PPP模式中私营部门风险研究及应对策略

作者简介：周亚美，女，汉族，山东省聊城人，硕士，研究方向：管理科学与工程。

摘要：本文通过对37个PPP项目风险因素的归纳整理，重点分析了PPP模式中私营部门的风险，将其按其来源来分为市场风险和非市场风险。并针对私营部门风险提出合理的应对策略，以期完善PPP项目融资环境，推动PPP项目融资更好发展。

关键词：PPP；私营部门；风险；应对策略

1.引言

作为近年来兴起的融资模式，PPP模式的核心在于公共部门与私营部门共同合作，为项目提供公共服务。在PPP模式中，私营部门在弥补政府大型项目建设资金缺口上具有至关重要的作用，并在很大程度上缓解了政府技术及管理等各方面的压力。但是，由于 PPP 迄今为止仍然是一种出现时间较短且不够成熟的投融资模式，参与其中的私营部门在很大程度上面临着市场竞争、政策变化等一系列的风险问题，很容易在项目中处于被动地位。

在国内对私营部门定义的探讨有如下两种主要观点：一种观点视政府及其国有企业共同为公共部门，私营部门则指常见的私营或民营企业[1]，这一观点可以理解为狭义上纯粹的私营部门。另一种观点则认为私营部门不能仅局限在私营企业这一单纯的主体上还应当包括国有企业[2]。鉴于我国目前的经济制度及当前民营企业与国有企业的现实差距，本文认为PPP项目的私营部门不应当仅从所有制形式区分，而应从公私双方的角色加以定位。政府作为公共部门的代表，其代表即为社会公共利益，私营部门作为参与PPP项目的另一方，根本属性在于追求“投资回报”。 PPP 融资项目通过政府和私营部门以某种形式共同出资，成立项目公司，通过引入私营部门投资和运营，提高项目的建设和运营效率。其中，私营部门是公共部门长期的合作伙伴，在项目融资、项目设计、项目建造、项目运营、项目移交等阶段与政府高度合作并通过利用自身资金、技术及管理实力承担一定的风险。

2.PPP融资项目中私营部门风险研究

本文借鉴王守清等对PPP项目风险层级的分类，其将风险分为“国家”、“市场”和“项目”三个层级，包括37个风险因素[3]。本文将37个风险因素进行后果及影响对象分析，找出对私营投资者最不利的因素进行归纳。将风险按其来源分为市场风险和非市场风险两大类，市场风险包括价格风险、成本风险、竞争风险、需求风险，非市场风险包括工程风险、信用风险、政策风险。如下表1私营投资者风险因素分类。

2.1 市场风险

2.1.1 价格风险

由于工程项目产品受到市场的影响，在通货膨胀下容易导致市场需求减少、成本增加，最终的市场价格与私营部门预期价格存在出入。另外，对于收入单一的项目，若后期运营不理想，运营收入延误或无法回收，增大项目现金流压力， 还将面临着收费变更及费用支付风险。

2.1.2 成本风险

PPP项目涉及的巨大资金一般是通过长期融资贷款并釆用浮动利率方式计算。融资成本的增加，可能出现融资失败，甚至使项目被收回。 由于利率是不可能一成不变的，在项目贷款基数比较大的情况下，利率的上调会给私营部门增加很大的成本代价。对于跨国投资的PPP项目，收入一般为当地货币，汇率波动对项目收入有很大影响。另外，项目成本风险主要是在项目建设和维护期间，由于各种成本变动所带来的风险，例如人工费、材料成本、机械的价格等变化给私营部门带来的风险。

2.1.3 竞争风险

在PPP的融资建设中，政府往往不仅仅和一家私营部门就项目进行融资，它可能同时或不断就一类项目或相似项目与多家私营部门进行合作，这样就大大的提高了私营部门的风险。比如英法海底隧道项目[4]，由于同类竞争者项目— 轮渡价格降低致使隧道的交通量小于预测的交通量，最终影响了项目的收益，给项目投资者带来风险。另外，技术的支持也是在竞争中不可或缺的，落后的技术不利于私营部门在竞争中赢利。

2.1.4 需求风险

需求风险是指市场供求关系变化所带来的风险。PPP融资项目中，由于项目的投资大，若私营部门前期对市场需求把握不准确，后期运营过程中出现供大于求的情况，势必会导致投资者在有限的特许经营期内很难收回投资成本，给私营部门带来极大的损失。

2.2 非市场风险

2.2.1 工程风险

在项目建设过程中，某些不确定因素（如自然灾害 、地基土质 、地下水位 、安全质量事故）的出现会造成项目进度的滞后。如果在工程施工过程中出现了不可预料的情况如地震，质量事故等问题，都会造成工期拖延，成本上升等风险，私营部门不免承受很大损失。例如在江苏某污水处理厂项目中因遇到非典，中断了项目公司和政府有关投资回报率的重新谈判[5]。

2.2.2 信用风险

项目在运作过程中，私营部门需要通过各方面的担保进行融资，以确保项目的顺利进行。由于政府信用是其他社会信用的基础，如果政府对合同中约定的责任和义务不履行或拒绝履行，会带给项目直接或间接的损害。合同文件冲突或不完备容易造成相关方钻空子，损害私人部门利益。另外，第三方的延误和违约，也会给私人部门带来风险。

2.2.3 政策风险

政府有关政策发生重大变化亦或是有重要的举措 、相关法规出台，导致工程项目的合法性 、合同协议的有效性及产品收费等问题发生的相应变动 ，会给私营部门带来损害。另外，公用事业等由政府定价并建立听证会制度征求公众意见，若后期价格根据市场变化应上涨但由于受到公众反对而造成工期延误，可能需要重新谈判修改合同条款。

3.PPP项目私营部门风险应对措施

3.1 私营部门市场风险应对措施

3.1.1 价格风险应对措施

（1）制定合理的价格调整机制

对于价格的制定，可以采用价格与消费指数（或通货膨胀率）挂钩的方式，本文建议使用 RPI-X+Y 公式进行价格调整。其中，X是项目公司通过提高效率弥补的部分，它不至于使价格变化波动太大。引入X因子即保障了消费者的利益又减少了在价格谈判过程中的时间使私营部门受益。引入因子Y（可以为正，也可以为负）是由于价格指数是反映整个经济系统的通货膨胀情况，具体行业的通货膨胀情况可能有些差别，为了弥补这一差别，增加Y因子来反映综合消费价格指数没有准确反映的价格变化量。

（2）采用横向捆绑式融资策略

针对一些营利较低或是非盈利项目，可以采用横向捆绑式融资的策略，即将这些风险较大的项目与盈利能力较强的经营性项目捆绑在一起进行招标，建立合理的风险分担和利益分配机制。

3.1.2 成本风险应对措施

（1）采用有效的浮动利率调整机制

针对融资中利率变动的风险，可以根据经验确定一个相对稳定的利率e及相应的利率浮动值△e，当利率在区间（e-△e，e+△e）内变动时，风险由投资者承担。当利率超过e+△e时，由政府进行补贴，要注意此时在合同中应明确政府承诺补贴的形式和数量，如补贴差价或是补贴建设用地等，避免政府失信。

（2） 减少汇率波动之影响方法

为了分担风险，确定一个不调整范围，若汇率波动不超过该范围采用固定汇率不调整价格。为了避免因汇率波动过大而私营部门难以承受，可以设置最低价格（调整下限）和最高价格（调整上限）。

（3）原材料和机械价格采取固定总价策略

对于原材料价格变动和机械价格变动，私营部门可以与施工单位或者供货商直接固定总价合同。即无论之后这些价格变动，我们都按照最开始谈定的价格，按照一个固定的价格支付，巧妙地将风险转嫁给施工单位和供货商。

3.1.3 竞争风险应对措施

（1）合同中引入限制性条款，避免竞争性风险

由于大多 PPP 融资项目都是政府所主导的大型项目，所以在合同谈判的前期做好规避竞争风险的准备是十分重要的。在项目最初谈判时，可以考虑在合同内加入一些限制性条款（非竞争条款），限制同类项目及可能造成竞争风险的项目产生。加入相应限制性条款能合法合理地减少竞争并尽量避免这样的风险，保障项目的预期收益。

（2） 增强技术及管理实力，提高项目公司竞争优势

工程项目管理只有在强有力的技术支持下，才能发挥最大的优势并获得最大的经济效益。在项目建设及运营过程中，私营部门应具备创新的知识、引进新技术及新设备，采取新的技术和经营管理模式，提高项目产品的技术含量和市场竞争力并很快占据市场好，实现市场价值。

3.1.4 需求风险应对措施

（1）未雨绸缪，加强项目前期准备工作

针对需求风险一开始就要做好准备工作，认识到前期准备工作的重要性，避免类似风险。在实践过程中，私营部门应进行充分的市场调查并做好市场预测工作。比如在前期市场调研中就要严肃、认真、负责地做出准确的调查并对市场情况有一个准确客观的认识，不要将政府的承诺作为市场的实际需求，因为如果政府承诺偏离实际市场需求将会产生守信风险。

（2）引入保护限制性条款，应对需求风险

私营部门应针对可能出现的市场情况做出及时预防准备，可以在合同条款中加入相关保护限制条款。比如在成都第六水厂BOT项目中[7]，市政府保证按照固定的价格（40万立方米/日）向项目公司收购其符合标准质量的净水并支付相应水费。另外，市政府指定成都市自来水总公司承担购买净水，从而项目公司生产的净水所需原水供应得到有效的保障。

3.2 私营部门非市场风险应对措施

3.2.1 工程风险应对措施

（1）合理的风险转移策略，降低工程风险

针对工程风险，项目在建设中可以采用风险转移策略，如购买保险，这样如果遇到地震等不可控制的情形下，降低公司的损失。在 PPP项目融资中，私营部门面对工程风险时的一部分风险因素可以通过项目担保有重点地进行解决。如我国第一个BOT基础设施项目深圳沙角电厂B厂项目中，中方提供了或供或取等保证，并由广东省国际信托投资公司为中方承诺提供了担保[8]。

（2）建立风险分担机制，应对工程风险

针对工程风险，建立公平合理的风险分担机制也是非常重要的。对于不可抗力风险，由于政府及私营部门均没有控制能力，因此应由各利益相关方通过设计调价、可变特许期、 缓冲基金等有关机制，共同共担此类风险。

3.2.2 信用风险应对措施

（1） 以合同为本，实事求是

在合同谈判时，政府与社会投资方应把承诺合同化 、书面化 、白纸黑字进行记录，始终以合同为本，避免出现阴阳合同。另外，私营部门不要抱有投机心理，利用政府部门缺乏专业知识的弱点与政府方签订不平等的合同条款。在实践过程中，私营部门维持与政府的良好关系并保持项目与企业的良好形象，更有利于私营部门长远可持续受益。

（2）配备有经验的人力资源

为了能为项目提供经过适当训练的、有经验的人力资源，项目公司要求其职员参加研讨会和培训以提高其技术能力和管理能力。然而，如果公司不具备项目所需数量的有技能的人力资源，可以通过人力资源外包的方式进行解决，避免因人员低质量等问题延误进度，影响工程质量。尽量选择在过去项目中有类似经验及足够财务支持的承包商，另外，承包商的专业精神也是项目顺利完成所必不可少的。

3.2.3 政策风险应对措施

（1）政府提供相应价格保障措施

针对价格风险政府可以提供或取或付的保障，如政府按照一定的价格针对特定的产品进行收购或是指定一些买家公司，对生产的项目产品进行定量购买。或是根据以往经验制定一个相对固定的投资收益率，超出部分进行政府差价补贴。

（2） 理性把握国家宏观政策及市场变化

在PPP融资项目中，防范政策性风险要求参与者对国家的宏观政策及市场的理性把握。一方面，在整个项目运作过程中，投资者要加强平时的日常监管，遇到不利项目进行的政策应及时调整项目计划。另一方面，对于一个项目的前期考察，私营部门不能只看到预期收益，还应全面考察当地甚至全国全球的政治环境。针对政府随着市场情况而出台的一些合法不合规的政策性法规，无论预期收益有多好投资者都要考虑果断放弃。

4.结论

本文主要分析了政府融资模式PPP中私营部门的风险，把其风险按来源来分为市场风险和非市场风险，并提出私营部门风险应对措施。对私营部门在实践过程中打破被动地位，更好地维护自身利益起到了一定的指导作用。

但是本文对风险只是进行了简单的分类，其中各个风险在PPP融资项目中私营部门承担的比重及风险大小并没有定量化，还需要今后进一步通过数学建模等方式对风险进行量化，使私营部门更加有针对性地应对风险。（作者单位：山东建筑大学管理工程学院）

参考文献：

[1]赵志君，金森俊树，一个中国私营部门发展模型，经济研究，2005，（4）：97～107

[2]柯永健，中国 PPP 项目风险公平分担：[博士学位论文]，北京；清华大学，2010

[3]柯永建，王守清，陈炳泉.基础设施 PPP 项目的风险分担[J].建筑经济.2008（04）.

[4]柯永建，王守清，陈炳泉.英法海峡隧道的失败对PPP项目风险分担的启示[J].土木工程学报，2008，12：97-102.

[5]Wang SQ.Lessons learnt from the PPP practices in China（keynote speech） [A].Asian Infrastructure Congress 2006[C].Organized by Terrapinn and sponsored by IAPF，Hong Kong，Nov 29-30，2006.

[6]王守清.欧亚基础设施建设公私合作（PPP）[M]

[7]冯燕.PPP项目融资风险识别及量化研究[D].重庆大学，2007.

[8]崔军.海外BOT/PPP 项目案例分析[C].BOT/PPP（特许经营）项目融资国际前沿论坛，2005.