谈《消防法》存在的问题及解决对策

任海龙，李华乐

(衡水市消防支队，河北 衡水 053000)

谈《消防法》存在的问题及解决对策

任海龙，李华乐

(衡水市消防支队，河北 衡水 053000)

目前，《消防法》部分内容已不适应当今消防实际工作的需要,而且部分规范有违行政法治理念。为此，从行政审批改革、行业部门职责落实、消防监督管理、社会单位主体责任落实、社会化消防工作、消防产品监管及法律责任等方面分析了现行《消防法》存在的主要问题，并就问题提出了相应的解决对策。

消防法；行政审批；管理职责

《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)于2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订以来,规范了消防责任主体的义务和责任，强化了对消防机构依法履行职责的监督，加大了对消防违法行为的查处力度，为预防和扑救火灾起到了积极的作用。但随着我国经济和社会的快速发展,《消防法》部分内容已不适应当今消防实际工作的需要,而且部分规范有违行政法治理念。因此,《消防法》亟须修改、完善[1]。本文就《消防法》存在的问题进行分析研究，并提出解决对策。

一、《消防法》对社会经济的调控意义

随着我国经济的快速发展，各种类型的火灾隐患不断翻新，火灾防控工作任务日益繁重，《消防法》在我国经济发展中起到了保障公共安全，规范社会消防安全责任制，推进利用市场机制和经济手段防范火灾风险，加强应急救援推进消防力量建设，规范消防监督执法工作，促进公正、严格、文明、高效执法的积极作用。

二、现行《消防法》存在的主要问题

(一)消防行政审批存在诸多弊端

目前，《消防法》赋予公安机关消防机构的审批权力共有5项，其中行政许可项目3项，行政监管项目2项。行政许可项目中消防设计审核、消防验收两个项目的申报资料重复且法定审批时间过长，是目前群众反映的矛盾点所在，同时，消防设计审核与验收工作与住建部门开展的建设工程监管工作有重叠之处。《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)中对工程施工许可的办理和工程竣工验收工作有了明确的规定，公安机关消防机构对工程的独立审核和验收工作涉嫌重复许可。消防设计备案和竣工验收消防备案两项行政审批项目，就立法的目的来讲，此类建筑工程的危险性较低、对社会经济的影响较小，故列为了行政监管项目，但就目前公安机关消防机构监管工作来看，此类项目列为了重点监管项目，大量牵制了消防部门的警力，对照消防设计审核、验收工作，这两类项目同样存在涉嫌重复审批的情况。同时，按照现行法律规定，备案与不备案相比，前者的法律责任更重，不备案更有利。

(二)行业部门消防职责不明确

现行《消防法》对政府、行业部门的规定主要体现在以下方面：一是政府的领导职能，主要有消防安全布局、公共消防设施、消防装备、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道的保障职责和督导隐患整改职责；二是行业部门职责，主要有住建部门以消防设计审核为施工许可的前置条件，工商、质监部门对流通领域的不合格消防产品的处理等。在政府职能的落实工作上，由于各地经济等原因，消防保障工作需要在各地公安机关消防机构推动下才能完成，政府很难做到主动作为。而在行业部门职责的落实情况上，《消防法》只是在第二章和第六章中有个别规定，没有系统性的行业部门消防安全职责的界定，在现实执行中，往往因无法可依而造成部门职责落实不彻底的情况发生。

(三)消防监督管理职责不明确

公安机关消防机构现阶段监管工作主要集中在重点和非重点单位的监管、在建建筑工地的监管、非法违法建筑的监管。在以上监管工作中，主要存在以下问题：一是在非重点单位监管工作中，各地与公安派出所监管范围不明确、派出所的监管工作不落实的矛盾日益突出；二是在建建筑工地的监管责任内外部分工不明确，由于人员配备等因素造成建筑工地稽查工作开展不扎实；三是非法违法建筑的监管主体不明确，现行法律规定的对需要设计审核、验收的工程，由于办理前置条件(主要指规划许可或规划证明文件的办理)的缺失，造成此类非法违法建筑大量存在，而现行《建筑法》中对办理施工许可的规定未明确以消防设计审核为前置，而《消防法》明确规定应以此为前置，这造成了违规办理施工许可的情况大量存在。

(四)社会单位主体责任落实不彻底

目前，重点单位界定标准主要是针对单位的规模进行的，一把尺子量到底。随着各地经济的快速发展，符合重点单位标准的单位不断增加，由于现有的重点单位界定工作具有滞后性和固定性，部分单位未能够及时纳入公安机关消防机构的监管，以上情况造成了公安机关消防机构工作任务不断增加的同时，监管责任也不断加重。同时，社会单位对消防安全主体责任的认识有较大的缺位，部分单位存在认为消防安全责任主要是法人、管理人或实际从事消防管理工作的人员的责任，与其他人员没有直接联系。在消防安全主体责任的落实上，部分单位存在责任不明确、重视程度不高的情形，法定职责不落实或不知怎样落实。

(五)社会化消防工作发展不平衡

目前，各类消防专业技术力量缺乏统一的管理，从业人员存在违规执业等行为，导致社会化消防专业技术力量对于社会化消防管理工作没有起到应有的推动作用。特别是在施工企业、检测公司等消防专业技术公司进行专业施工、检测行为时往往存在非本人参与、非公正进行的情况。虽然公安部在2014年起草并实行了129号令，河北省也出台了《河北省消防技术服务管理规定》，在一定程度上规范了执业的行为，但对于个人的处理缺乏依据，对于市场的经营行为缺乏有效的监督，存在垄断、走过场的情形。加之从现有社会公众的认可度来看，社会民众对于消防技术服务的认识、认知不够，导致消防技术服务存在“霸王式”服务情况。

(六)消防产品监管界限模糊

目前，公安机关消防机构对消防产品的监管主要集中在建筑工地的消防产品抽检和日常消防监督工作中对不合格消防产品的处理上。针对消防产品按照源头管控的思路进行监管是正确的，但是在现有工程监管模式中，住建部门的质检科、工程监理单位已经存在建筑工地消防产品监管职能，消防部门再次抽检，对建设单位来讲，变相增加了许可的前置条件。同时，使用领域的消防产品应界定在消防设施器材范围内，但在现行法律中，对消防产品的处理上出现了重复与矛盾。

(七)法律责任立法线条较粗、裁量空间过大

现行《消防法》主要是对社会单位主体责任不落实追责情况进行了详细的规定，从单位自消防审批、施工、投入使用及火灾责任等几个方面界定了社会单位的主体法律责任，对政府、行业部门不落实消防职责应负的法律责任未做详细规定，在社会单位主体责任不落实方面，对单位制度落实情况的追责程度较轻，只是落实了警告处罚或行政处分。同时，现行《消防法》对违法行为的罚款数额起步过高，造成了部分单位罚款执行难的问题，对单位主体落实整改责任规定过于笼统，而消防部门对社会单位的违法行为的处理上，既要进行循环性的处罚，又要督促其隐患的整改。以上直接导致在行政处罚自由裁量过程中出现了消防行政程序不完善、消防法律语言不确定、自由裁量权空间过大等问题。

三、加强和改进消防工作的对策

(一)加快消防行政审批制度改革

在消防行政审批改革工作中，建设工程(包括内装修工程)消防设计审核、验收两项行政许可结合目前进行的三制改革工作，公安机关消防机构此类行政职能结合住建部门对建设工程的监管，进行形式审查，不再进行实质审查，出具文书为行政监管文书，不再出具行政许可审批文书，对于备案类项目，改变现有的监管模式，严格执行现有法律规定，对于无施工许可开工或未出具竣工验收报告的建筑移交住建部门处理，消防部门不再进行处理。保留公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查的行政许可。

(二)强化行业部门的岗位职责

要以立法的形式提出政府消防保障工作应尽的职责，推动政府主动作为。在行业部门的职责上，按照管行业必须管安全的原则，明确各职能部门在消防工作中应尽的职责，着重解决行业部门在消防工作中职责不明的问题，注重各地安全生产委员会的作用，各行业部门在安全生产委员会的统一分工调度下开展消防安全管理工作，建议以立法的形式明确各类场所的监管主责部门，公安机关消防机构主责人员密集场所的消防安全工作。

(三)明确消防监督管理界限

在消防监督管理制度的调整上，一是建议在取消消防设计审核、验收行政许可、备案类项目审批和明确主责监管部门的前提下，将非法违法建筑、在建建筑工地的监管统一移交住建部门监管；二是建议以立法的形式明确重点单位标准界定下放至市级，由省级给出框定性意见，市级负责重点单位的标准制定工作，县级负责公安机关消防机构与派出所监管单位的界定工作，并报当地政府和上级主管机关备案。

(四)强化社会单位主体责任的落实

要明确社会单位消防安全主体责任体系的建立，分层级明确消防安全责任人和管理人、中层管理人员、基层工作人员的消防安全责任，通过标准量化等形式，强化社会单位消防安全培训、灭火演练、疏散逃生等职责的落实，明确单位专兼职消防工作人员的职责。

(五)不断规范社会化消防工作

在强化公安机关消防机构加强对消防技术服务机构指导、监督作用的基础上，充分发挥行业协会对服务机构实行自律职能，同时，要充分发挥市场调节作用，打破垄断，实现竞争；加强服务机构的法律责任，提高其违法成本，建立社会单位与消防技术服务机构对消防安全违法行为责任共担的追责模式。同时，要着力加强消防技术服务机构服务类型之间、服务项目之间的结合。要融合咨询、管理和技术检测三类服务向综合型方向发展，消防技术服务机构不仅要能够整合各类专家型的技术人员服务于消防安全工作，而且要从法律、技术规范、工程建设等各个方面，为加强社会单位消防安全管理隐患提供全面服务。而且要将消防安全监测与消防设施维修保养和定期检测、消防安全管理与教育培训、消防法律咨询与火灾事故辅助调查、消防安全技术咨询与社会单位消防安全管理服务等若干服务项目进行资源整合，做大、做强消防技术服务工作[2]。

(六)调整消防产品的监管模式

取消对建筑工地施工现场的消防产品监管，将此职责转交给工程监理方和住建部门的质检部门，对于日常消防监督管理工作中发现的不合格消防产品，由公安机关消防机构进行监管，将不合格消防产品通报工商、质监。通过立法形式建立消防产品地方市场准入制度，消防产品进入地方市场应通过网络等形式在当地的工商、安监或质监部门备案。对于非人员密集场所的消防产品监管应对照人员密集场所消防产品的监管模式纳入立法程序，交由有关职权部门监管。各部门对消防产品的监管应由质监部门牵头，建立函告制度，形成对市场流通领域产品的齐抓共管模式。

(七)细化消防法律责任的相关规定

要通过修订法律的形式，逐步调整加入对政府、行业部门、社会单位主体等责任不落实的法律责任追责条款，降低对消防违法行为罚款处罚的起步数额，增强罚款处罚执行的可操作性，改变现有的执法模式，突出社会主体的整改责任，改变消防部门对违法行为的处理仅停止在责令改正和罚款上。将不合格消防产品列入消防设施器材的范畴，不再单独进行处理。同时，增加执法公开等制度性的规定，强化听证程序，对违法行为追溯时效的问题加以考虑；对模糊性用语进行一定的规范修复，明确诸如“情节严重”、“情节非常严重”等程度词语之间的界限；进一步完善裁量基准制度，充分借鉴欧美法系中的成功经验，并结合本地区发展的实际，避免出现裁量基准在实际运用中操作性和同案不同罚问题的发生。

[1] 杨昌永.我国现行《消防法》的缺失及修改建议[J].湖北民族学院学报:哲学社会科学版,2007,25(3)：157-160.

[2] 刘志强,马克辛.对发挥消防技术服务机构作用的思考[J].消防技术与产品信息,2011,(6)：58-60，85.

[3] 中华人民共和国消防法[Z].2009.

[4] 陈新民.中国行政法学原理[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

(责任编辑 陈 华)

On the Problems with “Fire Control Law of the People’s Republic of China” and Countermeasures

REN Hai-long, LI Hua-le

(HengshuiMunicipalFireBrigade,HebeiProvince053000,China)

This article from the duties of administrative examination and approval departments to implement reform, industry, fire supervision and management and social unit responsibility main body to carry out fire control work, social and legal responsibility, analyzes the main problems in the current “Fire Control Law of the People’s Republic of China”, and the corresponding countermeasures on the issues.

Fire Control Law; administrative approval; management responsibility

2015-02-22

任海龙(1976— )，男，河北沧州人，高级工程师，硕士； 李华乐(1986— )，男，河北正定人。

D631.6

A

1008-2077(2015)04-0089-04