论中国海外发展与安全

白云真

（中央财经大学国际政治系，北京100081）

论中国海外发展与安全

白云真

（中央财经大学国际政治系，北京100081）

随着“走出去”战略的深入发展，中国海外发展日益受到一国内部安全、地区安全与国际安全的影响与约束。尽管一些学者意识到中国海外公民安全、北非中东等地区局势对我国海外发展的影响，但是中国海外发展与安全尚未成为安全研究、发展研究与中国外交研究等领域颇为紧迫的研究主题与议程。事实上，国内学者尚未充分地探讨海外发展与安全之间的联系，更未较为细致地思考中国海外发展所必需的安全对策。为此，笔者将初步分析发展与安全之间关联性的知识争论及其政策实践，进而从完善我国海外发展的安全战略、预防性外交介入、推进跨国公司的安全责任、增加安全援助的份额、参与地区与全球安全治理以及加强共赢式共同发展等维度探究我国应对之策以确保中国海外发展。

海外发展；安全战略；安全援助；发展外交

一、引言

中国海外发展日益受到政治动荡、种族冲突、内战等安全问题的困扰，是一个非常值得关注的问题。随着中国“走出去”战略的深入发展，中国公民和企业越来越多地出现在了亚非拉地区，然而这些地区往往长期受到政治动荡、恐怖主义和疾病等传统与非传统安全问题的严重影响。在这种情况下，我国海外发展在对外直接投资、公民海外活动等方面所面临的安全风险和挑战不断增加。2013年12月南苏丹内战致使中国投资受到极大的影响。即使中国在美国等发达国家的投资也受到其国家安全审查的限制与阻碍。中国外交部在其官方网站上几乎每天都会发布关于中国海外公民注意安全的提示，充分显示出海外发展与安全息息相关。自2007年外交部领事保护中心成立至今，领保中心和驻外使领馆会同有关部门，共受理和处置了各类领保案件近16万起，平均每年4万起，涉及中国公民数百万。[1]（P17）

在全球化进程中，中国与国际社会越来越紧密地联系在一起，日益受到安全等领域的挑战和冲击。联合国秘书长安南曾经指出，“发展与安全是密切相联系的。”[2]因而中国海外发展与安全成为安全研究、发展研究与中国外交研究等领域颇为紧迫的研究主题与议程，然而国内学者尚未充分地探讨中国海外发展与安全之间的联系，更未较为细致地思考中国海外发展所必需的安全对策。2014年4月15日习近平在中央国家安全委员会第一次会议上指出，“既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件。”[3]

为此，笔者将初步分析中国海外发展所面临的安全困局，以期推进学界对中国海外发展及其与安全相关性的深入探讨，从深层次上探究我国应对之策以确保中国海外发展。笔者将首先回顾国内外学术界对中国海外发展与安全之间关系的探讨，特别是安全与发展的关系，进而阐明安全与发展之间关联性的知识争论与政策实践；然后笔者从中国自身视角思考并且结合美国、欧盟等国家和地区海外发展的经验，针对性地提出中国海外发展与安全的战略性对策。

二、发展与安全的国内外研究进展

随着中国“走出去”战略的深入发展，中国学者日益探究不同产业领域的海外发展问题，特别是法律问题、文化冲突、经济利益、政治风险等问题，然而较少关注中国海外发展受到安全的挑战与约束。国内学者在海外利益的主题下初步论及了中国海外公民安全及其外交管理、对外援助等维护安全的手段。北京大学王逸舟教授从创造性介入角度探讨不干涉原则从而为海外利益保护提供智力支持。[4]特别是，在2011年北非、中东变局深刻地影响着中国在投资等领域的海外发展，因而这促使国内学者从国别与地区安全角度关注和研究中国海外利益保护等问题。门洪华等学者明确指出，“如何理解海外利益主体的多元化，如何促进国家利益拓展手段的多元化，如何确保战略通道安全都是中国海外利益研究的核心议题，也是国家战略体系建构的核心议题。”[5]（P71）

王辉耀首次提出了中国的海外发展战略问题，侧重中国“走出去”战略的挑战与破困问题，更多地论述了海外发展与软实力输出之间的关系，几乎没有涉及中国海外发展与安全之间的关系。[6]值得关注的是，张春不仅从理论上分析了发展与安全的关联性问题，而且论述了中美欧对非的发展政策与安全政策从而比较了中美欧对非政策的差异和未来可能的协作空间。“中国的发展政策与安全政策更多显示了相互独立的关系；美国则完全将发展政策从属于安全政策；尽管发展政策一贯是欧盟对外政策的重要支柱，但正在出现发展政策安全化甚至从属于安全政策的危险趋势。”[7]（P85）总体而言，尽管国内学者已经开始重视中国海外发展方面的研究，但是几乎没有将发展与安全等议题结合起来，进行整合性研究。

20世纪90年代以来，国外学者开始争论安全与发展何者优先的问题，特别强调当代安全与发展的复杂挑战的关联性。2000年托马斯（Thomas）将发展议程与安全议程结合起来，强调国家间与内部物质不平等对当代人类安全的影响，探讨了全球治理在发展与安全领域中的角色。[8]2001年达菲尔德（Mark Duffield）指出，非领土性的网络战争导致了发展与安全的融合。特别是，发展重新聚焦于冲突解决以及社会重建，而且人道主义援助有助于支持冲突解决与社会转型。[9]2002年尤文（Uvin）明确地将安全与发展的关联性界定为一个独特的概念。[10]（P1-20）2003年国际和平研究所（International Peace Academy）在纽约举行了“安全-发展关联性项目”的午餐会，进一步论述了发展与安全的关联性问题，强调安全与发展是综合性的冲突管理战略的重要组成部分。[11]《国际发展》、《第三世界季刊》、《安全对话》杂志分别在2006年、2009年、2010年以特刊的形式讨论了安全与发展问题。由此观之，国外学者比较详实地剖析了安全与发展之间联系的诸多维度，然而并没有从中国视角考察发展与安全的关联性及其中国的角色。

总之，学者们已经不再孤立地看待安全、发展问题，而是将二者有机地结合起来。相似的是，美国、联合国、非盟、欧盟都意识到将发展与安全政策结合起来的必要性。因为没有安全的发展是无法持续的，所以没有发展的安全也是毫无意义的。

三、发展与安全之间关联性的知识争论与政策实践

人类安全的概念将发展与安全联系在一起，特别是反恐战争。“9.11”事件催生了美国战略调整，因为2002年《美国国家安全战略》首次强调美国面临着脆弱与失败国家的更大威胁。此后，发展与安全之间的相互依赖日益深化，继而产生了发展政策的安全化（securitization of development policy）与安全政策的发展化（developmentalization of security policy）。[12]（P17）持续的发展依赖于安全的环境，而且持久的安全也依赖于可持续的发展，因而安全的缺失将损害发展所取得的成就。发展与安全相互关联、相互依存、相辅相成。

（一）发展与安全之间关联性的知识争论

一方面，在现实主义看来安全涉及国家生存与主权，然而当今安全问题并不仅仅意指军事问题。国际和平与安全受到的威胁已经超越了国家侵略，包括贫困、致命的传染性疾病、环境恶化、内战、大规模杀伤性武器、恐怖主义以及有组织犯罪。另一方面，治理与国家建设成为发展领域的话语，从而更加明确地与安全相联系。暴力性冲突增加了发展的代价，因而安全是发展过程中应被优先解决的问题。更具强制性的外部干预被视为国际发展援助的延伸，挑战着国家主权原则。市场与干预措施之间的张力造就了各种形式的发展与安全。

学者与政策分析者借助发展、安全概念描述和分析国际事务中的宏观过程。重要的是，发展与安全概念是话语建构，反映着与服务于特定目的与利益。发展与安全界定恐怖袭击；政府对恐怖主义采取的军事行动；维和行动和国内的平叛行动等国际安全由此产生的直接成本包括所采取的预防措施的预算成本、军事行动的预算成本、维和与重建的成本和由全球不安全带来的经济成本（如旅游业、航空业和投资的衰退和减少），都将阻碍发展的脚步。权力界定着实践的物质内容、资源分配及其政策选择。[13]（PP362-386）

发展与安全以各种方式联系着，即政策、经验、理论与话语。[14]（P34）政策联系特别体现在发展援助方面。由于人道主义紧急状况的全球关注，发展与安全之间的许多联系日益显现，因而发展与冲突管理之间的政策聚合更加突出。安全与发展之间的联系有三种类型，即安全对福祉与发展的直接影响、不安全影响发展的非安全问题的方式、发展影响安全的方式。[15]（P43）发展与安全之间的关联性已经全球化了，产生了广泛而深刻的影响。

安全-发展关联性的争论表明这个主题已经成为一项知识工程。研究者应该更深入地阐明发展与安全相关性及二者彼此影响的方式。赫特恩（Hettne）以波兰尼的大转型与双重运动的概念解读与探讨了发展与安全历史与未来的联系。当下，学者们将全球可持续性的发展与全球安全结合在一起进行研究讨论。“全球发展构成了一个综合性的政策领域，包含着许多问题领域：贸易与经济合作、发展合作、聚焦于冲突管理的对外与安全政策与环境政策，因而国家是具有截然不同使命与议程的重要但并不唯一的行为体。”[14]（P47）

（二）发展与安全之间关联性的政策实践

国际组织与大国政策决策者将安全政策视为发展政策的一部分，从而把安全战略与发展密切结合起来。相反，发展政策也是安全政策的一部分。例如，马歇尔计划表明了发展关切在西方国家安全政策中的关键地位。联合国开发署所界定的人类安全不仅包括最低层次的物质需要的满足，而且包括免于各种威胁，如工作安全、收入安全、健康安全、环境安全等。当它们规划不同冲突阶段的计划时，联合国开发署及其维和行动部（the Department of Peacekeeping Operations,DPKO）日益考虑到安全与发展之间的联系。2003年联合国秘书长将其确定为威胁、挑战与变革高级小组（the High-Level Panel on Threats,Challenges and Change）的一项任务。安全战略尤其依赖于国际领导人解决前所未有的极端贫困、收入不平等、环境恶化与恐怖主义等全球性威胁的能力。

2003年《欧洲安全战略》、2005年《发展共识》意识到没有和平与安全可持续发展是不可能的，而且没有发展与消除贫困可持续和平也不会存在。特别是，2008年《欧洲安全战略实施报告》明确地提及安全与发展的关联性问题。[16]（P8）在欧盟看来，安全不仅是发展的前提而且是其首要前提，因为冲突不仅破坏着社会基础设施在内的基础设施，而且会滋生犯罪，阻碍投资，致使正常的经济活动无法进行。欧盟寻求以发展援助、安全部门改革、安全重建、冲突预防等军事与民事措施以确保更好的安全，将安全政策纳入到发展议程中，如治理、复兴、正义与安全。特别是欧盟所加强伙伴关系以有效的多边主义确保安全目标。2003年《欧洲安全战略》确定了其安全政策的多边主义基调，即“在全球性威胁、市场与媒体的世界中，我们的安全与繁荣日益依赖于一个有效的多边体系。”[17]（P9）2008年《欧洲安全战略实施报告》再次强调，欧盟所面临的重大威胁（恐怖主义与有组织犯罪、大规模杀伤性武器扩散、能源安全、气候变化、）需要以协调式的多边方式解决。

2002年《美国国家安全战略》明确将发展与安全联系起来，视其为美国国家安全的三大支柱，将帮助世界贫穷国家视为一个战略上优先考虑的问题。[18]由此，美国以新千年挑战账户提供更多的发展援助，进而管控安全威胁、减缓艾滋病等传染性疾病。不管怎么样，美国始终将其军队视为安全的基石。2010年《美国国家安全战略》强调发展在战略、经济与道德上是必要的，因而美国全球发展政策是其战略四大支柱（安全、繁荣、价值观与国际秩序）的要素。[19]为此，美国不仅依靠联盟、伙伴关系等传统安全手段，而且侧重促进冲突后的安全与重建，在风险性国家实施可持续与负责任的安全体系并防止冲突的发生。[20]2012年7月31日奥巴马政府明确阐明发展外交（development diplomacy）的优先事项、政策工具及其外交案例，以试图将发展与外交联系在一起从而推进美国外交现代化以及更好地支持发展。[21]这既体现了奥巴马政府进一步将发展与外交、国防并列为其国家安全政策三大支柱的努力，也是对小布什政府发展政策的变革。

四、中国海外发展与安全的思考

中国可持续的海外发展依赖于稳定与可靠的地区与国际安全，然而实际上中国的发展政策与安全政策是相互独立的。地缘环境与安全秩序极大影响着中国海外发展的战略与实践，因而安全秩序与安排塑造着中国海外发展的逻辑与政策。那么中国海外发展与安全的关联性应该是中国政策制定的前提与达到的目标。为此，我国应该不断完善和改进军事与民事能力。2008年12月26日，中国海军在亚丁湾和索马里海域的护航行动，充分体现了我国维护海外发展的军事能力与意愿。事实上我国军队应该变成更加灵活与机动的力量以解决新的安全威胁。除此之外，笔者认为我国政策实践者应该重点从如下几个方面解决我国海外发展所面临的安全问题，以统筹外交努力、发展、贸易与环境政策等。

（一）制定与完善国家安全战略、海外发展战略

为了稳步推进中国包容性与可持续性的海外发展，我国政策决策者必须制定更加均衡的国家安全战略、海外发展战略以解决密切相关的安全与发展挑战，明确将解决安全威胁、周边安全与稳定的国际秩序确定为三大战略目标，从而形成连贯一致的对外政策与有效的危机管理，包括政治、外交、军事、民事、贸易与投资等方面。

（二）预防性外交介入

中国海外发展的战略需要将冲突预防提上日程，因为冲突预防的外交战略极大地影响着中国海外发展与安全的范围与程度。中国政策决策者必须将暴力性冲突预防作为对外政策与行动的重要目标，以预防优先的原则积极推进预防性外交介入，而不是被动反应式的外交，从而践行中国战略性承诺，以增强中国促进化解或缓和世界冲突与重建的能力。“中国必须在安全与冲突危机发生之前采取行动，而且预防性接触能够避免情形的恶化。那么，中国应该加强筹建冲突预防体系、冲突预防网络，提高中国对冲突预防的连贯性和有效性，建立早期预警和早期反应的统一而有效的机制，增强对预防性外交和对冲突的早期、快速反应能力，也可诉诸于特使、特别政治与安全对话。”[22]（P78）此外，中国不仅要增强自身冲突预防与危机管理的能力，而且要改进国家安全风险评估与早期预警能力。安全风险评估是有效的预防性外交介入的基础。

（三）推进跨国公司的安全责任

社会团体与组织、商业公司等非国家行为体日益跨越国界。特别是跨国公司往往涉足暴力性冲突的地区，对于冲突地区的和平与安全应该承担重要安全治理责任。[23]2004年，联合国安理会曾涉及私人部门在冲突地区的角色问题，确立了“商业在冲突预防、维和以及后冲突和平建设”工作小组。跨国公司理应在承担起安全治理责任，而且这本身是公司社会责任的一部分。特别是私人安保公司在冲突地区与安全治理中发挥着重要的角色。例如，私人安保与军事公司的10万名雇员维护者伊拉克的公共安全。

（四）增加安全援助的份额

当今世界，对外援助已成为一项重要的安全手段。除了人道主义目标之外，对外援助的关键性战略目标是促进和平与安全。为此，政策决策者应该增加安全援助的份额并使现有援助计划与项目更加协调，以确保中国企业与公民海外发展的安全。冲突建设、维和、和平建设与安全治理适应脆弱国家与冲突社会的安全现实。例如，中国对非援助本身构成了非洲安全事务与冲突管理等领域的必要手段，而且应该日渐将发展援助扩展到安全与和平等领域，设立非洲安全与和平基金，资助非洲冲突预防以及和平建设的能力建设。安全援助有助于减缓冲突并推进中国海外发展，广泛地涉及公共部门、安全部门、司法公共以及裁军、复员与安置计划（disarmament,demobilization and reintegration, DDR）等。中国海外公民面临的一个重要安全威胁是以绑架和抢劫为代表的刑事犯罪，因而安全部门是持久和平的关键所在。“一个有效的、可靠的与负责的安全部门是冲突管理的关键。安全部门为其他举措的实施提供一个足以安全与可靠的环境。”[11]安全部门改革（security sector reform,SSR）、冲突预防项目与维和行动等是冲突预防与和平建设行动的关键要素。

（五）参与地区与全球安全治理与合作

安全概念的深化与拓展导致了一种意识，即国家是复杂的安全相互依赖网络的一部分，涉及安全的国家、地区与全球层面。安全治理是地缘、功能、资源分配、利益驱动与决策趋势的产物，因而很多学者明确地将安全治理视为全球治理的一种方案。“全球安全方面的大多数警告事实上是错误的警钟。显然这些警告推进了全球治理，但是夸大了问题。如果没有全球治理的解决办法，世界无法生存下去。”[24]（P166）安全治理是正式与非正式的协调管理与管制的框架，是中国海外发展的关键。很多安全问题是共同的国际性威胁，因而中国政府在海外发展所遇到的安全挑战方面应该避免单方面地行动，而是应以多边主义的精神积极与俄罗斯、美国、欧盟等重要行为体在冲突管理与地区发展等领域进行合作，共同采取预防性行动，以完成中国自身无法实现的安全目标。为此，中国不仅更加支持联合国、非盟危机管理与冲突预防、维和行动，而且着力建构中国与东盟、上海合作组织等周边地区性组织的战略性伙伴关系。

（六）加强作为安全手段的共赢式共同发展

随着新自由主义全球化的发展，全球不平等日益加剧，恶化了国家、地区等层次的安全局势。发展合作安全问题并不纯粹是个军事问题，也无法单纯依靠军事手段解决。安全与冲突局势的复杂性需要包容性的可持续发展。如2006年《美国国家安全战略》所强调的，发展加强了外交和国防，帮助建立稳定、繁荣和和平的社会，从而减少对我们国家安全的长期威胁。2005年10月中共十六届五中全会提出实施“互利共赢”的开放战略，充分反映了中国海外发展的共赢特点。中国共赢式海外发展能够为世界民众创造经济机会与减贫，无疑是一种安全问题解决的一种手段，特别是贸易与投资领域。中国共赢式的海外发展不仅有助于实现共同利益与构建更加均衡与平等的全球发展伙伴关系，而且有助于遏制暴力性冲突、动荡与恐怖主义从而实现国家与国际安全与稳定。

总之，中国政府应该综合、长期地运用自身的军事权力、政治权力、经济权力等作为政策手段，有机地整合国家、公司与社会力量以建构维护中国海外发展的战略性综合体。

五、总结

在全球化及其中国“走出去”战略的大背景下，中国海外发展与安全日益密切联系起来。中国海外发展深受环境恶化、跨国恐怖主义等安全问题的影响，也受到自身经济资源与政治意愿的塑造。没有安全的中国海外发展是不可能的，即中国海外发展依赖于地区与全球安全。然而国内学者尚未充分地探讨中国海外发展与安全之间的联系，因而笔者尝试着从发展与安全之间密切联系的角度思考中国海外发展所面临的安全挑战及其所需的安全战略。

为此，我们必须进一步确立海外发展、安全与外交之间的联系并制定连贯一致与有效的中国海外发展与安全战略，推动中国商业公司的安全责任，切实实施安全援助，积极参与地区与全球安全治理，以确保中国海外发展的可持续性。欧盟安全战略是以发展与安全的联系为基础的，强调冲突的经济根源、政治与经济发展在冲突管理中的角色以及以冲突管理实现安全等目标从而维护欧盟海外发展的利益。对于未来的研究议程，笔者认为中国学者需要更深入地探讨美国、日本与欧盟等国家和组织为维护其自身的海外发展所采取的安全战略，以访谈、实地调研等研究方法具体考察中国海外劳工与商业公司所面临的地区与国际安全挑战，为我国安全战略与政策的制定和完善提供更为细致的知识支持，更好地推进自身可持续的海外发展，拓展中国在地区与国际冲突管理领域的新角色，增强推进中国海外发展的意愿与能力。

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[责任编辑闫明]

China’s Overseas Development and Security

BAI Yun-zhen
（Department of International Politics,Central University of Finance and Economics,Beijing 100081,China）

With the implementation of Go Out Policy,China’s overseas development has been under great influence and restriction of national security,regional security and international security.Despite many studies on the great impact of the safety of people from overseas and regional conflicts in North Africa and the Middle East,China’s overseas development and its security have not become a research topic of studies concerning national security and foreign affairs of China.Without a systematic study on the relationship between national security and overseas development,some researchers failed to extend practicable strategies for a sustainable overseas development of China.Therefore,with the analysis of preventive diplomacy and transnational corporations’responsibility for national security,the paper makes a preliminary study on the relationship between national security and overseas development.In addition,the paper also proposes practical strategies to keep a safe environment for overseas development of China,such as increasing international security assistance,participating in regional security governance and strengthening the cooperation for mutual benefit.

overseas development;security strategy;security assistance;diplomacy

D822

A

1674-0955（2015）02-0125-07

2014-11-17

本文系国家社科基金2012年度青年项目“经济权力视角下我国对外战略调整研究”（项目批准号：12CGJ002）的阶段性成果

白云真（1975—），男，山东临沂人，社科院城环所博士后，中央财经大学国际政治系副教授，国防经济与管理研究院、中国海外发展研究中心兼职研究员。感谢中央财经大学国际政治系王立昂在本文资料搜集以及写作过程中提供的协助。