浅谈城管体制改革的困境与对策

作者简介：徐嫚（1990.10-）性别：女，民族：汉族，籍贯：江苏省连云港人，职务：学生，学历：硕士研究生，单位：南京工业大学，研究方向：当代中国政治与行政。

摘要：我国城管的执法陷入尴尬处境，执法案件屡次发生，在全国引起强烈的反响，有些案件甚至导致地方性群体事件。因此，有必要结合社会热点对城管执法体制的改革方向进行研究与探讨。本文从多个方面综合考虑，探索出一条适合中国国情的城管执法新路子。

关键词：城管行政执法；体制改革；职能交叉；对策

2013年5月24日，22岁的女小贩李盛燕带着一岁多的女儿欣欣在广州大道南靠近客村立交处占道摆卖番石榴，城管执法人员在试图赶走李盛燕时与之发生冲突。2个月后，李盛燕委托律师起诉城管部门，这是我国广州小贩状告城管的第一案，在全国范围内引起广泛关注。

2013年十八届三中全会召开后，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布。《决定》首次明确指出：“要深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权……理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”中央将城管改革作为重大问题在《决定》中提及，是顺应民意之举，城管体制改革迫在眉睫。

一、我国城管现行体制的困境

在这场城管与民众利益的对峙中，与“处于弱势位置”民众进行比较，城管却沦为这次改革中的承担主体，广泛的社会新闻媒体报道让城管在日常执法工作中面临困难，无法正常开展执法工作，最后导致城管执法陷入了比较尴尬的处境，由于城管体制建设不完善让城管在执法过程中缺乏依据，当城管与民众发生冲突时城管执法比较模糊。究其原因，主要表现以下几个方面综合作用的结果。

（一）城管作为行政主体定位模糊——“无法可依”

城管的执法依据、内容、手段与要求等方方面面自其成立以来都处于“无政府”管制的自由状态，缺少一部实际意义上全国性的城市管理方面的法律规范，在实际执法时没有可以参考或量化的法律条例，进而使得城管“借法执法”，却也实属无奈，最终跟民众产生冲突，不利于城市管理工作，理应“有权可依”的城管执法部门，最终则陷入了“无法可依”的尴尬境地。

（二）城管执法体制不完善——职权分工尚不明晰

随着我国城市经济的快速发展，城市规模迅速扩大，城管也顺势而生，但是从城管执法的历史来看，才短短的几个年头，没有积累很多经验和模式，在一些城市中设立了城管执法机构，用于日常城市执法管理，但对于这一机构，国家还没有对其进行统一管理，其隶属部门也没确定。根据现有的省、市设置来讲，城管执法主要还是由本省、市政府主管，但是城管执法的职责设定各省、市并不相同，基本处于分离的状态。

（三）城管执法队伍存在的问题——整体素质偏低

对于现在的城管来讲，城管这支管理机构时间还很短，城管执法人员也是由多个城市管理部门中的一些基层人员组成，城市执法管理能力较弱，素质普遍低下，对于法律茫然无知。

二、城管体制改革的前景分析

经过研究发现，当前我国城管管理工作还处在发展初期，很多管理方式方法等都需要完善。根据北京国际城市发展研究院对“十一五”中国城市价值进行的综合调查研究发现，中国城市正在处于飞速发展时期，城市价值在不断快速提升，为保证城市和谐发展，这就更加需要一个城市“维护者”，其中，城管作为一个重要的城市管理部门，有着义不容辞的责任。因此，为了更好的管理城市，促进城市和谐发展，城管体制应该向以下两方面发展：

（一）改革的根本：实现城管执法的法治化和规范化

快速形成一部适用于全国各个城市的整体性综合城市执法法律，给城市执法树立法律框架，在法律中确定城管的社会地位、职责、组织形式、法律性质、活动准则等，让城管执法变得有法可依，科学执法，为其执法工作创造良好的环境，以此实现城管执法逐渐规范化和法制化，这也是我国社会主义法治建设的要求，也是更好的实现城市管理队伍向现代化管理的重要保障。

（二）改革的目的：建立“权责明晰，联合执政”的内部行政關系

协调好城管中不同部门之间和城管与其他部门的关系，避免城管作为一支单独的部门进行管理活动，同时要设置好组织结构，由市政府领导牵头，各个城市部门共同参与执法的法律制度，确保各个部门力量一起做好城管执法工作，促进社会和谐发展，这也是新时期城管改革的主要方向。

三、城管体制改革的对策分析

重塑城管形象，转变执法观念，不断提升人民群众对于城管工作的满意度和认同感，这是今后我国城管体制改革的根本立足点和出发点，使城管的执法行为真正做到以民为鉴，为民谋利。

1. 从行政体制上确定城管的独立主体地位。从行政体制上确定城管独立的主体地位，这是我国城市管理体制改革所要解决的一个重要难题。着力将城管执法工作从“大城市建设”的体系中分离出来，努力构建一个相对独立的城管组织体系，设立一个全国性的国家城市管理执法局，各省、区、市相应的设立城管综合执法局，从而一步步稳妥地攻克城管执法立法难的问题。

2. 建立一支结构合理、素质全面的城管队伍。现阶段的城管部门还需要进一步完善，城管管理体制还不健全，由上至下，各部门协同管理的组织形式还需要完善。因此，在纵向方面，需要建立一个“国家-地方-基层”三位一体的城市管理体制，实现城管统一领导管理；在横向方面，根据城市管理工作具体设置相关岗位组织相关部门，设置城管组织机构，规范城管人员行为，提高其综合能力。此外，从录用源头上，对报考城管人员提升“门槛”要求；针对城管内部队伍建设也应得到重视，增设专门的专家机构，定期开设课程进行对城管执法人员进行思想教育与考核，以保证城管队伍的纯洁性，提高执法人员本身的素质。

3.管理主体多方化，摊贩规制科学化。现阶段，我国城管的执法对象主要是各地的流动摊贩，对此可以采取以下措施对其进行规范化的管理：首先，应该建立流动摊贩资格认证制度，从制度上严格规定，严禁小摊贩随意摆摊，赚取外快，普及法律的严肃性；其次，全方位地提高不同场所的利用效率，最大限度地满足不同层次、不同时间、不同区域的民众需求与经商需要；第三，在行使处罚权的时候，采用罚款与缴费部门分离的制度，以保证城管执法的公开与透明，避免权力的滥用与民众的猜忌和不必要的矛盾。

如此以来，自然会营造和谐的社会氛围，有效地解决了政府与社会公众之间的矛盾，正如美国废奴运动领袖菲利普斯所说：“若没有公众舆论的支持，法律是丝毫没有力量的”，所以，也只有城管执法得到了公众的支持，才能树立起执法权威，进而正大光明的成为一个和谐社会的“维护者”。（作者单位：南京工业大学）

参考文献：

[1]宋嫦娥.浅议城市管理综合执法[J].法制与社会，2008（9）：274.

[2]程开明.我国城市化阶段性演进特征及省级差异[J].改革，2008（3）：85.

[3]《2006—2010中国城市价值报告》全面总结中国“十一五”城市发展[EB/OL]（.2010-10-29）.

[4]洛克. 政府论（下篇）[M]. 叶启芳，瞿菊农，译.北京.

[5]王师堂.对社会主义和谐社会的系统论解读[J].前沿，2010（6）：68.

[6]印美玉.城管的行政法地位现状及前景分析[J].金卡工程（经济与法），2009（4）：65.

[7]裴蓁.和谐城管下设摊治理的法制困境及其破解——城市管理综合执法难点与对策[J].上海城市管理职业技术学院学报，2007（4）.

[8]韩强；赵曼.和谐社会视域下我国城管体制改革的现状及前景分析，长春理工大学学报（社会科学版），（2011-11-5）. 2011-11-15