“困境儿童保障与服务”在欧洲的历史演变及其对中国的启示

张 威

“困境儿童保障与服务”在欧洲的历史演变及其对中国的启示

张 威

本文以“困境儿童”群体为主题，围绕针对该群体的保障与服务，以欧洲大陆国家为观察视角，分析和阐述“困境儿童保障与服务”在服务群体、应对领域、社会立法、构建原则、核心思想等方面所体现出的历史演变和发展规律，进而从历史性、系统性、科学性和长远性的角度思考和确定中国“困境儿童保障与服务”的思想基础和发展方向。

一、对“困境儿童”概念的界定

中国从20世纪80年代末进入转型期，转型期的变迁既为个体和家庭带来了更多自由的空间和多样化的生活方式，也增加了个体和家庭在独自应对生活压力、独自解决问题方面的负担，人口流动、人口老龄化、家庭结构的变迁使得一些家庭无法顺利完成其社会化的功能，而未成年的儿童（通常指14岁以下者）、青少年（通常指14～18岁者）则是直接受其影响的群体。近年来，人们越来越关注“流浪儿童”“留守儿童”“贫困儿童”“行为偏差儿童”（如轻微犯罪）等群体，并用“困境儿童”一词概述所有这些群体，该词体现出所有这些群体的共性：即处于某种困境之中。但“困境”的实质体现在哪些方面？笔者认为总体体现在：这些儿童的物质基础、生活照顾、家庭陪伴、身心健康、教育、成长与发展、成功的社会化无法保障！再进一步说是两方面的需求无法得到保障，一是物质方面的（身），二是教育、成长和社会化方面的（心）。

鉴于国内对“困境儿童”的各种不同理解，笔者认为，可将其分为狭义和广义两种界定：狭义的“困境儿童”是指“流浪儿童”“留守儿童”“贫困儿童”“失学儿童”“行为偏差儿童”“病重或身心残疾儿童”等处于某种物质或精神困境的儿童群体；广义的“困境儿童”是指“身心健康发展和成长、教育无法得到保障或受到危害”的儿童群体（此处的教育是广义教育，不仅仅指学校教育），该界定更为广泛，它不仅包括那些缺乏家庭陪伴、父母关爱、生活保障、健康成长和教育无法得到保障的儿童群体，也包括那些有家庭陪伴、有物质保障但身心健康和成长无法得到保障的儿童群体（如被虐儿童、缀学儿童、离家出走儿童、跳楼儿童等），或者因父母工作紧张或缺乏教育能力导致的家庭教育缺失等问题。本文中对“困境儿童”的界定和理解是广义上的。

再将视野转向欧洲大陆国家：以当今德国为例，“困境儿童”这一概念无论在社会立法中还是在社会政策或社会教育学/社会工作服务领域中都不存在，它只是作为一个“历史产物”或“历史概念”曾经存在过。今天人们所关注的焦点不再是某个群体、某些群体所处的“困境”（即不再只是“救火”、应对已出现问题），而是儿童这一整体群体成长发展、教育和社会化的框架条件和实质核心，或者说儿童出现“困境”的实质性原因（即预防问题的出现）。因此，在德国，人们并不使用“困境儿童”一词，而是更频繁地使用“儿童身心健康成长与发展、教育无法得到保障或受到危害”（德语原文是Kindeswohlgefährdung）这一核心术语，该术语已成为一种灵魂，贯穿于所有应对领域，从社会立法到社会政策（包括社会保障）到社会教育学/社会工作服务领域。更进一步讲，“确保儿童的身心健康成长与发展、确保儿童受到教育”已被作为儿童的一种权利写入法律，因此对此类儿童群体的帮助不只是一种必要的“应对措施”，更是一种必须的“权利保障”。简而言之，在当今德国，“儿童身心健康成长与发展、教育无法得到保障或受到危害”早已取代“困境儿童”一词。

二、“困境儿童”服务群体和应对领域的历史演变及其启示

当然在当今，上述德国的这种理解在欧洲大陆国家非常具有代表性，但它并非一蹴而就，而是经历了一个漫长的发展历程和演变阶段。首先来观察一下“困境儿童”服务群体和应对领域的历史演变。

在欧洲大陆国家，人类在最初面向“困难群体”或“弱势群体”提供帮助和服务时，就已对成人群体和未成年群体进行了区分，并且人类首先关注的是其“物质需求”即贫困问题。从12～13世纪起，到14～16世纪，人们关注的成年弱势群体主要是成年贫困人口，如乞讨者、无劳动能力的老人和残疾人，针对这类人群所提供的帮助被称为“成人救助”，即济贫工作；人们关注的未成年弱势群体主要是弃婴孤儿、战争中无家可归的儿童、无人管制或有轻微犯罪行为的儿童青少年，这些群体被称为“问题儿童青少年”，针对这类人群所提供的帮助被称为“儿童与青少年救助”（Schilling/ Zeller 2007），它主要体现在生活照管方面（并带有很强的宗教教育色彩）。无论是针对成人还是未成年人，最初的救助工作都停留在物质和生活层面。并且，这种帮助大多都是私人行为，即个人、团体或教会的自发性无组织行为，国家尚未涉入其中。

从17～18世纪到19世纪，人们所关注的儿童青少年群体从“问题儿童青少年”扩展到大众儿童青少年，“儿童青少年救助工作”被扩展为面向大众儿童的“幼儿园”以及面向大众青少年的“儿童青少年业余生活与校外教育工作”。人文主义的出现和启蒙运动思想的传播对人们关注儿童青少年群体的方式影响重大，从18～19世纪开始，人们的视野不再只聚焦于“生活照管”和“物质救助”，而是将“教育”思想和理念也加入进来，此处的教育不单单指学校教育，而是指广义上的教育。由此，欧洲大陆对儿童青少年问题的关注由物质层面转向精神层面，应对方式由单一的生活照管和物质救助转向兼顾教育理念。在同一时期，针对成人的帮助也从简单的物质性救助转向面向大众的福利工作（含精神层面的帮助）。同时，个体、团体或教会的私人行为开始转向国家行为（如社会救济和社会保险的出现）。

到了20世纪，“社会教育学”逐渐从“教育学”中脱离出来，成为一门独立的学科，同时也成为一种专门面向儿童青少年及其家庭服务的教育领域。“社会教育学”将之前的两个工作领域合并在一起：即面向问题儿童青少年的救助工作以及面向大众儿童青少年的业余生活和校外教育工作。至此，人们所关注的不再只是处于某种危机或显现出某种困难的“困境儿童”群体，并针对其困境采取补救措施，而是将关注视角转向“如何确保儿童身心的健康成长发展与教育”。同一时期，面向大众成人的福利工作又被“社会工作”这一概念取代。

从欧洲大陆国家针对成人和未成年人所进行的救助和服务工作的历史发展脉络可以看出：首先，在欧洲大陆国家，当人们助人时，对成人和未成年人是有所区分的，这种区分不仅有着较长的历史传统，也使得针对成人和未成年人服务的领域形成两个不同的职业分支，如面向儿童青少年和家庭的社会教育学以及面向成人的社会工作。这种职业分支基于不同的思想基础和工作重心，比如面向未成年人工作时的“教育思想”以及兼顾其所处环境的“生态思想”。当然，今天，这两个职业分支逐渐趋于汇合，两者又逐渐合为一体，比如在大学的专业教育中，有些大学专业名称的表述方式为“社会教育学/社会工作”。但值得注意的是：欧洲大陆国家的这种职业分支发展传统在美国和其他英文国家不存在，这一区别与另一差异同样需要引起关注：在欧洲大陆国家如德国、瑞士、奥地利和斯堪的纳维亚半岛国家（如瑞典、丹麦和挪威），社会工作与社会教育学息息相关，并来源于教育学，而在英美国家社会工作隶属于社会学，针对儿童青少年群体的工作没有职业分支的传统、关注视角主要为社会学和心理学，而教育学的视角基本被忽视。

其次，在欧洲大陆国家，从12世纪到20世纪，人们所关注的群体从问题群体转向全体大众，所关注的问题从物质需求转向精神需求，所应对的方式从物质保障转向兼顾教育和服务，所负责的领域从“社会政策”扩展到“社会教育教学”和“社会工作”。在针对“困境儿童”方面，人们所关注的视角从“困境群体”“补救措施”转向“如何确保儿童的身心健康成长发展和教育”这一核心思想。这一演变过程对中国的启示是：

第一，从当今的角度看，负责儿童青少年事务的领域主要为社会政策和社会教育学两个领域。社会政策（包括社会保障，社会保障又包括救济、保险和福利原则）主要应对物质性需求、负责生活和物质保障（即保障）；社会教育学主要应对精神性需求即儿童的成长发展、教育和社会化问题（即服务）。而社会教育学（不同于社会教育！）主要存在于欧洲大陆国家，在英美国家没有，目前在中国亦为空缺。

第二，国内目前所提出的“困境儿童”及其应对方式均包含在上述两个领域中，是它们的组成部分。因为，在欧洲大陆国家，孤立、隔离地关注“问题儿童”这一群体并思考应对策略的时代已经成为过去。今天，人们更多是从长远、科学、系统的角度去思考和应对这一问题，人们早已从关注“问题儿童”本身转向如何确保“儿童的身心健康成长发展与教育”。关于这一点，还可以从社会立法层面进一步深入分析。

三、“困境儿童保障和服务”社会立法的历史演变及其启示

如上所述，涉及“困境儿童保障与服务”的负责领域分为两个：社会政策和社会教育学。

前者主要负责“物质性保障”，后者主要负责“精神性服务”。这两个领域的形成、构建、发展和实施都有赖于政策制定和社会立法。比如今天德国的《社会法典》就主要包括“保障”和“服务”两大部分，并构成社会政策和社会教育学强有力的法律基础和法律依据。但针对这两个领域的社会立法也经历了一个漫长的发展变化过程。

先以社会政策为例：德国的社会政策包括社会保障、医疗卫生政策、劳动保护政策和家庭政策，从广义上也包括“儿童青少年和家庭专业工作”（即服务）。社会保障又包括社会救济、社会保险、社会福利。按照历史发展顺序看，世界上最先出现的是救济原则（如1603年英国的济贫法），主要应对（成人和未成年人的）贫困问题；其次是保险原则（1883—1889年德国的社会保险法），主要应对工人问题和工业问题；福利原则是伴随着二战后福利国家的建设而出现的，目的是确保公民（家长和孩子）的福利。总体来说，社会政策先于社会工作或社会教育学出现。德国的社会政策从有到逐渐完善经历了100多年的历史。从1976年起，德国开始组织将所有社会立法整体编入《社会法典》，截止2005年共完成编篡12部《社会法典》（Wienand，2006）。

《社会法典》12部中大部分法典涉及社会政策/社会保障。这些措施主要针对成人（如孩子家长）和家庭进行直接保障，即对未成年人的保障是间接的。比如在“社会福利”方面，所有父母可以享受“子女补助金”，从孩子出生直至孩子26岁。为了鼓励家长一方在家带孩子，孩子出生后两年内父母可以享受“子女教育补助金”（现已改为“父母补助金”）。这两项福利涵盖所有家庭。在“社会救济”方面，有经济困难的家庭可以享受“社会救济金”。“社会保险”体系较为完善：养老、医疗、工伤、生育、护理保险为五大支柱。其中成人（如父亲）的医疗保险也自动涵盖子女。这些保险、福利和救济为贫困家庭提供了最基本的经济和生活保障。此外，针对残疾父母或残疾儿童还有专门的最基本社会保障措施。

从社会政策立法的演变可以看出：第一，最为紧急的是（应对贫困的）社会救济的立法，其次是（应对风险的）社会保险，最后是（保障全民福利的）社会福利立法。第二，社会政策的立法更多是面向家庭和成人，而不是单纯或直接面向未成年人。这一发展规律对中国的启示是：第一，面向困境儿童的保障更多是指面向其家庭或家长的经济/物质性保障，它主要应对的是贫困问题和生活困境。第二，中国的经济实力和国情决定了：社会政策/社会保障的重点在（应对贫困的）社会救济和（应对风险的）社会保险方面，覆盖全民的社会福利在中国不实际。针对困境儿童家庭或监护人的保障，首先需要的是运用救济和保险两个原则解决其经济/物质性问题。

再以社会教育学为例：社会教育学出现于20世纪初～20年代，主要应对一战遗留的儿童青少年问题，社会教育学将之前的两个领域合并起来：面向“问题”儿童青少年的救助工作和面向大众儿童青少年的业余生活和校外教育工作。为此，魏玛共和国在1922年颁布《帝国青少年福利法》（RJWG）。该法律规定地方政府必须设立青少年事务局，它是一个面向儿童青少年和家庭提供综合性服务的官方性社会教育学专业机构。由此出现了社会教育学领域中核心官方机构，它遍布各地。此外，《帝国青少年福利法》也确立了公立型机构（即官方机构）和自由型机构（即非官方机构）之间的伙伴式合作关系。国家和自由型机构一起共同为儿童青少年和家庭提供服务。

但需要强调的是：《帝国青少年福利法》从颁布起就具有很强的“监督、干预”特征，也就是说，国家成为一个家长/家庭能否确保儿童健康成长的“监督者”和“干预者”，或者说成为一个“风险”和“不稳定”因素的“监督者”和“干预者”。即只有当“问题”出现以后，国家才出面行动或干预（自由型机构配合之）。比如截止20世纪60年代，德国设立了很多“儿童与青少年寄宿教育机构”，专门面对那些父母健在但因各种原因其父母或监护人不具备教育能力的儿童和青少年服务。此类机构不仅需要大量人力物力和财力，而且实践证明：其教育和服务效果不尽人意，因此受到很多批评。

在上述背景下，从20世纪70年代起，人们开始思索将工作重心由“监督和干预”“不稳定因素”转向“预防问题的出现”，即由救火转为防火；同时，将工作重心由“面向个体”转向“兼顾环境”，即工作不再只是面向孩子本身，也加强对其微观环境的关注和改善，比如加强对家庭和家长的支持和协助。由此，1990年德国将《帝国青少年福利法》修订为《儿童与青少年专业工作法》，并将其编入《社会法典》第八部。至今，《社会法典》第八部《儿童与青少年专业工作法》成为社会教育学和社会工作领域中最为重要的法律依据，它最大的特点是从介入转向预防、从个体转向环境。该法典共含十章、约140个法律条文，其中对社会工作服务领域最为重要的是第二章和第三章（即第11～60条）（Raetz-Heinisch2009）。其重心是预防，针对“问题”的干预和介入性措施只是“最后一道防线”。无论从费用开支的角度还是服务效果的角度，《社会法典》第八部《儿童与青少年专业工作法》都显示出它的前瞻性、长远性、科学性和系统性。

今天，除该法典以外，《公民法典》第四部《家庭法》第1626～1666条也与社会教育学/社会工作密切相关，而这两部法律均基于《基本法》第6条。《基本法》第6条对家长教育和照顾子女的权利和义务进行了明确规定：国家对此进行监督，但只有在“儿童的身心健康和教育受到危害”的前提下，国家才可“干预”、限制家长的权利（Wienand 2006）。这条法律体现了“辅助性原则”所倡导的家长－儿童－国家三者之间的关系，也构成所有与儿童青少年和家庭相关社会立法的基础。

“辅助性原则”是“困境儿童保障与服务”的重要构建原则之一，它是指在个体、家庭、社会组织和国家四方之间，存在一种双向关系：一是从小社会单元到大社会单元的自我责任和义务；二是从大社会单元到小社会单元的辅助责任和义务。社会问题和需求应尽可能地由小社会单元以互助方式解决，大社会单元只有在小社会单元无法自助时才涉入（Blumöhr 2007，227页）。从这一原则出发，在应对“困境儿童”问题方面，首要的责任和义务在于家庭/家长或监护人，只有当家庭/家长无条件或无能力承担这一义务时，社会组织或国家才可以干涉和介入。因此国家的角色在于两方面：一对家庭/家长履行养育子女的义务和责任进行监督，同时在必要时比如在家庭/家长需要帮助时给予支持和辅助。这种情况下国家是监督者和协助者。二在家庭/家长或监护人不具备监护能力时替代家庭教育的功能。这种情况下国家由监督者转变成教育者。

从社会教育学立法的演变可以看出：最初的立法着眼于“问题”“困境”本身，工作重点是问题出现后的“干预”“救火”，但这种做法既花钱效果又差，因此，人们将重点转向“预防”“防患于未然”，同时将工作重心从个体转向环境。此外，开展社会教育学工作的基础是机构、人员和财政保障，尤其是官方机构（如青少年事务局）的核心规划和统领作用。这一发展规律对中国的启示和告诫是：第一，单纯面向“困境儿童”的“干预救火式”或“补救型”“服务”，其效果很差并且花费巨大。针对“困境儿童服务”的政策或立法，必须从一开始就关注“问题的预防”，此外，该类立法必须将重点放在对家庭/家长或监护人的支持和辅助上，而不仅仅只是针对“困境儿童”个体的“保障”和“服务”。第二，针对“困境儿童”及其家庭的服务需要由国家牵头，目前涉及“儿童”群体的官方机构主要是民政系统，但民政系统所负责的范畴太大，很难集中地、系统地规划和统筹；半官方组织如妇联、共青团等，在工作方面有交叉之处；非官方组织和机构的力量极为分散并缺乏统一规划。中国缺乏一个统领全局、专门负责儿童青少年和家庭专业工作的专业性官方机构。这一专业性统领机构的缺失，也导致很难从根本上长远、科学地规划儿童青少年和家庭专业工作，也很难将所有社会力量和非官方机构充分利用和聚集起来。

四、社会教育学的核心思想及其启示

上文的所有思考都基于一种明确的核心思想。这一核心思想主要体现在儿童权利保护的特殊性以及对儿童成长发展、教育和社会化的理解。而“成长发展”“教育”（包括狭义教育和广义教育）“社会化”都属于社会教育学的核心概念。

与成人权利相比，儿童权利具有一种特殊性。因身心发展的不成熟状态，儿童既无法感知自己的权利，也无法保护自己的权利。儿童权利的确保更多体现在家长或监护人对未成年人责任的完成和履行。因此，儿童权利具有一种间接性，其权利的实施是通过成年人履行其责任而体现出来的。《联合国儿童权利公约》中所确定的儿童的四大权利（生存权、发展权、受保护权和参与权）均基于对成人权利的理解，该公约由《人权宣言》发展而来并基于对成人各种权利的理解（如言论自由、结社自由等）。由此，笔者认为，将儿童权利成人化存在一定问题，它使得政策或立法、保障或服务都无法真正得到落实，法律最终只能成为一纸空文。因此儿童权利的特殊性告诉我们：在针对“困境儿童”立法和工作时，必须兼顾“儿童自身”及其“所处环境”（如家庭）两个因素。儿童权利保护的实质体现于两方面：一方面要促进儿童自身的健康成长和发展、确保其得到教育，另一方面要尽可能地为儿童的成长创造良好的社会生态环境，其中包括对微观环境（家庭）的支持和协助。

由此又涉及另一方面的思考：即对儿童成长发展、教育和社会化的理解。上文已提到：社会教育学是应对儿童成长发展、教育和社会化问题的负责领域。社会教育学认为，儿童成长与发展的总体目标是成为“为自己负责，也为他人和公众负责的人”。儿童的成长和发展基于“教育”和“社会化”这两个概念。此处的教育是一种广义上的教育4，它是指教育者、受教育者（主体）和客观世界（客体）之间的一种动态变化过程（Lambers 2013， 217页）。社会化包含“有意识的教育行为”和“无意识的教育效果”，它的范畴更广，其视野不仅包括儿童自身，也包括儿童所处的环境。“教育”和“社会化”决定了儿童青少年的成长发展状态，也决定了他们能否过上一种“为自己负责，为他人和公众负责”的生活。

当今，在欧洲大陆国家，社会教育学已发展成为除了家庭教育和学校教育的第三个独立的教育领域。家庭属于初级社会化机构，家庭教育属于初级教育领域；学校属于二级社会化机构，学校教育属于二级教育领域；而社会教育学/社会工作机构属于三级社会化机构，社会教育学属于三级教育领域。三者相辅相成、互为补充。

社会教育学思想对国内“困境儿童保障与服务”的启示是方向性的：它确定了所有工作的灵魂和核心思想，即“困境儿童保障与服务”必须具备双重视角：儿童自身及其所处环境（如家庭）。所有工作的目的在于：既要促进儿童自身成长，又要改善或创造其所处环境，比如支持和辅助家庭和家长。“困境儿童保障与服务”要兼顾儿童和家庭/家长两个方面。

社会教育学作为第三个教育领域和实践服务领域，目前在中国尚为空缺（在英美国家亦如此）。国内“困境儿童”问题以及涉及大多数家庭的“隐性社会问题”都显示出：中国急需建立第三个教育领域社会教育学！笔者2013年成立成都市锦江区华仁社会工作发展中心，目的在于在国内尝试建立社会教育学领域，通过面向孩子和孩子父母的双重工作避免儿童及其家庭“困境”的出现。同时笔者也在尝试探索和梳理社会教育学理论体系。华仁只是一个小小的社会工作机构，但它的工作预示着社会教育学事业的开始，因其意义重大，德国总理默克尔在2014年7月6日访华时，首站访问华仁并与笔者会谈。

五、结论以及对中国的启示

上述分析结果表明：

第一，“困境儿童”概念的发展经历了从“无父母”到“有父母”再到不使用“困境儿童”而是“儿童身心健康成长发展和教育受到危害”这一术语的演变过程（即从狭义到广义的变化过程）。

第二，“困境儿童保障与服务”的发展过程是一个从“社会政策”到兼顾“社会教育学”的发展过程，或者说是一个从“应对贫困问题”到兼顾“应对成长、教育、社会化问题”的演变过程。

第三，“困境儿童保障与服务”的社会立法和核心思想经历了一个“从干预到预防”“从个体到家庭”的转变过程。

上述结论对中国“困境儿童保障与服务”的启示非常重大，历史发展的规律告诉我们：

首先，对“困境儿童”概念的理解必须是广义的，它不仅涉及那些没有父母陪伴、生活无人照料、物质贫困、成长和教育无法保障的弱势儿童群体，也同样涉及那些有父母陪伴、衣食无忧、但身心健康成长和教育得不到保障或处于危机状态中的儿童群体。两类儿童虽然呈现的问题有所不同，但实质都是一样的，即“身心健康成长发展与教育受到危害”。因此，在应对“困境儿童”问题时，更应将关注焦点放在“儿童的身心健康成长发展与教育是否受到危害”上。

其次，“困境儿童保障与服务”实质上是应对两方面的问题：物质性/经济性问题（如贫困问题）和成长发展、教育和社会化问题，即应对物质性需求和精神性需求。负责应对这两方面需求的领域主要是社会政策（包括社会保障）和社会教育学。前者是后者的基础和保障，也就是说，完善社会政策（即保障）为先，构建社会教育学（即服务）紧随其后。社会教育学在中国尚为空缺，因此目前急需建立起社会教育学这一第三个教育领域。

再者，“困境儿童保障与服务”不能只孤立地面向“困境儿童”自身，而是要兼顾对其家庭和家长的保障和服务。无论是社会政策还是社会教育学，都必须从双重视角出发：既面向儿童自身，确保其健康成长，又面向其所处环境，比如创造良好环境或对家庭/家长支持和辅助。只有这种双重意义上的保障和服务才能从根本上应对和预防“困境儿童”问题。

最后，中国“困境儿童保障与服务”要避免走德国70多年的弯路，必须从一开始就将重点放在预防上、兼顾干预原则，而不只是“被问题牵着鼻子走”。否则会杯水车薪、收效甚微，一线工作者也会很无力和茫然，而且问题还会源源不断地涌出，因此工作重点必须放在前期、放在问题源头的遏制和预防上。当然，预防工作的效果不是立竿见影的、需要一段时间，但一旦出现效果，则是持续性的、稳固的。

因此，历史发展规律告诉我们：“困境儿童保障与服务”的核心是“如何确保儿童的身心健康成长发展与教育不受到危害”。由此，“困境儿童保障与服务”必须从狭义走向广义、从单一走向系统、从保障走向教育、从个体走向家庭、从干预走向预防、从救火走向长远的规划。

（作者系四川大学公共管理学院教授）