三维解析新常态下的法治政府建设

司琳

（芜湖市委党校，安徽芜湖241000）

三维解析新常态下的法治政府建设

司琳

（芜湖市委党校，安徽芜湖241000）

在我国经济发展进入新常态的情况下，法治政府建设也面临新的任务与挑战。围绕政府职能转变这一核心问题，法治政府建设要正确处理与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用；要正确处理与社会的关系，在与社会的合作共赢中推动社会事业的发展；要加强政府自身建设，严格规范行政权力，建设高效政府。

新常态法治政府职能转变

目前，我国经济发展进入新常态。这一经济上的变化必然也会对法治建设尤其是法治政府建设提出新的要求和挑战。而在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，党中央也正是结合国情指出各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。面对新的形势和新的要求，本文从政府与市场、政府与社会、政府自身这样三个不同的视角，围绕政府职能转变这一核心问题来解析新常态下的法治政府建设。

一、在正确处理与市场的关系中解析法治政府建设

正确处理政府与市场的关系一直是我国经济体制改革的重点问题。1992年江泽民同志在党的十四大报告中明确指出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。与此相适应，十四大报告也对政府职能做出了重大调整。调整后的政府职能主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。随着中国市场经济的日益成熟和各项改革的深入推进，2013年十八届三中全会决定中指出在处理政府与市场关系上就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。而更好发挥政府作用关键在于进一步转变政府职能。在这次的全会决定中，政府的职责和作用主要界定为保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。面对调速度、优结构、促创新的经济新常态，2015年十八届五中全会再次提出要进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。回顾我国市场经济发展和政府职能转变的历程，从与市场关系的视角去看，法治政府就是能够按照市场规律依法全面履行自己职能的政府，也是按照市场要求依法提供公共服务的服务型政府。

（一）营造市场需要的经济环境

市场经济是迄今为止人类配置资源的最有效方式。然而，要使市场在资源配置中起决定性作用，政府就要为市场营造良好的外部经济运行环境。就当下的经济新常态而言，政府在依法进行经济调节时，就需要注意运用财政、金融、知识产权保护等手段引导企业调整结构、注重创新，以使我国的经济在顺利转型的情况下实现长期、稳定的发展。同时，政府还要注重产权保护、加强市场监管，使市场在公平的竞争秩序下实现对资源的最优配置。尤其要注意的是政府对经济的这种调节应当是恰当和必须的，切不可以政府的行政权力侵犯市场主体的合法权利，以政府的过度规制压制市场本应具有的活力。在当前面对经济下行压力的情况下，政府更要对市场坚持放管结合的原则，一方面给市场定规矩，使其有序发展；另一方面，又要利用好制度资源，在市场准入、民间资本投资、民营企业发展、农村经济改革等方面为市场释放活力提供更大的制度空间。

（二）提供市场需要的公共产品

在残酷的市场竞争面前，市场主体需要拿出全部的精力来为市场提供产品或服务，它们需要政府承担起企业原先承载的一些社会功能。另外，市场经济在带来资源配置高效率的同时，也有可能产生贫富差距、环境污染、发展不均衡等一系列负面问题。以上这两方面的问题都需要政府在坚持创新、协调、绿色、开放、共享的理念指引下，以积极提供公共产品的方式来加以协调和解决。面对中国的国情，目前政府提供的公共产品不仅应当包括为企业提供充满活力、和谐稳定的社会秩序，也包括为民众提供基础设施、环境保护和民生保障等方面的公共服务。而在消化前期刺激政策的新常态下，重视这些公共产品的提供不仅有利于解决我国以前不均衡发展中遗留下来的社会问题，进一步帮助政府转变职能，推进服务型政府建设；而且，这些公共产品的提供也会为市场的发展提供更好的社会环境、更多的发展机遇和更优质的人力资本，从而在直接和间接两个层面上推动我国市场经济的长期、健康发展。

二、在与社会的合作共赢中解析法治政府建设

随着人类社会的向前发展，社会力量越来越多地参与到公共事务的治理当中。因此，如何处理好与社会力量间的分工与协作关系已成为当下法治政府建设需要考虑的重要问题。

（一）破解社会组织参与社会治理的难题

在新常态下，社会民众的需求越来越多样化和精准化。在政府还疲于应付的时候，民众却可以通过结社的方式来满足自身的部分需求。从社会组织的特点来看，它们能够解决政府未必能解决好的社会需求，甚至能够减少由于政府介入导致的腐败发生。基于社会组织在社会治理中的独特作用，2013年3月十二届全国人大一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，方案中要求对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，以此加速社会组织合法登记的进程。在此基础上，为使社会组织更好地参与社会治理，政府在现阶段还有必要对社会组织加以进一步的扶持与监管。在扶持方面，政府要完善对社会组织扶持的制度化规定，并依照规定在物质帮助、税收优惠、人员培养、政府采购等方面给社会组织提供支持，帮助它们成长、壮大。在监管方面，政府要引导社会组织建章立制，加强内部的制度管理。同时，政府还要严格实施年检制度和评估制度，从外部监督上引导社会组织规范运行。随着社会组织的不断壮大与成熟，政府可以进一步转变职能，逐步将社会治理中的部分事务转交给社会组织完成，以此实现和社会组织间的合作共赢。

（二）保障民众对公共决策的有效参与

公众参与是政府重大公共决策的必经程序。我国目前的公众参与在参与的范围、方式、程序等方面已有了法律、法规的相应规定，但要真正实现公众的有效参与还需要加强相关的法治保障。首先，从参与的起点来看，民众代表的产生对社会各方的利益协调影响重大。因此，为实现决策的实质公正，在不同的决策类型中代表的产生与分配方式也应当有所不同。具体而言，涉及全民利益的决策代表宜遵循平等选举原则产生，专业性较强的决策代表宜采用精英式的选举模式产生，而在有特别适用范围的决策中就要直接规定特殊群体的代表比例或人数。其次，从参与过程来看，政府信息公开是民众有效参与的重要保证。唯有掌握真实、全面、及时的政府信息，民众才能最大程度地做出科学、理性的决策。2008年5月1日《政府信息公开条例》开始实施，我国政府信息公开的制度环境有了很大的改善。十八届四中全会又提出了全面推进政务公开的系列改革举措。这些措施将围绕以公开为常态，以不公开为例外这一原则来进一步推进政务信息公开。这样民众就可以在更大的知情度上更好地参与公共决策。最后，从参与的结果来看，公众参与对决策的影响程度直接关系其今后的参与状态和决策最终的实施效果。公共决策需要民众长期、真诚的参与，如果参与者发现自己的参与只是走了个过场，特别是发现参与对自身利益没有实质性影响时，民众再次参与的热情就会大打折扣。而缺乏民众有效参与的公共决策在实施阶段也很难得到民众的配合和支持。为切实保障好民众的有效参与，法律要做的不仅是科学规范参与的事前、事中环节，而且还需要对民众在决策参与中的影响力给予明确的规定。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条规定：因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。如果法律都能像这样要求政府将参与者的意见吸收到决策中来，那公共决策就能更充分地体现民意，也更能够得到民众的支持。

三、在自身权力的正当行使中解析法治政府建设

在法治政府建设的进程中，政府权力的行使状态直接影响着法治政府建设的成效。而面对新常态下的新情况、新问题，实现政府权力的规范与高效行使是政府自身建设的当务之急。

（一）加强对行政权力的制约与监督

由于行政权力行使的广泛性与强制性，加强对其的制约与监督也就成了法治政府建设的必然要求。结合十八届四中全会的改革精神，要加强对行政权力的规制主要应从以下两方面入手：

1.加强对权力的内部制约。在缺乏制约的制度环境下，过度集中的权力是极容易导致腐败的。为此，十八届四中全会通过对权力的适当分离来形成制约权力的内部机制。《决定》中提到：对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗。在权力适当分离的制度环境下，权力寻租的成本与难度就会增加，而腐败发生的几率也会随之下降。另外，十八届四中全会还提出了程序控制的改革思路，并特别强调要对权力集中的部门和岗位强化内部流程控制，要将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。这些规定将有助于通过正当程序来更好地规范行政权力。

2.加强对权力的外部监督。对于当下无处不在的政府权力，仅凭单一的内部制约是难以将其完全关进制度笼子的。为此，十八届四中全会提出要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，通过完备的外部监督体系来增强监督的合力和实效。2015年新修订的行政诉讼法中规定对明显不当的行政行为，法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出行政行为。司法监督在新的法治环境下发挥出了更大的监督功效。此外，十八届四中全会还提出要加强纠错问责制度建设，尤其要建立重大行政决策的终身责任追究和责任倒查制度。这些制度的实施必将会从反向上给行权者造成压力，促使他们为避免承担责任而规范用权。

（二）提高行政权力的行使效能

从时代的需求来看，经济新常态下的政府不仅应是守法、廉洁的政府，还应是进取、高效的政府。当现实与目标要求还存在差距的时候，法治政府建设就需要做出以下一些积极的探索：

1.深化行政执法体制改革。目前，我国行政执法中存在着分级执法、权责脱节、基层虚弱、权责交叉等诸多问题。这种状况的存在严重影响了政府的履职效能。为此，十八届四中全会在深化行政执法体制改革部分提出要根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。依此改革思路，纵向上就需要减少行政执法层级，把更多的执法力量下沉到基层；横向上就要在相关部门，尤其是关系国计民生的重点领域推行综合执法。有条件的时候，还可以整合多部门的力量实行跨部门综合执法。但是，需要强调的是当下体制改革追求的效率是行政法治状态下的效率。为此，我们的行政执法人员不管执法机构如何整合，在执法时都要自觉接受程序规则、裁量权基准制度、执法责任制度等一系列制度的制约。虽然这些制度的实施在表面上看来会增加执法成本、降低执法效率，但却会在根本上保证执法的公正，提高民众对执法的接受程度，最终实现行政执法的最大化效能。

2.依法完善公务员的激励机制。政府的工作说到底是靠人来完成的，为此完善公务员的激励机制、提高他们的工作效率对建设高效政府来说至关重要。而激励从性质上划分，可分为正向激励与负向激励。负向激励主要涉及对公务员行政权力的制约与监督，这部分内容文中已有论述。而正向激励中的关键点就是要使公务员的各项待遇与工作实效密切挂钩。为此，在激励机制的完善中首先就要依法建立起科学的绩效考核指标体系，并以此为基础建立晋升中的公平竞争秩序和合理的薪酬福利制度。当然，这其中对于待遇较低、晋升机会较少的基层公务员还要在制度设计上给与更多的关注。2015年1月中共中央办公厅国务院办公厅颁发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》的通知，这其中职务与职级并行的规定就在改善基层公务员待遇方面做了有益的制度创新。依此改革思路，我国今后还要在法治的轨道上进一步制定出更有针对性和操作性的激励制度，以此来更好地调动广大公务员的积极性与创造性。

责任编辑：韩枫

2015—11—30

司琳，芜湖市委党校政治学教研部副教授，法学硕士。