推进儿童福利机构转型发展努力为更多困境儿童服好务

徐建中

推进儿童福利机构转型发展努力为更多困境儿童服好务

徐建中

儿童福利机构是为各类困境儿童实施保障和服务的载体，在困境儿童养育、教育、医治、康复、安置和精神生活等福利供给方面发挥着重要的作用。但如何进一步拓展儿童福利机构功能，创新福利机构发展，进一步为机构内外的困境儿童提供较好品质的养育、较高水平的教育、较先进的医疗康复条件和较良好的成长环境，仍需不断探索和实践。

一、充分认识推进儿童福利机构转型发展的重要意义

首先，推进儿童福利机构转型发展，是贯彻落实中央和国务院有关儿童福利事业发展决策部署的重要举措。几十年来，我国儿童福利机构的发展方向和目标，始终是与党和国家发展儿童福利事业的决策和部署紧紧相连；发展水平也是与党和国家的要求基本适应。最近几年，我国儿童福利事业得益于各级党委政府的高度重视，呈现迅速发展态势。保障的对象，由孤儿拓展到了困境儿童；保障的内容，由基本生活拓展到了医疗、教育等方面；保障的水平，也由保基本拓展到了促发展。儿童福利机构发展步伐也令人欣喜，目前全国独立儿童福利院和社会福利院儿童部已建有1605个，河北、江苏、安徽、浙江、山东、河南等省，基本上实现了市、县两级儿童福利院全覆盖。党的十八届三中全会《决定》提出了建立困境儿童分类保障制度的明确要求，今年《政府工作报告》强调了建立困境儿童福利保障制度和服务体系，国务院年内还即将出台《关于做好困境儿童福利保障工作的意见》。这些不仅表明中央和国务院对困境儿童福利保障工作的高度关切，也为儿童福利机构指明了发展方向。因此，是否抓住机遇，推进儿童福利机构转型发展，直接关系到中央和国务院有关困境儿童福利保障工作的决策部署能不能切实落实的问题。

其次，推进儿童福利机构转型发展，是健全和完善儿童福利服务体系的内在要求。健全和完善儿童福利服务体系，是做好困境儿童福利保障工作的重要基础和前提。近年来，民政部在加强儿童福利政策建立的同时，始终突出强调儿童福利服务体系建设问题，特别是在全国31个省（直辖市、自治区）50个县（市、区）开展的适度普惠型儿童福利制度试点工作中，把依托市（县）儿童福利院建立儿童福利指导中心、依托乡镇（街道）建立儿童福利服务站、依托村（居）民委员会建立儿童之家和设立儿童福利主任，构建三级儿童福利服务网络，作为试点的重要内容积极探索实践。试点实践表明，儿童福利机构是儿童福利服务体系的重要环节和重要平台，发挥着十分重要的支撑和骨干作用。从一定意义上，抓住了儿童福利机构转型发展这个牛鼻子，就抓住了健全和完善儿童福利服务体系的关键。

再次，推进儿童福利机构转型发展，是解决困境儿童问题的迫切需要。儿童福利机构相当长时期主要承担弃婴的养、治、康、教、置工作。下一步，随着困境儿童福利保障新政策的出台，儿童福利机构服务保障的对象将重点转移到保障困境儿童上来。目前，我国除50多万弃婴、孤儿外，还有数以百万的事实无人抚养儿童、低收入家庭重病重残儿童、流浪乞讨儿童、打拐解救儿童、服刑和强制戒毒人员未成年子女及受虐待受侵害儿童等困境儿童。这些困境儿童，有的生活比孤儿困难，有的残疾比弃婴严重，有的需要托养抚育和收养安置，有的需要康复特殊教育和心理关爱。做好这些新对象的服务保障工作，也迫切需要儿童福利机构转型发展。

第四，推进儿童福利机构转型发展，是充分发挥民政在社会建设中骨干作用的重要途径。2012年召开的第十三次全国民政会议，提出了民政工作的总要求，这就是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持以“十二五”规划为引领，以改革创新为动力，围绕保障和改善民生，加强和创新社会管理、支持和促进国防建设、提供和强化社会服务，加强制度建设、健全发展机制、提升服务效能，着力推动民政事业科学发展，充分发挥在社会建设中的骨干作用。毋庸置疑，第十三次民政会议释放给我们最强烈的一个信号，就是充分发挥民政在社会建设中的骨干作用，是我们这个时代民政工作的主题。民政工作具有多元性的特点，发挥民政在社会建设中的骨干作用，需要民政领域各个方面的共同努力。儿童福利机构是民政工作展示党和政府执政为民的重要载体。无论是保障和改善民生，还是提供和强化社会服务，无论是健全发展机制，还是提升服务效能，都与儿童福利机构的工作息息相关。只有推进儿童福利机构转型发展，才能更好地发挥儿童福利机构的服务效果，从而彰显民政在社会建设中的骨干作用。

二、着力推进儿童福利机构转型发展

推进儿童福利机构转型发展，是一项系统的复杂工程，既关系到服务对象拓展，又涉及功能转型升级，还与推进机构人才队伍建设和运行机制转型息息相关。

（一）推进服务对象转型，惠及更多困境儿童。服务对象的类型及数量多少，是衡量机构绩效的重要指标，也是检验机构作用的重要标准。拓展服务对象，是当前推进儿童福利机构转型发展的首要任务。依据儿童福利保障的新政策、新要求，当前，儿童福利机构要在做好孤儿、弃婴等传统对象保障工作的基础上，突出做好以下对象的福利服务工作：一是直接做好监护困境儿童收留抚养工作。对依法撤销了监护人资格或按照相关法定程序由民政部门担任监护人的困境儿童，儿童福利机构要按照上级民政部门的要求，做好收留抚养工作；对监护人确实无力抚养的困境儿童以及一些服刑和强制戒毒人员的未成年子女，儿童福利机构要在上级民政部门评估认定、与监护人签订代养协议的基础上，提供托养服务。二是辐射社区做好低收入家庭残疾儿童的特教康复工作。要最大限度把自身福利资源向社会家庭延伸，推动实现儿童福利从补缺型向均等化、普惠型转变，充分发挥自身优势，为低收入家庭残疾儿童提供康复、医疗、特殊教育等服务，使他们充分享受儿童福利机构的儿童福利资源。要做好“明天计划”拓展工作，在民政部门的指导下，充分利用“明天计划”项目资源和渠道，支持散居残疾、患病孤儿做好医疗康复工作。三是做好困境儿童福利服务的指导工作。除了做好上述两类对象有关收留抚养和康复特教外，下一步儿童福利机构还要面向社会，做好困境儿童福利服务的指导工作。依托儿童福利机构建立儿童福利指导中心，是补缺型儿童福利向适度普惠型转变的逻辑要求，也是儿童福利机构服务更多困境儿童的客观选择。要通过民政部门与公安、卫生计生、残联等部门协作，采集困境儿童信息，建立困境儿童数据库；要根据民政部门的委托，加强窗口服务工作，受理和审核各类困境儿童津贴的申请；要充分发挥指导中心职能作用，探索设立儿童福利热线，做好政策宣传、资源对接、服务转介等工作。

（二）推进服务功能转型，提升机构服务水平。儿童福利机构的中心工作是为在院儿童提供养育、治疗、康复、特教、安置等服务。提升机构服务水平，关键在强化机构服务功能。因此，推进儿童福利机构转型发展必须牢牢抓住服务功能转型这个核心。考虑到县里儿童福利机构面临的实际任务，服务功能转型这个问题主要是针对地级市的儿童福利机构来讲的。当前，推进地级市的儿童福利机构服务功能转型，一定要坚持需求导向、因地制宜、量力而行、突出特色的原则，探索成立残疾儿童医疗康复中心、特教学校、幼儿园，区域中心城市或在院儿童数量大的儿童福利机构，可以探索成立儿童医院。在推进儿童福利机构功能转型上，我主张把在依托机构成立残疾儿童医疗康复中心作为切入点和突破口。主要基于三点考虑：一是需求导向。目前，儿童福利机构收留抚养的儿童基本上是重病重残儿童，下一步拓展的服务对象也主要是低收入家庭的重病重残儿童，他们的第一需求是医疗康复，成立残疾儿童医疗康复中心，能够满足他们的医疗康复需求。比如，为做好重病重残儿童医疗康复工作，宁夏儿童福利院成立了残疾儿童医疗康复中心。二是实践基础。从2007年开始，民政部“明天计划”办公室针对儿童福利机构脑瘫儿童多的现状，依托儿童福利机构在全国建立了60家脑瘫康复训练示范基地。去年上半年，民政部组织力量对示范基地进行了督查，总体感到示范基地在脑瘫儿童康复训练方面发挥了应有的作用，但功能单一、辐射不够，难以满足在院各类残疾儿童的医疗康复需要。督查认为，应通盘考虑全国儿童福利机构建设发展状况和康复格局，全面统筹、合理布局，打造民政特色的医疗康复网络。三是资源基础。目前，地级市的儿童福利机构经过“‘十一五’蓝天计划”和“十二五”设施设备配备，医疗康复资源充沛，普遍建立了专门的康复训练场地，设置了相应的康复床位，并按照《社会福利机构脑瘫康复训练工作规程》的要求配备了角椅、斜床、站立架、平衡板、巴氏球等运动训练设备，条件较好的示范基地还增配了水疗、感觉统合、多感官训练、语言测试训练、音乐治疗训练、早期干预训练、经络氧疗等设备，不少儿童福利机构在当地具有明显的资源优势。推进儿童福利机构功能转型，需要做很多工作，总结各院经验，大体要在这三个方面下功夫；一是需要与卫生、人社、教育等行政部门沟通协调，争取医疗、医保、特教及幼儿教育资质。二是需要整合院内的康复、教育资源。三是需要引进医疗康复和教育方面的人才。

（三）推进运行机制转型，动员社会广泛参与。推进儿童福利机构转型发展，要确立新型儿童福利理念，推动建立健全政府主导、部门配合、社会参与的困境儿童保障和运行机制，实现由政府包揽向政府主导、社会参与的转变。要坚持开门办院，通过建立“开放日”制度，充分利用“六·一”儿童节、国庆、元旦、春节等重大节日向社会开放，为社会各界了解儿童福利机构提供条件；要强化合作意识，通过与企事业单位合作共建爱心教育基地、与公益慈善组织合作开展项目，为社会宣传和支持儿童福利机构提供方便；要采取多种形式，通过聘请社会成功人士为名誉院长、儿童专家学者为机构顾问、社会知名人士为形象大使等，为社会力量参与儿童福利机构事务管理和监督提供机会。

三、努力把儿童福利机构转型发展落到实处

推动儿童福利机构的服务对象、服务功能和运行机制转型发展，需要科学的实现方式。

（一）要坚持公益化属性。公益化属性是儿童福利机构的立足之本、应有之义。尤其是在转型发展、面向机构外困境儿童提供服务时要始终坚持的原则和属性。一是坚持办院的公益属性，切实履行法律规定的责任。我国《民法通则》和《未成年人保护法》对民政部门及所属儿童福利机构的职责义务作了明确规定。依据相关法律法规要求，我国儿童福利机构除少数是社会力量与民政部门合办的外，绝大多数是政府举办、事业单位性质。这是从维护孤儿、弃婴权益出发，亦是对孤儿、弃婴实现国家监护的客观要求。不管是承担儿童福利机构传统的收留抚养孤儿、弃婴的职责，还是面向有需要的困境儿童提供服务，儿童福利机构的公益属性不能变，法律法规赋予的职责义务不能变。二是坚持提供服务的福利性质。这是儿童福利机构与社会力量举办的康复、托幼、特教等机构的本质区别。今年政府工作报告要求为困境儿童建立福利保障制度和服务体系。从国际经验看，不管是瑞典等高福利国家，还是日本等家庭承担主要责任的国家，儿童福利都是以发放津贴，同时兴办托幼服务机构的方式发展。从实际工作看，为困境儿童提供的保障以两种主要形式体现，即资金补贴和福利服务。儿童福利机构就是受政府委托，提供替代监护、抚育照料、康复训练、特殊教育等福利服务的供给主体，面向的是孤儿、弃婴、低收入家庭重病重残儿童等困境儿童。提供服务的主体、服务的对象和内容，决定了儿童福利机构不能像社会力量举办的机构一样根据成本核定收费和价格，而是必须为困境儿童提供低价的服务，实行政府指导定价，体现国家对这部分处于特殊困境儿童的福利保障。三是积极争取资源和政策，补贴福利服务支出。随着儿童福利事业发展，儿童福利机构在婴幼儿抚育、残疾儿童康复、特殊教育方面积累了大量理论和实践经验，培养了一批技术人才，具备了相当规模的康复设施设备。这是儿童福利工作的阵地，更是属于全社会儿童的公共资源。现阶段，一方面低收入家庭重病重残儿童医疗康复需求突出，对困境儿童家庭的福利服务支持匮乏。另一方面，随着城市家庭小型化的趋势，普通家庭对儿童养育照料、托幼服务、抚育咨询的需求也不断增长。儿童福利机构作为专业的儿童福利资源中心，要克服困难，坚持“有为有位”，一方面主动拓展转型向困境家庭儿童提供福利服务。另一方面积极争取公共财政的补贴和社会力量的补充，弥补福利服务支出。儿童福利机构是儿童福利事业的载体，是公益性服务机构，由政府投入兴办，一定程度上属于公共服务的组成部分。通过我们拓展服务、争取资源，逐步形成国家加大投入、补贴福利服务支出，与提供公共服务之间的良性互动。

（二）要坚持标准化建设。标准化建设是儿童福利机构转型发展的有效手段和重要抓手。一是严格执行国家的各项标准。为推动儿童福利机构标准化建设，民政部、住建部、人力资源和社会保障部等部门立足自身职能，印发了儿童福利机构基本规范、儿童福利机构建筑标准、孤残儿童护理员职业资格标准、儿童福利机构抚育标准、民政部关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见等标准和指导文件，这是加强儿童福利机构标准化建设的指南，“标准”本身的意义也是指从事相关工作的最低要求，是底线而非高水平。因此，实际工作中首先必须严格遵守和执行已有标准。二是依托质量体系等相关认证提升福利服务的质量和标准化水平。很多地市级儿童福利机构都通过了质量体系认证，通过申请、检查与评定、审批、获准认证后的监督管理等程序及独立的第三方质量体系评价机构的检查和评定，推动儿童福利机构的标准化建设取得实质性进展，标准指导更加权威，标准应用更加得力。三是将标准要求贯穿工作流程。标准的生命力在于应用。标准不是挂在墙上、编在册中，而是使用在手头、落实在行动。在制定福利机构内部工作流程时，要对把标准应用、评价、监督、改进落到实处，真正实现通过应用标准提升服务质量和服务水平的目的。

（三）要坚持专业化服务。提供专业化服务是儿童福利机构转型发展的突出优势。只有坚持、巩固、发挥这个优势，儿童福利机构在我国儿童福利制度发展进步过程中，才可能有更好前景、有更大发展。一是强化专业服务的理念。《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》强调“儿童福利机构是孤儿保障的专业机构”，“要发挥专业优势”。这是经济发展和社会文明进步对儿童福利机构的期许，也是国家和政府对儿童福利机构的定位，是儿童福利机构应当对自身提出的明确要求和鲜明理念。理念是指导事业发展的旗帜。儿童福利机构自身要树立和强化“我们是专业的，要提供专业服务”的理念，并用这个理念指导工作的方方面面。二是要完善专业功能。专业化要依靠完善的功能来支撑，通过专业的服务来体现。基础设施建设和设备配备，是儿童福利机构建设的硬件，是完善机构功能的基础。各地儿童福利院要巩固“十一五”“十二五”儿童福利机构建设的成果，进一步完善设施，加强设备配置。在此基础上，以需求为导向，以提供专业服务为目标，围绕弃婴、孤儿、低收入家庭重病重残儿童和其他困境儿童成长所需，逐步完善儿童福利机构养育照料、康复训练、特殊教育、婴幼儿抚育、心理辅导、家庭寄养指导、家庭养育指导等多项功能，把儿童福利机构真正打造成专业的儿童福利资源中心，在同样提供服务的各类社会服务机构中发挥典型、示范、引领作用。三是建立专业人才队伍。人力资源也是生产力，儿童福利机构的专业化建设，离不开专业的人才队伍建设。专业人才队伍首先要强调职业道德和关爱意识。法律法规赋予儿童福利机构是政府为孤儿、弃婴设置的替代家庭养育的照料机构，代表国家履行兜底监护职责和收留抚养义务。从这种意义上讲，民政部门是孤儿、弃婴的法定监护人，福利机构工作人员类似孩子们的父母，这是业务要求、岗位职责，也是职业操守。如同对教师、医生、工程师的专业技术要求和职业操守要求一样，某种意义上讲，儿童福利机构工作人员作为孤儿、弃婴“父母”的角色，也是执业资格的要求，是法定责任。建立专业人才队伍，其次要善于引进和培养人才。进一步加强孤残儿童护理员职业资格制度建设，把孤残儿童护理员的考评、应用工作做实做细；创造条件，引进康复师、理疗师、特教老师等专业人才，加强与教育、卫生等部门的联系，积极落实他们的待遇；制定实施系统的岗位培训计划，主动与专科医院、特教学校、高校和科研机构建立联系，积极争取国内外公益合作项目，安排康复师、理疗师、特教老师、护理员等接受各种形式的业务培训，不断提升理念，提高技术；通过向政府争取公益岗位、政府购买服务、定向慈善捐赠等多种方式和渠道，解决临时聘用人员工资，缓解用工压力，充实工作力量。

（四）要坚持规范化管理。坚持规范化管理：一是要实现规章制度的规范化。规章制度是规范化管理的基石。要搞好规范化管理，首先要对院内各个部门、岗位和员工的运行准则进行很好的界定，合理科学设置儿童福利机构的功能和岗位，细化各个岗位的职责，制定详细的抚育、康复、特教、照料、寄养等规程，切实做到“有规可依、有规必依、执规有据、违规可纠、守规可奖”。二是实现工作流程的规范化。要完善决策流程，对须由院长办公会决策的事项，必须坚持规范、民主决策，严格提出方案、征求意见、会议决策、部署落实、跟踪督查等流程，确保决策正确。要完善弃婴管理流程，严格规范弃婴的接收登记、身体检查、户籍登记、医疗保险、康复训练、教育就业、寄养收养等流程，确保弃婴入院之后每个环节运行流畅、管理到位。下一步，要有针对地研究探索和规范监护困境儿童收留抚养、托养的工作流程。三是实现资料信息体系的规范化。要从有利于信息共享出发，按照格式模板统一、填写标准统一、资料共享及归档要求统一、检查指导要求统一、评分考核要求统一、绩效兑现要求统一的标准，完善台账、记录、报表，完善内部共享资料数据库，推进基础资料信息化管理，推进流程关键点的过程控制，为量化考核、追溯责任和绩效考核提供依据。四是实现外部监督的规范化。儿童福利领域历来是社会关注的焦点，慈善资源投入的热点。儿童福利机构要把主动接受监督，转化为规范管理的有效途径。通过外部监督，听取意见建议，不断改进工作方法，提高服务质量。儿童福利院的院长们，要像高校的校长，学会回应媒体和公众的关注，善于借助社会各方的关切，主动提出困难和问题，争取各种有利于儿童福利机构发展的资源。不仅学会手心向下抓管理，也善于手心向上要资源，不断壮大儿童福利机构的工作力量，实现更大发展，惠及更多困境儿童。

（作者系民政部社会福利和慈善事业促进司副司长 ）