当前我国行政问责面临的困境、原因与对策分析

李德

（中国浦东干部学院，上海201204）

当前我国行政问责面临的困境、原因与对策分析

李德

（中国浦东干部学院，上海201204）

近年来，我国在探索行政问责、处理突发公共事件、提升干部队伍素质方面取得一定的成效，但在行政问责实践过程中还存在着权责模糊不清、问责范围过小、以同体问责为主、相关法律及程序不完善等现实困境。在当前积极推进和完善行政问责制，是新时期党和国家为进一步落实“四个全面”战略，加强服务型政府、廉洁型政府、法治型政府建设，努力提高各级政府的履职能力和服务水平的一项重要决策，对于加快政府行政体制改革，推动国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

行政问责；困境；对策

一、引言

20世纪80年代以来，在全球公共行政改革的浪潮下，强化政府官员的责任，建设责任政府，已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。［1］“问责（accountability）是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构）有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。”“问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构和治理方式。”［2］在日常实践中，行政问责主要是一种对行政部门和公务人员有效的监督和控制机制，其目的是为了充分提高行政效率和最大限度实现社会效果。［3］问责的对象和主体之间是一种基于法律、政治理念和规章制度规定所对应的责任关系，使得行政问责执行过程具有强制性。一般来说，行政问责一般表现为四个方面：政治、法律、登记管理和职业道德问责。罗美泽克认为公共行政的问责内容及实现机制主要有四个方面：政治、等级、法律和职业（道德）问责。［4］我国行政问责制概念的引入，主要源于两个方面的因素，一是香港特区政府2002年7月的“主要官员问责制”，为我国第一次带来问责这个概念；二是2003年由非典事件引发了社会对“官员问责制”的深切关注，由此带动了行政问责的理论研究和问责实践的探讨。［5］问责制作为一种权力监督和制约的制度安排，实质是想通过一套政府责任追究制度，将静态的政府责任动态化落实。［6］

我国建立行政问责制的直接动因就是近年来随着经济快速发展，各地不断因拆迁、环境污染等发生的公共突发事件。2001年4月21日，国务院颁布实施 《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，标志着我国真正开始实施行政问责制。2003年8月，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台，这是国内第一个地方政府行政问责条例，开创了我国地方行政问责制的先河。2004年1月，天津市颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》，进一步明确了行政问责的内容、方式、对象、及程序等。紧接着，海南、浙江、河北、深圳、广西、甘肃、湖北、上海、成都等地也都相继出台了领导干部行政问责的相关规定。［7］

2005年之后，我国应急工作全面推进，应急管理被界定为包括预防与准备、预警与监测、处置与救援、善后与恢复四个过程在内的政府行政活动，行政问责的范围也相应有所扩展。《突发事件应对法》对此进行了明确，除上述三种情形外，还强调了预防和恢复中的行政问责∶（1）未按规定采取预防措施，导致重大公共突发事件的发生，或者没有采取及时的必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；（2）未按规定及时发布突发事件预警或警报、采取预警期的措施，导致发生严重后果的；（3）没有及时在灾害发生时组织群众开展生产自救、恢复重建等工作的；（4）违背相关规定，挪用、截留、私分或变相私分应急救援资金、物资的；（5）未按时归还被征用单位和个人的物质财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。不仅如此，《突发事件应对法》对行政问责的规定还将行政责任上升到法律责任，将暂行条例上升到国家制度。可以说，行政问责制在我国的实践与探索，在一定程度上推动了我国服务型、透明型、法治型政府建设。

二、当前我国行政问责制的现实困境及原因分析

当前，虽然各地在行政问责方面进行积极探索，也取得了一定的效果，但在具体实践中也面临一些困境。

（一）现实困境

我国行政问责制从“非典”危机中的“非常”举措逐步走向理性建制，从个案整治走向制度规范，彰显了政治文明的进步，极大地推进了责任政府、法治政府、透明政府建设的进程。然而，不可否认的是，与西方国家相比，我国在行政问责制建设的实践进程中还存在诸多问题，主要体现在以下四个方面：

1.权责界定模糊不清

我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在重大突发公共事件或相关过错事件中追究责任时，由于责权模糊不清，出现相关部门谁都有责任，谁又都没有责任，相互推诿、扯皮的情况。有些部门的行政问责制度规定，对行政失察、失职行为或追究事项的界定过于笼统，对责任追究对象过于模糊，导致在实际操作中难以执行。例如，在追究的责任制前面，至于哪些是“有关”责任人，哪些是“无关”责任人，则没有什么明确的界定。

从各地对问责的暂行规定到 《突发事件应对法》的统一规范，官员问责制不仅实现了由地方法规向国家法律的提升，扩展了问责的时间范围和行为范围，却也使问责制在实践中凸显尴尬。一直以来，突发事件的责任归属难以确定，因为现实中既有形式上的“集体决策”，也有实质上的“一把手说了算”。在各地关于行政问责的暂行条例中，责任仅限于响应阶段，而响应是行政机关的职责，追究行政机关的责任尚属合理。在《突发事件应对法》所确立的制度框架中，责任并不仅限于响应，还包括预防、准备、善后等，这并非全都是行政机关的职责，而是由“党委领导（决策）、政府负责（执行）”的，如果只是进行行政问责，显然有失公平。

对此，南京市首先做出了尝试，于2009年3 月11日出台了《党政领导干部问责暂行办法》，将问责对象确定为党政干部，在一定程度上解决了权责不对等的问题，但在问责内容上并没有突破，对突发事件的问责仍集中于突发事件的应急处置、信息披露、群众上访等三个方面。此外，这种责、权、利的不清晰，使问责事由的弹性太大，难以认定，缺乏科学性等。因此，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力，才能不断提高和激发行政机关和公务员的工作热情和积极性，推动各项工作的顺利开展，达到行政问责制设计的初衷。

2.问责范围过于狭窄

从问责内容上看，各地的问责制度基本上均强调了三种与重大突发公共事件有关的问责情形∶第一、在带领广大群众抗御各种地震、雪灾、洪水等自然灾害，处理矿难、交通事故等重特大事故以及在疫情防治中未按上级要求和有关规定及时、有效地处理，造成严重后果或损失，而且难以挽回的。第二、虚报、瞒报、迟报、谎报重大突发公共事件信息的。第三、未经上级许可，违法、违规采取重大行政措施，导致当地群众大规模集访或重复上访，或引发其他社会不稳定情况的。应该说，前两条在近年来的应急管理实践中发挥了积极作用，使得各地、各级政府都高度重视应急工作，大部分地方政府也能做到重大突发事件信息及时公开，降低了“诱发型”危机的发生频率。但第三条却激发了官员掩盖群众上访的冲动，增加了维稳的成本，也加剧了社会矛盾的积累。

自从实践行政问责制以来，虽然全国各地因在重大突发公共事件中失职、过错等因素追究了一大批领导干部，甚至一些重大事故问责了相应的一把手，从但总体上来说，我国行政问责的范围还是过于狭窄，主要表现为以下四个方面：一是行政问责大多限于引起普遍关注的安全事故领域，也大多仅仅停留在人命相关的大事上，例如，上海“11.15”大火等，对其他领域应担任领导过失责任的官员却问责较少、相对较轻等。二是行政问责主要是针对经济领域的过失，而对政治等其他领域的过失问责较少。三是针对滥用职权的违法、违规行政行为问责较多，而针对无所作为的行政行为很难问责。四是在问责的程序上也是局限在执行过程环节，而缺乏对前期的决策过程和全程的监督环节进行问责。［8］例如，主要领导在干部选拔任用不当、决策错误、政绩一般、不作为等方面很少问责。特别是对重大决策失误缺乏有效的问责制度，导致决策失误频频发生等。当前一些地方政府的问责实践，似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权力负责的努力上有所欠缺。

3.仍以同体问责为主

行政问责主要包括同体和异体两种问责形式，同体问责一般是行政系统内部对其公务人员的问责，或者执政党系统对其内部党员干部的问责，异体问责主要包括群众、社会组织、媒体等行政和执政党系统之外的问责，以及最高权力机关即人大的问责。［9］但在问责的实践过程中，以行政系统、执政党内部的同体问责为主，国家权力机关、新闻媒体和社会群众的外部问责还很薄弱。从长远发展来看，如果行政问责制仍以同体问责为主，在实践中可能导致互相推诿，难以具体落实。

因此，建立行政领导干部的责任追究机制，需要从内部问责到外部监督的方向发展，逐步加强舆论媒体、人大、各民主党派、群众等对政府的外部问责力度。问责急需要同体问责，也需要异体问责，但关键在于异体问责。根据世界各国问责制的实践，异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式，离开异体问责的行政问责是苍白无力、缺乏持续性的。

4.法律及程序不完善

程序完善、科学、公平是任何一项制度或法律健全必备的要素。目前的行政问责制缺乏明确而规范的问责程序和标准，在实践中缺乏操作性。行政问责制要走向公开、公正、公平，健全和完备的程序是必需的。我们经常看到，近年一些地方因过错或失误被免职、引咎辞职而追责的党员干部，大多是基于行政层面，而不是依据相关的法律。目前，对行政人员的问责程序并没有引起足够重视，问责的制度化、规范化建设还不够深入，遇到因决策失误或处理不当而引发的突发事件，大多是仅仅处理相关的责任人，而缺乏对整个决策的过程进行有效监督和问责。

行政问责制虽然主要追究的是行政官员的行政行为，但行政官员实际上还应承担法律、道德和政治责任等。行政问责制，在很大程度上体现了打造责任政府的理念，但由于在实践过程中没有相关法律制度做依据，可能会导致行政问责在执行过程中的不规范性。一些受到问责的领导干部往往会认为是自己倒霉，于是出了事故，就会尽力掩饰，这样可能会因延误时机而造成更大的后果。

（二）当前我国行政问责制存在困境的原因分析

近年来，我国在推进行政问责制过程中虽然取得了一定的经验，但也存在一些问题，造成这些问题的原因主要有四个方面∶

第一、认识观念存在误区。长期以来，由于受到惯性思维的影响，出了重大公共突发事件或安全问题一般只是当事人受到处理，而缺乏从决策、监督等源头上进一步追究其他相关领导的责任。部分领导干部责任意识淡薄，一些领导干部在认识上存在一种误区，认为部下在重大事件中失职或存在过错，领导受追究是封建式的株连，不合情理，在问责的实践过程中往往难以加以追究。在日常工作中，一般都是在重大突发公共事件中直接承担责任或失误时的领导者、管理者和检查者等本人被问责，而大多因为懒、散，工作不力、无所作为者被问责的很少。

第二、操作机制不完善。改革开放30多年来，我国体制改革的进程取得了显著进展。但也要看到，改革推进的速度、力度、深度和协调度尚不尽如人意。事实上，经济和社会生活中出现的诸多因土地拆迁、环境污染、医疗纠纷、食品安全等引发的矛盾和问题，这在一定程度上与政府管理体制改革不完善有关，政府管理体制改革相对滞后已经影响当前我国经济、社会的进一步改革发展。当前领导干部对上负责的现象较为普遍，“一把手”的权力相对较为集中，而且行政问责制的主体目前尚不明确，因此作为行政机关内部的监督机制，行政问责在实际操作上就会有很大的难度。

另外，由于行政问责的具体操作和程序都是在党政系统、行政系统内部进行的，这样对领导干部的考察就变得尤为重要。这就涉及实施问责制的两个问题：一是如何对领导干部进行全面而精确的考察；二是对领导干部考察的结果如何严格有效地执行。由于行政系统内部仍然可能存在信息不对称的情况，在实际考察过程中，领导干部有可能会采用各种方法掩饰自己的过错，由于没有强大的外部监督，因此对领导干部进行全面而精确的考察是一个难点，对于领导干部考察结果的执行则更难，考核的结果可能会流于形式。

第三、缺乏良好的外部环境。当前，我国的政务公开的透明度逐步提高，但在实践中仍存在一些急需解决的问题。如一些部门往往以国家秘密为由拒绝向公众公开、公开的方式简单落后、行政公开程序缺乏制度保障等。因此，只有逐步加强政府透明度建设，广大民众的知情权才能得到保证，才有可能保证行政问责制得到真正落实。此外，要推行行政问责制必须有一套强有力的监督机制与之相配套，而目前的监督，内部监督往往相互礼让，外部监督又易受到种种限制，难以形成合力。

实施行政问责制需要两个前提：一是政治透明度；二是健全的舆论监督。新闻媒体作为公众舆论的媒介，具有较强的监督功能，但在现实中，其监督的自由度受到一定的限制。没有信息公开，宪法规定的人民管理国家事务的原则就会大打折扣。即使在信息公开的情况下，在实际的现实生活中，外部监督仍然遇到种种阻力而无法发挥应有的作用。

第四、群众问责意识较为淡薄。在当前，群众参与领导干部问责的积极性不高，行政问责制的实施往往停留在党政系统内部，在行政问责中未占主导地位，而群众的问责意识比较淡薄。长期以来，“官本位”意识是中国人的主导价值观，主要表现为广大群众对权力的崇拜和依赖，其表现在政治参与上便是“不在其位，不谋其政”的淡漠感，群众的参与公共事务的意识仍然很淡漠，群众对政府的决策、管理、执行等行政行为的参与程度不够，这样就很不利于问责制的推进和责任政府的构建。

三、完善我国行政问责制的思路及对策建议

与西方发达国家相比，行政问责制在我国才刚刚开始，还未真正发展成熟，因此，需要在实施进程中进一步探索完善行政问责制的思路。

1.加强相关配套制度建设。今后积极推进行政问责制，需要逐步建立一系列完善的相关配套制度。第一、明确各级领导干部和每个公务人员的职责。首先要明确各级政府及职能部门的职责，其次也要进一步明确每个公务员的职责。只有明确职责才能有效问责，只有各级政府和职能部门之间职权越明确，组织运行才越顺利，问责才越容易，责任承担也就越清晰。长期以来，由于我国传统的行政部门之间职责划分模糊，而且各部门职能交叉、重复较为严重，这样就使各相关部门之间在遇到事情需要问责时互相扯皮，所以在问责时往往难以真正落实。因此，只有各级政府职能部门不断强化责任制，明确岗位职责，树立有权必有责，有责要作为的观念，同时要对慵懒散、不作为的领导干部要进行问责。只有每个职能部门、每一个在岗位上工作的公务人员都能够按照规章制度履行相应的职责、才能有效避免各种突发公共安全事件，减少各类影响社会稳定的不和谐因素。第二、加强问责制度体系建设。积极探索从“权力问责”向“制度问责”的转变。各地可以结合实际情况明确各相关职能部门的问责范围、对象和条件，如果发生因职能部门或公务人员违规、过错、失职行为发生的突发公共事件，就自动启动问责机制，用程序来保证问责制的顺利推进。

2.逐步拓宽行政问责范围。行政问责不仅仅是行政责任，也包括法律责任和政治责任等。从各地问责的实践看，决策失误造成的严重问题，干部选拔任用、以及广大群众对相关政府部门的服务感受等问题是问责的重中之重。因此，需要逐步拓宽行政问责范围，对因失职、过失、不作为而引发的重大事故，对行政作出的错误决策，对滥用职权的行政作为，对故意拖延、推诿扯皮等不作为都要进行问责。

目前，很多地方的问责大都基于干部 “有错”，即违反有关法律法规和政策制度行使职权，造成工作损失或损害管理相对人合法权益，在社会上造成不良影响和后果，但对“无为”和“慵、懒、散”干部问责力度不够。完善问责制度，需要从单纯地追究“失职”“有过”官员向追究“无为”官员扩大，从追究重大安全责任事故向追究平庸推进，逐步扩大问责的范围，从经济领域的安全事故，到政治等其他领域的事故，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入到问责的范围。

例如，2012年以来，上海市金山区针对干部队伍在纪律、作风建设方面存在的突出问题，探索建立对有错与无为干部实行问责的工作机制，不作为，不履行或不准确、及时、有效地履行规定职责，导致工作延迟、效率低下的工作状态；或因主观努力不够、工作能力与所负责任不相适应，导致工作质量差、任务完不成的工作状况，加大责任追究力度，取得良好效果。

3.不断加大异体问责力度。第一、不断加强与完善各级人大的监督功能。我国宪法规定各级人大对可以通过质询、罢免等形式对政府部门有一定的监督，但这些规定在现实中需要逐步完善，一些地方领导被问责大多是因经济原因引起的，并非是追究行政责任。从长远来看，加强人大制度的建设对我国民主政治的发展以及落实政府责任具有非常重要的现实意义。人大在坚持原有监督职能的基础上，还可以借鉴西方发达国家问责的经验，开拓新的监督渠道，逐步增强人大监督和问责的力度，如弹劾制、主要责任人引咎辞职制、提出不信任案等。第二、加强无党派、各民主党派对政府问责的力度。可以让无党派人士、各民主党派根据宪法和法律赋予的权力设立专门的办事机构、组织形式实施监督和问责，可以通过规定具体的、可操作性的问责形式、权力、途径以及程序等，增强无党派人士、各民主党派问责、制约的权威性。第三、加强新媒体的监督与问责。近年来，随着互联网的快速发展，微信、微博等网络新兴媒体对党员干部的舆论监督呈现出前所未有的力量，由网络监督引发的反腐倡廉和干部作风热点事件不断曝光于网民的视野中，有力促进了相关事件的处理，发挥了其他监督手段不可替代的作用。当前，我国许多领导干部的违法、违纪案件的调查和处理就是在新媒体的帮助和支持下进行的，如杨达才事件、雷政富事件等。最后，加强社会各界的有效监督。群众的监督和社会舆论可以帮助和推动各级领导干部重视民意、强化责任，充分发挥社会各界的监督和问责力度。

4.制定统一的行政问责法。从世界各国的问责经验看，政府部门及其公务人员如果要保持清正廉洁、高效运作的状态，既要靠官员的自觉，更要靠规范的法律制度。我国自2003年实行问责制度以来，各地有一些领导干部因重大突发公共安全事故等被问责，受到社会各界的普遍好评。但目前我国行政问责制存在的主要问题是法律缺失，主要表现在两个方面：一是有关问责的相关法律规定不够具体、科学，在实践中缺乏可操作性；二是缺乏全国性的行政问责法律制度，各地行政问责规章之间缺乏统一性。目前，我国行政问责的主要法律依据是《中国共产党党内监督条例（试行）》《党政领导干部辞职暂行规定》《中国共产党纪律处分条例》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，以及一些部门的规章和地方政府规章等。

因此，在今后条件发展成熟时，可以制定一部全国统一的《行政问责法》，规范问责的主体及权力，规定问责的具体内容，厘定问责标准，规范问责客体及职责，规定问责程序，使问责逐步趋向制度化、程序化和规范化，才能由人治型问责过渡到法治型问责，逐步摆脱现有问责模式的缺陷。

5.建立符合国情的问责制度。逐步完善我国的问责制度，当前最急需的是要结合国情，研究制定一个包括各级领导干部在内的问责程序性规定。问责的本质是对公权力的运行进行有效监督，重点是对具有公权力的机关（机构、单位）领导干部进行问责。各级行政部门是公权力较为集中的地方，需要对权力的执行实行监督和问责，各级党的机关、人大机关、政协机关以及其他拥有公权力的机构同样也应当实行问责，我们需要建立一种能够客观、公平地对涉及公权力机关（机构、单位）的领导干部实施问责的制度，如果能够达到这一点，将是中国特色问责制度建设的实质性飞跃。［10］因此，当前完善我国的行政问责制度，应当结合当前的国情，加快行政问责的立法进程，强化异体问责机制，建立相关配套制度，并培育相应的问责文化氛围，［11］积极构建服务型、法治型、责任型政府，推动国家治理能力与治理体系的现代化。

［1］徐柯.我国推行行政问责制的主要措施 ［J］.中国行政管理，2008 （05）.

［2］Jay M.Shafritz.International encyclopedia of public policy and administration［Z］.Colorado∶Westview Press，1988.6.

［3］Ron Kluvers.Accountability for performance in local government［J］. Australian Journal of Public Administration，2003，62（1）∶57.

［4］Barbara，S.Romzek.Enhancing accountability.James L.Perry. Handbook of public administration（Second Edition） ［Z］.San Francisco.Jossey-Bass Inc.，1996.

［5］薛瑞汉.我国行政问责制存在的问题及对策研究［J］.国家行政学院学报，2007（03）.

［6］杨志荣.行政问责制∶逻辑关系和理论渊源［J］.山西省委党校学报，2014（4）.

［7］唐铁汉.我国开展行政问责制的理论与实践 ［J］.中国行政管理，2007（1）.

［8］周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构［J］.行政法学研究，2005（2）.

［9］林崇建，周亚越.我国完善行政问责制之路径分析［J］.宁波经济大学学报，2006（3）.

［10］李一帆.从严治政健全问责制度［J］.瞭望新闻周刊，2006（37）.

［11］高梵.我国行政问责制的现实困境与推进路向 ［J］.新疆社会科学，2014（6）.

［责任编辑 缪开金］

An Analysis of the Dilemma，Cause and Countermeasure of the Administrative Accountability in China

LI De
（Department of Academics，China Executive Leadership Academy.Pudong，Shanghai 201204，China）

Despite our achievements in handing public emergencies，setting up administrative accountability systems and enhancing the quality of cadres，there are still challenges and limitations for the enhancement of administrative accountability，such as unclear division of responsibilities，the deficiency in internal supervision and the imperfection of relevant laws.The active promotion of administrative accountability system serves as an important initiative in carrying out the“four comprehensives”strategy and building a service-oriented and law-based government.The system also plays a significant role in improving administrative capacity of governments at all levels，promoting enhancement in our administrative system and national governance system.

administrative accountability；dilemma；countermeasures

D630.3

A

1674-0955（2015）05-0121-06

2015-08-01

本文是中国浦东干部学院课题 “环境群体性事件及治理策略研究”的阶段性成果，课题编号CELAP2014-INS-19

李德 （1977-）河南平舆人，中国浦东干部学院教研部副教授，社会学博士后，危机处置与基层治理研究中心副主任。