。只有始终秉持为人民服务的宗旨，与人民同呼吸、共命运，才能永葆社会主义的基业长青，也才能够从根本上提升执政能力。网络与执政能力的关系也是极其密切的，网络为执政者提供了一个全新的平台——电子政务，也构建了政府与社会对话的全新方式。通过网络，执政者可以更加迅速、全面、理性地把握社会脉动，从而使得各项工作有的放矢，与时俱进地提高执政能力。通过网络可以宣传党的路线、方针、政策以及国家的法律、法令，增进党与人民群众的联系，营造政府与公民良好沟通的渠道，塑造政府的良好形象，从根本上实现立党为公、执政为民的目标，从而大大减少腐败发生的可能性。

二、网络反腐的功能

1.揭露不良风气，遏制腐败现象

与传统媒体相比，网络媒体的传播范围更广、传播速度更快，加之网络的互动性，能够在短时间内形成舆论焦点。作为公民监督的一种新形式，网络反腐可以成为行政监督和司法监督的重要补充。十八大以来，随着反腐力度的加大，网络反腐成为一支重要的反腐败力量。近年来，中纪委、监督部通过网络收到了大量的举报线索。声势浩大的网络反腐的态势有利于激发公民反腐的热情，充分发挥网民的积极作用，有效揭露社会不良风气和腐败现象，提高查处腐败案件的效率，增强党和政府的公信力，形成对腐败的全方位和立体化的管控。

传统的反腐败方式，往往是“运动式反腐”。在一定时期内查处了一批大案、要案，能够起到一定的震慑作用。但是，随着时间的推移，一些腐败分子又会蠢蠢欲动。当腐败造成恶劣的社会影响时，再次开展反腐败运动。但是，此时，腐败已经给国家、社会和人民造成了不可挽回的损失。因而，这种反腐败方式成本是极其高昂的。而网络反腐则不同，因为腐败往往发生在群众身边，是对国家利益、公共利益和群众利益的侵犯行为，群众对于腐败深恶痛绝，因而，群众是反腐败最可以依靠的力量。网民随时可以把身边的腐败现象通过网络曝光。除了一般的公民，一些地方党政机关和公务员也纷纷加入网络反腐的大军。这不仅有利于迅速查处腐败分子，而且可以形成良好的预防机制，对于那些试图腐败者形成持久的威慑力，从而遏制腐败现象。[6]

2.推动公民参与，保障公民权利

随着互联网和移动新媒体的兴起，公民参与反腐更加便捷，塑造了公民参政议政的新模式，使得宪法所确认的公民参与权和监督权能够得到更进一步的落实。在网络反腐之前，公民表达自己的诉求只能通过人大代表、政协委员向上反映，或者采取上访的方式，这些方式渠道过于单一，效果差强人意。一些地方出于种种考虑，会压制群众向上反映一些负面的信息，由于人大代表、政协委员的“准官方”身份，不可能完全站到地方政府的对立面。对于上访的群众，地方政府也会采取派人拦截的方式，更有甚者，对一些长期的上访者进行收容。从法理上说，向上反映自身的诉求是公民的权利，但是当这种权利无法实现时，则形同虚设。

网络反腐开辟了一个全新的天地。现在流行一种说法：“上访不如上网”。因为，互联网是一个开放的网络，地方政府即便可以采取一些“政府危机公关”措施，但是要想完全控制网络舆情也是难以做到的。从这个意义上来看，网络反腐为公民表达利益诉求、参与公共决策、监督公共权力提供了一条更加切实可行的途径。借助网络反腐，民意可以得到充分的表达，公民参政议政的质量大大提升，从根本上加快了民主政治建设的进程。网络反腐的成果进一步调动了公民参政议政的积极性，增强了公民参政议政的意识，也使得纪检监察机关在反腐斗争中掌握了主动权，从而让民众看到了彻底治理腐败的希望。

3.培养廉政文化，促进廉洁自律

曾几何时，由于腐败分子未能得到应有的惩处，有些人还被“带病提拔”、“边腐边升”，社会上流行着“腐败者有本事”的错误观念。有些腐败分子不以腐败为耻，反以为荣。正是由于人生观、价值观和世界观的扭曲和错位，腐败分子才会在贪腐的不归路上不断堕落下去。要从根本上遏制腐败，必须营造人人唾弃腐败的社会氛围，培养“损腐蚀、永不沾”的廉政文化。互联网不仅是传播信息的载体，也是展现文化的平台。网络反腐在揭露腐败现象的同时，也向社会传播了正义必将战胜邪恶的信念，能够使得全社会形成“腐败可耻，廉洁光荣”的廉政文化。这对于扭转近些年来人们对于腐败的错误认识有着极其重大的意义。

治理腐败离不开外在的监督约束和法律制裁，但是，仅此是不够的。由于公共管理权力运作的特殊性和具体性，很难做到凡事均由法律来作出明确的规定，在此种情况下，必须赋予公共管理者以一定的自由裁量权。要保证这种自由裁量权的行使满足合法性和合理性的要求，更重要的是要依赖公共管理者的自律。当然，自律也需要有外在监督的促进。目前，我国已经成为世界上网民最多、也是新媒体用户最多的国家，这为网络监督提供了强有力的支持。随着网络反腐的推进，普通公民也成为反腐的主体，网络反腐的范围也越来越广泛，不仅贪污受贿、恣意枉法者被曝光和查处，一些不良的行政作风也被公之于网络，涉事者即便不会受到法律的制裁，也会遭到舆论的谴责，这对于其他干部和群众也是一种廉政教育。这种无处不在、无时不有的监督网络必然有助于促使公务员廉洁自律的实现。

三、网络反腐的困境

1.网络反腐相关的法律制度保障不健全，特别是对举报人的隐私保护不力

虽然网络反腐的功能已经得到了官方和民间的认可，但是网络反腐发展的最大制约因素就是与之相关的法律制度保障不健全。虽然相关的规定也散见于各种法律、法规，但是网络反腐相关的法律制度不够系统，而且缺乏可操作性。互联网的发展日新月异，与此相关的立法未能及时跟进，因此，法律制度规范的缺失就成为网络反腐发展的瓶颈。比如，网络“人肉搜索”就缺乏相应的法律规范，难免被滥用以致侵犯公民的合法权益。在信息时代，政务信息公开与国家机密、知情权与隐私权、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击等之间的张力是需要通过立法来明确界定的。[6]

现在已经进入“自媒体”时代，网络的重要特点之一也在于公开透明，腐败分子会在网络的“照妖镜”下无所遁形。但是，由于网络反腐借助网络公共平台公开举报信息，也必然会留下发帖者的相关信息。被举报人很可能会买通网站技术人员，甚至动用公权力，查证举报人的信息后对其打击报复。最典型的莫过于2009年的“王帅事件”。河南灵宝有关方面滥用公权力，把公民正常的网络监督行为定性为诽谤，并派出警察跨省抓人。虽然此案后来得到了妥善的解决，但是也给人们留下了一个疑问：如何保护举报人的隐私权？

2.网络举报平台管理无序，相关政府部门回应不及时

互联网的信息传播具有发散性的特点，网络反腐所依赖的网络举报平台也是极其多样的，如网站、微博、微信、贴吧、论坛等。而任一种平台也还有多种依托，如微博就有新浪微博、腾讯微博、百度微博、搜狐微博、网易微博，等等。至于贴吧、论坛等平台，构成就更为复杂了。虽然也有官方的网络举报平台，但是举报者基于种种考虑，并不一定选择官方途径。这样一来，网络反腐信息的分布就极其分散，缺乏统一的管理，从而增加了政府管理网络反腐举报信息的难度。

回顾网络反腐历程，我们可以看到网络反腐中所涉及的政府部门回应不够及时，也缺乏网络舆论的应对能力。与社会网络媒体、网络“大V”相比，官方网络媒体往往较为滞后，在应对网络舆论时，缺乏主动权，没有形成正确的舆论导向，甚至被一些别有用心的网络“大V”或境外反动势力把持了舆论主导权。虽然事后也采取了相应的补救措施，但是已经损害了政府形象。

3.网络反腐缺乏一定的理性，有些爆料内容过于低俗

网络反腐的便捷性大大激发了民众的反腐热情，一大批腐败分子也因此而落马。但是，由于网络反腐的自发性、隐秘性、分散性等特点，也使得网络监督中充斥戾气，一些人往往使用极端偏激、非理性的语言，把一些负面现象无限制地放大。加之一些缺乏正确价值导向的网站和平面媒体推波助澜，令人感到社会是一团黑暗。这极大地干扰了网络反腐的进程，误导了民众。

一些网络爆料人为了达到被关注的目的，以及一些网站为了获得点击量，刻意把一些低俗的内容作为爆料的主题。大部分爆料案例追逐新奇效应，如采用“一夫二妻”之类吸引眼球的标题，或者用不雅照片和视频作为噱头。这种举报方式，在提供官员贪腐证据的同时，也污染了网络环境。还有一些网站，在报道“情妇反腐”类新闻时，游走于法律和相关规定的边缘，把关注的焦点放在“金钱、权力、性、女人”等一些恶俗的话题上，而不是关注官员贪腐的罪行。

4.网络反腐的代表性不足，腐败案件被查处具有相当大的偶然性

尽管我国互联网发展迅速，网民的数量逐年递增，我国已经成为世界上网民人数最多的国家，但是，我国互联网的发展非常不均衡，在地区、人群之间存在着明显的“数字鸿沟”。统计表明，低学历网民、年轻网民、城镇网民占主体。这种网民结构使得网络监督和网络反腐主体的代表性不足，从而出现一些主观性、片面性、随意性的网络舆论，甚至出现了网络上压倒性地“民意审判”代替司法审判的情况。网民只是公民的一部分，网络舆论也并不完全等同于社会舆论，网络监督虽然是公民参与监督的一种全新途径，但是，网络反腐并不能替代纪检监察机关等相关部门的主导性作用。

网络反腐使得网民可以直接借助网络途径来曝光贪腐现象，为纪检监察机关提供重要的办案线索，但是由于网络信息杂芜，对如此庞杂信息的筛选是一项浩大工程，堪比沙里淘金。而且，很多网民所掌握的官员贪腐信息极其有限，很多情况下是道听途说、捕风捉影，这使得网络反腐的权威性大打折扣。即便是真实的网络反腐信息，能够引发网络舆论高度关注，并因此而被纪检监察机关查办的案件，也具有很大的偶然性。比如，周久耕、杨达才二人被查处，或因出言不慎，或因不当微笑，而被网友“人肉搜索”出“天价烟”或名牌表。试想，如果周久耕谨言慎行、杨达才不苟言笑，很有可能至今仍然安然无恙。

四、网络反腐的对策建议

1.健全相关法律法规

互联网不应是“法外之地”，网络反腐如果没有法律制度保障，很有可能变成“多数人的暴政”、“舆论审判”以及“非理性的狂欢”。一些别有用心的境外组织和机构，还会利用相关法律制度匮乏的漏洞，在网络上造谣、传谣，制造网络舆论压力，动摇我国的执政基础。但是，健全相关的法律制度，也并不意味着高压管制，甚至钳制言论，形成网络上的“万马齐喑”。应当依法治网，“堵疏结合”，既能够发挥网络反腐的正功能，也可以防范网络反腐可能造成的“误伤”。

要真正发挥网络反腐的正面作用，克服其局限性，就必须始终贯彻法治思维、法治程序和法治方法。首先，应当在反腐立法中明确公民的监督权利，把网络监督权作为受到法律保障的权利赋予公民，从而使网络监督能够与行政监督、司法监督相互补充、形成合力。其次，应当出台网络反腐的有关条例和实施细则，规范网络反腐的程序，建立网络反腐的工作机制，促进网络反腐工作常态化。再次，必须制定保护网络举报人隐私的法律法规，要严惩对网络举报人的打击报复行为，对于可能遭受打击报复的举报人，要给予有效的保护，从而消除顾虑、大胆举报，确保公民的举报权利以形成对公权滥用的制约。

对于网络反腐中所存在的公民言论自由权与官员隐私权之间的冲突问题，也应当在法律层面予以解决。宪法赋予了公民言论自由权，公民在网络上可以自由发表言论，当然也可以揭露官员的贪腐行为。但是，公民在网络反腐中的言论自由权也有边界，这个边界即不能损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。如果公民在网络反腐中滥用言论自由权而侵害了官员的隐私权，则既违背了宪法的基本原则，也不符合民主法治精神。当然，为了公共利益的需要，也可以依法适当限制官员隐私权的保护范围，使得与公共利益相关的官员个人信息能够成为公民监督的对象。[7]应当通过制度来明确划分官员的行为类别，即哪些行为属于应当接受公众监督的行为，公民有权在网络上进行曝光，哪些行为属于私人行为和个人隐私，公民无权在网络上曝光，从而使公民对自身的反腐行为进行事先定性，以精确定位，避免侵权。[8]

2.以政府为主导，整合网络反腐的力量，形成合力

在大数据时代，网络反腐力量的整合更为重要。网络反腐的成效取决于政府反腐机构与网民监督者的配合默契度。当两者完全配合时，相当于政府反腐机构壮大了反腐倡廉的队伍；反之，网络反腐的效能便大打折扣。[9]要发挥网络反腐的作用，必须由政府主导，汇聚、整合来自各方的网络反腐力量，合力构建网络反腐的大平台，确保网络反腐走上法治化、规范化的道路。网络反腐平台的建设应当是多位一体的，具体涵盖信息汇聚与举报平台、反腐信息研判平台、腐败案件告知与跟踪平台、网民互动交流平台、腐败警示与反腐知识宣传平台等。[10]这些平台各自承担着不同的功能，但又是一个有机统一的整体。从网络反腐的体制、机制来看，通过一个总机构与五个子平台的设置，从中央到地方形成一个由中纪委直接负责，有效整合官方反腐与民间反腐的网络平台，从而推动我国网络反腐的持续、健康发展。

当然，政府为主导，并不意味着政府一切事务亲力亲为。运用互联网技术，可以增强反腐败的效果。[11]在互联网技术方面，要更好地发挥专业组织的作用。比如，微博、微信的运营方面，专业的IT企业更有优势。政府可以提出需求，将相关技术以外包的方式交由专业组织来承担。在移动通讯技术日益普及的条件下，政府也可以通过竞标购买服务的方式，由中标的企业来提供手机APP服务。网民可以利用手机APP的便捷服务，进行网络监督和举报，实时互动，从而确保网络反腐的真实性、有效性与回应性。

3.充分利用民间反腐力量

“群众的眼睛是雪亮的”，要相信群众、依靠群众。鉴于我国目前民间反腐网站散乱、无序，应引导这些网站管理走向规范化。类似网站的建设可以参考以打拐为目的的民间权威网站“宝贝回家”。在反腐信息的交流与发布方面，可以动员热心的志愿者参与，并吸纳法律界人士的参与，确保在法治的框架下进行反腐。民间反腐网站需要与各地区的反腐官方机构建立联系，及时反馈相关信息。

在自媒体时代，“网络大V”作为信息传播的关键人物，起着信息“放大器”的作用。要发挥“网络大V”在网络反腐中的作用，必须加强政府引导、法律规范。要充分借助“网络大V”的社会影响力，对于腐败现象进行揭露。对于“网络大V”所发出的质疑和转发的消息，要高度关注，及时回应。因为“网络大V”都有相当众多的“粉丝”，事实上已经成为网络舆论中的“意见领袖”和一部分网民的“代言人”。与“网络大V”的良性互动可以“牵一发而动全身”，收到事半功倍之效。

4.推进政务公开，打造“阳光政府”

现代政府应当是开放政府，政务公开既是政府的义务，也是公民知情权的保障。电子政务是政务公开的重要途径，公民可以通过互联网了解政府的各方面信息。“阳光是最好的防腐剂”，权力运行过程只有公开透明，才能更好地接受各方面的监督，也才能从根本上遏制因“暗箱操纵”所导致的贪腐行为。各国的反腐制度设计，均把政府信息公开作为一项重要的内容。比如，被公认为世界上廉洁程度较高的北欧国家都建立了官员财产申报制度。其中尤以瑞典最为典型。在瑞典，无论是政府高官还是普通公务员，涉及房产买卖等大宗家庭资产的情况包括房屋坐落、房屋面积及装修情况、交易双方姓名、交易日期、交易价格等，按法律要求必须向全社会公开。其实，不只是房屋交易这样的“大买卖”需要公开，就连雇请保姆、缴纳电视费这种“花小钱”的事情也必须接受公众监督。[12]我国可以考虑借鉴国外反腐败的先进经验，按照《政府信息公开条例》的要求，进一步完善政府信息公开制度，借助电子政务建设的契机，依托政府官方网站，建构网络监督平台，推动公共事务的公开透明，增强政府网站的权威性、互动性和影响力，切实解决群众关注的问题，塑造公正、透明、廉洁、高效的政府形象。

5.塑造良好的网络文化，增强网民的道德自律意识

互联网营造了不同于自然空间和社会空间的虚拟空间，尽管在虚拟空间中活动的主体可以匿名，但是虚拟空间的活动最终要与实体的社会空间联系起来。因而，网民在互联网中的言行同样要受到社会空间法律、道德等方面的约束。在网络反腐中，有些网民滥用互联网的匿名性，随意侵犯他人的隐私，恶意制造和传播谣言，利用网络打击报复，肆意宣泄不满，刻意扩大事端。需要指出的是，有些网民对互联网技术并不了解，以为匿名就无法确定责任者，其实这是一种误解，从技术上来讲，对于一般的网民而言，要确定其身份并不困难。

近年来，网络文化庸俗化、恶俗化倾向非常严重，甚至淫秽、暴力信息充斥网络。为了更好地发挥网络反腐的功能，必须塑造良好的网络文化，营造风清气正的网络环境，增强网民的道德自律意识，以理性的思考代替非理性的宣泄，让更多的正能量占领网络。正能量并非粉饰太平，并非不能批评，而是要理性地批评，并提出建议性意见。为此，要引导网民文明反腐、依法反腐，加强网络伦理教育，倡导网民文明上网，提高分析、辨别能力，不随意转发未经核实的消息，对自己的网络言行负责。

五、结语

网络反腐无疑是一把“双刃剑”[13]，它在揭露不良风气，遏制腐败现象，推动公民参与，保障公民权利，培养廉政文化，促进廉洁自律的同时，也存在网络反腐相关的法律制度保障不健全，特别是对举报人的隐私保护不力，网络举报平台管理无序，相关政府部门回应不及时，网络反腐缺乏一定的理性，有些爆料内容过于低俗，网络反腐的代表性不足，腐败案件被查处具有相当大的偶然性等问题。这些问题的出现与当下社会转型和体制改革密切相关，并可能导致一定的风险。因此，需要健全相关法律法规，以政府为主导，整合网络反腐的力量，形成合力，充分利用民间反腐力量，推进政务公开，打造“阳光政府”，塑造良好的网络文化，增强网民的道德自律意识。唯其如此，才能更好地发挥网络反腐在全面推进社会主义法治国家建设、弘扬社会主义主流价值观方面的作用。

〔参考文献〕

[1] 李传军,符丽丽,刘伟.公民参与视角下的网络反腐研究——基于2008-2012年网络反腐典型案件的分析[J].电子政务,2014(1).

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[3] 刘宗洪,韩洋.公民参与网络反腐的价值、问题及其对策[J].南京政治学院学报,2015(3).

[4] 许浩.中纪委重视网络反腐，连续两年增加网络管理人员[N].中国经营报,2015-02-02.

[5] 张康之.公共行政学[M].北京:经济科学出版社,2010.

[6] 卢智增.网络反腐的深层困境及其化解[J].行政论坛,2015(1).

[7] 张彬彬.冲突与协调：网络反腐视角下的官员隐私权保护[J].成都理工大学学报(社会科学版),2015(3).

[8] 杨涛.新时期网络反腐的困境与出路[J].人民论坛,2015(8).

[9] 彭长华.基于混合博弈的网络反腐机制研究[J].江西社会科学,2015(2).

[10] 任韧.网络反腐成长历程及发展新路径探析[J].江西警察学院学报,2015(2).

[11] 陈平其,郑吉峰.网络反腐的技术路径及其风险化解[J].辽宁行政学院学报,2015(3).