机遇与希冀：司法体制改革新谈

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机遇与希冀：司法体制改革新谈

编者按自2013年11月党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第三轮司法改革拉开序幕。2015年3月两会期间，最高人民法院院长周强寄语全国法院系统和社会各界：“让司法更加阳光,让司法更加贴近群众”，再次让法律人感受到顶层设计的诚意，对这新一轮的司法改革充满期待。

此轮司法改革是“史上规模最大、力度最强、涉及面最广，而且是国家最高领导人高度关注的一场司法改革运动”。这种司法体制改革的机会千载难逢。如今，此轮司法改革已经如火如荼地进行了一年有余，取得了不少成果，也遇到一些新困惑与疑问。2015年4月17日，中央政法委书记孟建柱在京主持召开座谈会,专题研究司法体制改革试点工作。他指出,当前司法体制改革已进入深水区，各种矛盾、难题不断涌现。

在此情形下，除了改革者的视角外，来自法学界精道且专业的建言献策有其重要的公共意义，希冀为此轮司法改革提供多元的智力支持。《中国法律评论》（以下简称《中法评》）为此专访了著名法学家、北京大学法学院陈瑞华教授。陈教授就审判体制改革、省级人财物统管、员额制改革、司法责任、法官辞职、巡回法庭等重大问题展开深度讨论，鞭辟入里，情恳意切，相信会对探索前行中的司法改革有所启发。

《中法评》：陈老师您好，非常感谢您接受我刊访谈，也很荣幸有机会就司法改革的相关问题向您请教。此轮司法改革的最大举措之一就是改革司法管理体制，推动省级以下的地方法院、检察院人财物的统一管理。在这种安排下，可能会出现一个问题：究竟是由省级政法委员会产生法官、检察官的人选，还是由同级人民代表大会及常务委员会产生法官、检察官的人选？如果两个机构产生的人选不一致，怎么办？

陈瑞华：首先，我想说此轮司法改革可以说是史上规模最大、力度最强、涉及面最广，而且是国家最高领导人高度关注的一场司法改革运动。这种司法体制改革的机会千载难逢，目前采取的很多改革措施也击中了要害。

当前这项“省级统管”改革措施的初衷是想解决司法的地方化问题。所谓“去地方化”这样一种方向和目标，它的一个基本假定就是我们国家法院、检察院的人财物由地方来控制，地方党委政府和人大“控制”了法院、检察院的人财物，导致法院审判、检察院监督不独立，所以就确立了一种“去地方化”的改革举措。应该说这个改革的初衷很好，法学界几乎所有的人都是赞同的：要“去地方化”，防止地方的干预；维护司法审判的独立性，检察制度的独立性，贯彻宪法所确立的法院、检察院依法独立行使审判权和检察权这样一项基本原则。

但当下这种司法改革在实践操作中有可能面临几个问题。我们先看人事。根据这次框架结构设计，人事由省一级法官、检察官遴选委员会和惩戒委员会统管，办公室设在省高院和省检察院。目前这样一种法官、检察官的遴选委员会和惩戒委员会如果不是由省级人大来领导，就有可能使省级人大对同级法院、检察院监督的权力受到影响。如果省一级的人民代表大会及其常务委员会对法官、检察官的人事任免、遴选、惩戒行使监督职能存在困难的话，那它下面的两级人民代表及其常务委员会也会存在类似的问题。区县一级和地市一级的法院、检察院要通过同级的人大常委会任命产生，而它的人事又是由省级的法官、检察官遴选委员会产生。如果省一级的法官、检察官遴选委员会都已经产生了人选，那同级人大对他们的任免就走形式了。这必然会产生同级人民代表大会及常务委员会对法官、检察官的人事任免和省一级的法官、检察官遴选委员会对法官、检察官的遴选产生矛盾和冲突的问题。

再看财政拨款。从财政拨款的角度来说，这次规定三级法院、检察院财政拨款由省财政部门作为统一的财政预算单位进行。以上海为例，上海下面所有的区和县法院、检察院都要由上海市财政局作为一级的财政预算单位，进行统一的财政拨款。上海的情况还好一些。最近刚刚出台的江苏省司法体制改革的方案，江苏十几个地市下面恐怕超过一百个以上的县和区的法院、检察院、中级人民法院和地市一级检察院，它们的财政拨款都要由江苏省财政厅统一作为一级财政预算单位，统一拨款。我们觉得根据中国目前的行政管理体制，省财政局自然会从省高级人民法院、省人民检察院要统一的三级法院、检察院的财政拨款预算。

目前在省一级设置的法官、检察官遴选（惩戒）委员会，负责主审法官和主任检察官的遴选工作。这个委员会的办公室设在省级高级法院和省级检察机关，但该委员会本身的归属尚未得到真正确定。建议将该委员会逐步设置在省级人大常委会内务司法委员会下面，作为一种常设机构。但是，经过省级法官、检察官遴选委员会选出的主审法官、主任检察官人选，最终还是要交由与法院、检察院同级的人民代表大会常委会加以任命。迄今为止，地方各级人大常委会还没有发生拒绝任命所推荐的法官、检察官的情况。

但是，将来区县和地市级法院、检察机关人财物逐步摆脱地方控制之后，法官、检察官的任命会不会出现被拒绝的情况呢？万一发生这种情况，该如何应对呢？对于这一问题，现有的司法改革方案并没有确立可行的应对措施。为避免这种危机情况的发生，根本的改革措施是法官、检察官的任命彻底摆脱同级人大常委会的“控制”，直接交由省级人大常委会加以任命。道理很简单：既然法官、检察官是由省级法官、检察官遴选委员会遴选产生的，何必还要将其交由县级或者地市级人大常委会加以任命呢？将法官、检察官的任命权彻底交由省级人大常委会任命，不就可以彻底摆脱地方对法院、检察院的“控制”了吗？

在当前宪法框架下，可以考虑由全国人大常委会颁布《授权部分省份进行司法改革试点的决定》，或者制定《司法改革法》，以便将党的司法改革政策转化为全民的意志。与此同时，可以考虑修改《法院组织法》和《检察院组织法》，将那些已被证明确系成熟的改革措施吸收进法律之中。

《中法评》：陈老师，刚才您谈到省级法院对辖区内法院的统管，但是统一管理可能会产生垂直领导的倾向。如果有这种倾向的话，那它最大的弊端是什么呢？

陈瑞华：刚才说过，这次省一级法院、检察院的财政拨款要由省财政部门统一编制预算，把全省范围内的三级法院、检察院纳入一级财政预算拨款单位。这在实践中很难操作。这里面会出现几个问题呢？第一个问题，法院和法院之间，检察院和法院之间是不平衡的。比如说北京的海淀区法院、朝阳区法院，上海的浦东新区法院，案子量大，法官人数多。朝阳区法院号称“天下第一院”，这个院一年的案件总量超过8万件。海淀法院也达到6万件，浦东新区可能也在6万件以上，这是全中国最繁忙的三个法院。如果把北京海淀、朝阳和北京最偏远的延庆法院相提并论，它们都归北京市财政局拨款，怎么拨？是完全按人头拨，还是差3倍，差5倍，差10倍数？财政局能了解情况吗？不会的。这个问题里面埋下了一个很明显的伏笔，即省高院必然协调它拨款的数额、标准。我再举个例子，深圳市中级人民法院是广东最繁忙的一个中级法院，跟韶关市中级人民法院都一样拨款吗？必然地，广东省高级人民法院要协调，要确定它的标准。

一个省有数百家基层法院、检察院，几十家中级法院，地市级检察院，很难制定出一个科学的拨款方案，进行有针对性地拨款；而且这里还面临着整个拨款不能降低，降低了拨款数额，很难保证法院的基本建设，法官的基本待遇以及机构正常维护的办公经费。因此，结果必然是省高级人民法院会统管全省范围内的三级法院的财政拨款，制定统一的预算；省人民检察院必然对全省三级检察机关的财政预算拨款方案，制定统一的方案。

我们为什么要进行司法改革？就是因为地方党委、人大政府控制了法院、检察院的生存，财政拨款、人事编制都被它们控制，所以导致不独立。一个新的问题就来了。如果由省高院控制全省三级法院的财政拨款预算编制，省检察院控制下面所有检察机关的预算、拨款、编制、基本建设，上下级之间这种垂直领导就会发生。财权由地方回到了省高级法院和省检察院，变成了一种垂直领导。从目前的实际情况来看，中国的省一级高级人民法院和省检察院对下级几乎就是垂直领导关系。比如说到目前为止，几乎所有的中级人民法院院长都是由省高院任命或者调配的，要么由省高级法院的庭长直接任命为下级中级法院的院长，要么由某一个地方中级法院的副院长调到另一个地方做中级法院的院长。现在基层法院的院长几乎都是由中级法院负责调配和任命的。目前法院是这么一个体制，检察院也不例外。从目前的情况我们还可以看到，一些中央财政预算，比如说政法经费都是由省高级法院和省人民检察院统一分配给下级的。中央有一个政法经费拨付制，从中央拨付到地方，都是一起拨付。在这样的一个体制下，省高级人民法院对下面的法院逐渐就形成了辖制，这里叫统管，其实又是一种带有垂直领导色彩的。

除了这个以外，目前还有两个制度导致上下级之间的垂直领导必然发生。一个是绩效考核制度，中国政法机关的绩效考核制度根基就在省高级法院和省检察院，省高级法院来考核下面的中级人民法院，中级人民法院考核其辖区的基层法院。检察院也是一样的。通过考核来进行排名，按考核的分数排名来分配资源，进行奖励和惩罚，由此建立省高级人民法院和省检察机关的权威；而这种考核排名直接决定着下级法院、检察院院长的职业前途，甚至影响了每一个法官、每一个业务庭的业务发展。当然，目前考核制度有点松动，但是考核制度仍然存在，从来都是上级考核下级。

还有一种制度就是错案责任追究制。错案责任追究制都是省高级人民法院和省检察院直接追究下级的责任，一个案件出错了，比如说冤假错案发生了，省高级人民法院和省检察院启动一种追责程序。我们这次司改还强调终身问责制、责任倒查制，这必然会建立法院、检察院系统内部基于一种为避免责任追究而对上级的服从。我们见过许多案件还在中级法院审判就请示了省高级法院。这种内部请示报告制度的普遍存在说明，上下级法院、上下级检察院之间的垂直领导关系是客观存在的。

最高人民法院曾经发布过一个关于调整上下级法院关系的法律文件，想解决这个问题。现在看来，做出了很大的努力，但实际效果并不是非常的理想。而这次改革的人财物收归省里面统管又大大加强了省高院对下级法院的控制，省检察院对下级检察院的控制。我们《宪法》和《法院组织法》明文规定，上下级法院是监督关系，上下级检察院是领导关系。这种省级统管，在检察院系统发生无可厚非，它本身就是领导关系；但如果发生在上下级法院之间，我们认为会破坏这种监督关系。它会导致两审终审制名存实亡，下级法院在办理一个案件过程当中会主动地向上级法院请示报告获取一个结论。如果一审法院都体现了省高级人民法院的意志，那上诉还有什么意义呢？两审终身制必然名存实亡，二审程序走形式，辩护制度名存实亡，两审终审变成一审终审。

《中法评》：陈老师，“去地方化”的问题我们说了很多年了，都说法院不独立，就是因为它们的财政让地方控制着。现在终于提到省里，好像为一些地方法院的审判独立提供了一定保障；如果又出现“垂管”这个倾向，您说到底应该怎么做才能解决“地方化”问题？

陈瑞华：我们知道任何改革都是对既有秩序的突破。王岐山书记特别推崇托克维尔的《旧制度与大革命》里有句名言：一个制度最危险的时刻正是它在改革以后。一旦启动了改革，这个制度最危险；没改革之前问题很严重，但它大体上是保持平衡的。人们都习惯了旧有的秩序，人人都感觉到了在这个秩序里面有自己的位置，尽管不满意，但是平衡保持下来了。若改革改得不彻底，关系打破平衡，利益格局发生变化，地位出现变化。原有的平衡被打破，出现混乱了。有部分人，我们宁愿相信是少部分人，正在用脚投票，要离开法院、检察院。因为一改革，既有的平衡打破了，越来越多的法官、检察官看不到前途和出路，干脆就用脚投票，辞职了。

对于你的问题，我觉得没有现成的理想方案或答案，但至少有三条可以防止出问题。第一，应该有一个面向全社会的集思广益，进行充分地理论讨论、可行性研究。至少应该把学者当作对话的对象，而不能够当作一种被消费的对象。第二，要向司法改革最大的利害关系群体——律师，征求意见。要知道，司法制度最大的消费群体是律师，他们深深地知道这个制度中存在的问题和不足。第三，司法体制改革应该征求普通民众的意见。我们讲要开门立法，立法机关都要举行立法听证会的，我们的《立法法》有听证制度，用以保证立法的科学性、民主性。我举个例子，日本搞了一个司法改革评议会，就设在日本内阁下面；司法改革评议会成员几乎没有一个法学界的人士，全都是民众，是经过特定的程序遴选出来的，商人、工人、农民、教师，甚至还有家庭主妇。这种评议会的价值观很简单，司法改革要体现社会的价值观，让社会观众参与司法改革的过程，体现人民的意志，因此必须有民众参与。这又包括三方面：

第一，司法改革应该充分地讨论，充分地论证，采用一种民主决策程序。

第二，要想搞好改革，要想提供一个科学的方案，必须实验。邓小平有伟大的政治智慧，但联产承包责任制不是他想出来的，而是安徽凤阳小岗村那些人搞的改革，推广到全县，又推广到全省，进行了若干年，效果不错，慢慢推向全国。那时候还是实验，从20世纪70年代末搞联产承包责任制的改革一直到1992年联产承包责任制的立法，全国人大常委会才通过联产承包责任制的法律，经历了十几年。邓小平领导的伟大的经济体制改革挽救了中国经济，他的最成功的经验是什么？摸着石头过河，要进行改革实验，不急于全面推开，改革做法成熟后再变成法律。

这里面有一个过程：边改革，边探索，边改革，边试错。人类能做到的唯一一点就是能发现哪一条路走不通，如果发现一百条路走不通，离真理就走近了一步：知道了这一百条走不通，再寻找第一百零一条！而我们当下的司法改革，不到半年就有6个省市搞改革实验，至少评估一下，不评估效果，没数据，匆忙地推进了第二批，十几个省市又推开了，而且又想今年年底在全国推开。没有改革实验，就发现不了错误，发现不了经验，也发现不了规律。

第三，应当把这个问题交由全国人大讨论。司法体制改革涉及一个国家的政治体制，它是政治体制的一部分。要由全国人大主导，以立法推进的方式展开这次司法改革。以执政党高度的政治智慧推动司法改革，就得交给全国人大，通过立法程序来讨论这次司法改革的优劣得失，那些成熟的，坚持下来进一步发扬光大；那些不成熟的，甚至有问题的就可以避免。因为人大的立法是一套立法程度，它经过充分讨论，立法听证，立法调研，还有像专家讨论会、研讨会，一套法律涉及有关部门的讨论会，在立法层面上展开讨论评估。

我们可以参考国外一些经验。比如美国有一个联邦司法会议制度，每年编制财政预算的时候，每一所美国联邦上诉法院和它所辖地区的联邦地区法院都召开会议集体讨论。涉及联邦法院财政拨款、基础设施建设、法官福利等事项，最终要由联邦最高法院司法行政管理局提出统一方案，作为向议会申请财政拨款的编制预算的基础。

再举个例子，去年10月我去美国访问，在西雅图联邦法院大楼门口我就注意到在它的基座上写着：联邦司法行政局承建大楼。美国的三级法院大都是联邦司法行政局统一承建的，绝对不让任何法院搞基建，盖大楼。这个不一定是我们的标准答案，但至少是有启发的。

《中法评》：您刚才谈到了，这次改革应该向全社会集思广益，向学者、律师听取意见，您对提高公众的参与度还有没有更具体的建议？

陈瑞华：我要补充一点，不管对它作什么评价，一系列的司法体制改革启动起来非常不容易，我真的觉得这次司法体制改革是一次历史性的机会。一个国家的司法体制改革根本的问题是要权力的重新配置，侦查权、起诉权、检察权、审判权、执行权的重新配置。这个靠部门改革是解决不了的，前面的改革难以真正启动司法体制改革。这次动了上下级法院、上下级检察院的关系，法院、检察院和地方的关系，法院、检察院和地方党委政府、人大的关系。法院、检察院人财物的保障，法院内部员额制的构建涉及的是法院内部的分类管理制度，等等。像这些涉及重大体制性的改革，这一次好不容易发动起来了。

我这里特别想再强调一下两个团体的参与，一个是律师界的参与，另一个是法学界的参与。律师界的参与绝对是中国司法体制改革不可或缺的一个力量。我们中国司法体制改革的经验教训表明，如果没有反对的声音参与到司法体制改革当中来，容易变成权力和利益的再分配，将是没有意义的一场改革。相反，如果在改革过程当中律师界有一席之地，也能提交改革方案，法学界也可以提交改革方案，那就成为一种制衡的力量。有律师界参与的改革中，即使律师界不一定维护司法公正，但是律师界至少维护律师权益，这就构成一种制衡的力量。近年来，全国人大相继修改了三大诉讼法，在这些法律的修改过程中，中华全国律师协会向全国律师征集了修改意见，并将最终的修改方案提供给全国人大法工委，特别是在刑事诉讼法修改过程中，全国律协刑事专业委员会提交了一百多条修改方案，其中至少有三分之一被吸收采纳。这说明律师界参与立法的热情极其高涨，因为他们知道与其法律通过以后，在事后被动的维权，不如参与到游戏规则的制定上。

司法改革毕竟技术性很强，专业性很强，哪怕不交给全民讨论，在开始启动的时候，至少律师界要讨论一下，法学界要讨论一下，同时敞开大门让法学界递交改革方案。经验表明，向法学界敞开大门，接受立法方案往往可以科学立法。司法改革至少从三个角度可以发挥法学界的作用。第一就是提出一个改革方案还没有通过的时候，让法学家们参与讨论一下，参与调研。有法学家的介入可以有不同的声音，我不是说法学家就高明，他不高明，但他可以构成一个制衡的力量，防止方案过于偏颇。第二，可以让法学家们在这个改革过程当中做一些研究。改革者边改革，边出一些改革效果的资料、数据，让法学家们赶紧研究。中央司法体制的改革方案，还有上海试点方案，都可以公开一些、透明一些。这对推进改革的效率是比较有帮助的，也会让决策程序更科学，同时决策的民主化程度也能得到保障。第三，学者还可以发挥一个作用，至少在每次改革的紧要关头，推动、调整进一步的改革，让学者提一些意见，防止偏颇的意见。若过去几个月的改革出问题了，下一步的改革要克服它，及时调整。

《中法评》：法官员额制改革是本轮司法改革一大难题。我们知道这项制度的初衷是提升法官职业化，但在实践中遇到很多困难。请问您有什么思路或建议吗？

陈瑞华：员额制的初衷是好的，它产生的背景是什么？一个法院有审判权的人，包括所有助审员，可能有上百人，甚至两百以上的人。我去年到上海某法院调研，发现有两百多人有审判权。精英的，资深的，有经验的，职业操守、职业伦理能够充分得到保障和体现的法官能有多少呢？而且，两三百个人都有办案权，效率高吗？由于分工不够，他既组织庭审又组织调解，他还起草判决书，他还做大量的案卷整理，效率低下。这个制度是没法造就伟大的法官和检察官的，真正的法官和检察官应该用他的经验和智慧来创造伟大的判决。一些司法行政事务完全可以交给别人，所以过去我们社会分工不够，司法分工不够，导致人人忙着办案，但是办案的效率极其低下。

还有一个从管理学的角度来说，那么多法官、检察官有办案权，监督不过来。现在司法腐败的一个很重要的原因就是有办案权的人员太多，监督不过来。

七八年前我受邀去深圳盐田法院做调研，院长告诉我说，作为深圳下面基层法院最小的一个法院，他们拥有办案权的超过了60多个。这位院长搞了一项改革，选出12个法官作主审法官，这是全国第一家。为了维持合议制，每个主审法官设两个跟案法官，就是普通法官，两个法官助理，两个书记员，一个法警。首先遴选的这12个主审法官都具有较高学历，并有充分的审判经验，没有被投诉过，没有任何职业道德的差评。部分资深的庭长、副庭长，经过考核，最终被遴选为主审法官；但仍有大量庭长、副庭长，被排除在主审法官之外。他们就只能当专职的庭长、副庭长，只从事司法行政管理，对任何案件不再享有审判权。这个法院还授予主审法官办案经费的管理权，比如说，这个法院财政拨款一个亿，院长把这一个亿一分为二，他本人执掌5000万元，这一块叫司法行政管理；另外5000万元分给12个主审法官：你是主审法官直接给你十二分之一，除了基本工资之外，你决定你下面这些人的奖金、福利、出国进修，这些都是你来决定。三年考核一次，有人投诉、业绩不好下台，再轮换。当然如果连着三次考核成功了，那就可以做下去了。

回到今天的员额制，我认为员额制改革的目的是非常正当的。我们这次员额制改革的前提就是司法人员分类管理。这个改革是对的，把所有的司法人员分为三大类：司法人员、司法辅助人员和司法行政人员。上海是33%的司法人员，现在有一些地方开始搞到38%，员额的比例其实并不重要，关键是这个数字。我们来看看问题出在哪里，为什么那么多的法官、检察官用脚投票要离开？以法院为例，在员额制改革的情况下，院长、副院长、庭长、副院长减少了职务没有？一个职务都没有减少。如果院长、副院长，庭长、副庭长想进入员额，会怎样？我们以一个基层法院为例，院长、副院长加在一块得十来人，以10个业务庭为例，一个庭至少一正二副，至少3个人，这样就三十多个，再加上每个庭的三四个审判长，33%的员额一半以上都占了。剩下的那点员额给资深法官，没有行政职务的资深法官才分配另外那些不到一半的员额。还有那些即将退休的老法官又占了员额，论资排辈。

面对这种情况，刚进入法院的还好些，他们心理还比较平衡。工作了八年、十年左右的助理审判员或者是审判员，这时候突然进不了员额要当法官助理、检察官助理了，只能当司法辅助人员，没有办案权了，他们心里的天平顿时坍塌，没有任何平衡感了。待遇也上不去，因为要保障员额，法官待遇要提高，法官助理、检察官助理待遇提高不了多少。

假如不设副庭长，只有一个庭长，大家也就不再追庭长这个位置了；毕竟就一个名额，以后我们就分科级、处级、庭级主审法官。在他退休之前当一个庭级主审法官也是很荣耀的，他有级别。现在有庭长，又有这么多副庭长，再搞员额，员额制必然被行政化的庭长、副庭长的职务设置架空；人们还会追求行政职务，它就是指挥棒，人往高处走，水往低处流。这是一个自然规律。即便进入员额，但始终当不了庭长、副庭长，不能算成功，体现不了成功。

将来的法院、检察院能往学校、医院看齐就行，就很简单了。再大胆一点把庭长取消，一个院就设若干个主审法官。一个主审法官下面设几个普通法官和法官助理；办公大楼没有这么高，就一层设三个，每一个下面有一个团队，专门给一个法庭。这样法官也很荣耀。

要么就学盐田法院。盐田法院院长有高度的政治智慧，他知道取消不了庭长、副庭长，但是让他们只做行政这一块；然后在庭长、副庭长之外构建真正的主审法官机制，它叫荣其地位，厚其待遇。地位提高，待遇提高。地位就是副院长一级的，但是不固定。两届以前不固定，要竞聘。据说改完了，一开始他们不理解：我同学在其他法院都当庭长了，我这儿就是一个主审法官！于是给他副院长级别，一给这个顿时荣耀了。而且还有个大胆的改革，副院长退休了，从主审法官里面直接选。我去的时候就有两个优秀的主审法官当了副院长。优势很明显：别的主审法官也不羡慕你当副院长，你没有办案权了；你搞行政了，我们照样还可以办案。

按照现有的试点方案，法院既不取消庭长、副庭长这种行政职务，又让他们继续从事审判业务，这种员额制又怎么能解决司法行政化问题呢？如果这个问题得不到解决的话，未来的主审法官很难避免变成现在的审判长，也很难吸引最优秀的精英法官进入，而且即便进入这个员额，也会拼了命地当庭长、副庭长、副院长。

真正的改革的理想目标是什么？是通过员额制的改革让主审法官成为一种荣耀的职务：既拥有独立的办案权，又拥有相应的级别。一个法官不需要担任行政职务就可以实现人生的价值目标，实现人生理想；而且在政治地位上就可以得到人们的尊重，社会的尊重。我曾经说过一个观点，下决心把《法官法》、《检察官法》中的十二级法官、检察官机制激活它。现在法官、检察官十二级机制是属于死火山状态，远远不如警衔和军衔有生命力。警衔和军衔的不同级别，待遇差别较大。可是在法院里面当个几级法官，工资待遇不体现，地位不体现。所以这次改革如果能激活我们十二级法官、十二级检察官机制，这就跟公务员区别开了。

非常遗憾的是，此次改革想让精英的法官、检察官进入员额，拥有独立办案权，但是又不敢对法院的行政职务进行较大的手术；既不敢减少副院长的员额，又不敢减少庭长、副庭长的员额，那必然导致员额制部分被行政职务架空。我们改革的目的是要区分司法行政管理权和司法裁判权，让司法裁判权真正成为法院内部的一项独立的职权，但是设了那么多的行政职务，本身就意味着既拥有行政职务，又拥有主审法官的职务，司法行政管理权和司法权还没有分离。相比之下，盐田法院让人震撼之处就在这里：让行政的彻底归行政，让司法的彻底归司法。当庭长、副庭长就别办案了，就管案件分配、开会等这些司法行政管理职务。让司法裁判这一块成为真正的精英领地，这就是现在改革的问题。不是说30%还是90%，也不是说增加百分之多少的工资，这都不是问题，30%和38%没有太大区别，意义不大。因为庭长、副庭长、院长、副院长都要占员额，谁不进入这个员额谁都没有办案权，在法院没有办案权不就被边缘化了吗？

还有一个关于增加工资的问题。员额里面的这些主审法官、主任检察官增加60%—70%的工资，院长、庭长、副庭长也要增加。国家有这么多的财力吗？如果工资给每一个人都涨，那就不叫涨工资了，真正涨工资只能是少部分人涨工资，而且幅度大一些。给这些人涨三倍都不为过，国家的财力也能承受。

《中法评》：最近孟建柱书记有一个讲话说，如果领导干部进入员额又不办案，或者少办案、挂名办案，一线法官、检察官就不会服气，我们做思想工作也就没底气。他强调，领导干部要进入员额的，必须依照统一标准和程序进行遴选，并亲自办案，对办案质量终身负责。进入员额制就必须审案子，要不审案子就退出。这说明中央已经认识到您说的风险了，是吧？

陈瑞华：这个非常好，我是双手赞成这样的领导人决策的，说明孟书记已经意识到这个问题潜在的风险。有人当了主审法官，比如说一个副庭长占了这个位置，还让下面的法官办案；但是孟书记说了这个话以后，他也服从，但象征性地办案一年就办一个。主要的案子还是让没有行政职务的人去办，办几个，办多少，有标准吗？讲到这里我忍不住就发出一种感慨：这种改革看起来动作很大，但始终没有打破法院、检察院内部的上下级的关系，院长还是那个院长，副院长还是那么多，庭长、副庭长还是那么多，搞一个员额制可以解决什么问题呢？

真正彻底的改革是让院长、副院长、庭长、副庭长一个都不进入员额。要进入员额可以，辞去院长、副院长职务，可以保留级别。院长当然除外，副院长级别的主审法官可以，但是不能再有行政职务。这个是最彻底的。院长、副院长、庭长、副庭长就管行政，主审法官负责审判。法院里面弄两座楼，一座是司法行政管理楼，另一座是司法裁判楼，司法裁判楼那些行政官员别进来，跟他们没关系。医院都是这样的。北医三院的行政大楼，跟医生是两个系统，进入看病的那个地方是各科室，副院长不能干预内科的普通大夫的诊断；院长也不能下令把医生下的药方给推翻了，只要有普通医师的资格都可以开药方。

关键在哪里呢？利益起了关键性作用。没有一个法院院长、副院长愿意把裁判权丢弃，也没有一个庭长、副庭长愿意放弃自己的审判权，这确实是利益。另外，一般的法官也会掂量：我只当主审法官，一辈子不当庭长、副庭长？他还不愿意，他还想以后有机会当个庭长、副庭长。一句话，司法行政管理权跟司法裁判权没有真正分开。由于各种利益的制约导致真正有决策权、拍板权的机构又不了解司法运行的规律，结果就出现了一种折中、一种妥协。

我们搞了十来年的审判长制度，现在法院内部每个庭有庭长、副庭长，还有一个审判长，而且还搞了一个审判长联席会议。这次改革又开始弄主审法官，充分说明什么呢？审判长制度改革不成功。我们以最高人民法院为例，一个庭里面至少有五六个审判长，如果庭长是正局级的，审判长是正处级的，一个审判长下面是一个固定的合议庭，一个合议庭两个法官。

大约在2000年前后，最高人民法院搞的第一个五年改革纲要，推行了审判长制度。审判长制度由三个要素构成：第一个，要求合议庭固定化，三个法官组成固定的合议庭，再配一个书记员，后来增加了几个法官助理；第二个，审判长是一个行政职务，他的级别介于副庭长和普通审判员之间；第三个，审判长是可以审批案件的，这三个人组成合议庭，如果在基层法院，独立法官审的案子要经过审判长签字，所以我们把当年的审判长制度称为“小法院”，带有院长的性质或者庭长的性质。现在还在搞，最高人民法院至今还是审判长制度。

怎么会有这个审判长制度呢？2000年前后最高人民法院搞改革，考虑到合议庭没有独立审判权，也想解决法院内部院长、庭长报告审批的问题。于是搞了一个让法官有独立审判权，让合议庭拥有独立审判权这样一个制度。但是改革不彻底，它就变成一些精英法官都被任命为审判长了，审判长成了今天中国法院有审判权的主体；但是有了审判长，有了固定合议庭，院长、庭长的审批权并没有取消。

现在再弄33%的员额，改叫主审法官，刚才咱说了，院长、副院长进入主审法官序列，庭长、副庭长进入主审法官系列，审判长也进入主审法官序列，还有几个名额给普通法官？这些人包括审判长都是有行政级别的，都有职务。真正彻底的改革应该是把现在的院长、副院长、庭长、副庭长只维持其司法行政管理权，彻底取消审判长，打破行政级别、行政界线把精英的法官遴选到主审法官队伍当中来。让主审法官拥有真正的独立审判权，让所有行政管理权的人，只能搞行政管理。我们现在最担心的就是换汤不换药，昨天叫审判长，今天又叫主审法官。最近有一件事情看来是确定了，这个主审法官不再领导一个办公室。

盐田法院的改革有一个最大的教训，就是12个主审法官有独立办案权，但是这12个主审法官成了小院长。这是很多人对它的批评。它的好处是彻底让院长、副院长、庭长、副庭长变成纯行政职务了，它的后果是把这12个主审法官给实职化，另外的法官就完全成了他们的助理了，就没有任何的独立审判权了。我们也要批评它一下，它学的香港，香港是英美法，英美法的特征是什么？一个法官就可以审，它有陪审团。中国每一个案件得三个人审，所以带来的问题就是在盐田12个主审法官组成的合议庭，这个合议庭肯定听主审法官一个人的，合议制名存实亡，三个人之间没有平等。

我们这次改革就不想那样搞，主审法官下面设两个法官助理，没有跟案法官了。换句话说，只要是法官就是主审法官，没有其他法官了。但是问题是，这个主审法官开庭审判怎么开庭呢？除非有两个陪审员，如果没有陪审员，那就得把另外两个主审法官请过来，但是咱们国家又有一个承办人制度，谁的案子谁说了算。我经常用一句话来形容，这个案子是我的，我当审判长，那两个主审法官陪着我审，走形式，作审判状。真正关心的是这个案子的主审法官，实际上就是它的承办人，合议制又走形式，牵一发而动全身。这个改革是很麻烦的。

《中法评》：陈老师您说，如果把院长这些带“长”的有行政职务的从中间拿出来，这33%就给精英法官，怎么遴选呢？

陈瑞华：我觉得假如走到那一步的话，遴选也好，先说咱们现在的遴选方式。现在遴选方式有两种模式，第一种是考试，他都已经在这里面工作了这么长时间了，再考那点理论知识，不是走形式吗？这是一种。还有一种模式是考核。院长组织一个什么委员会，面试一下，考核一下，到目前为止，都不是最成功的，没法解决院长、副院长、庭长、副庭长，没有把他们拦截在员额制之外肯定是失败的。

怎么办呢？要想进行彻底的改革，一定不能在本院考核本院。我倒有个主意，上级来决定下级院的员额。省级院都管不现实，管不过来。我们可以由一个中级人民法院和下面的基层法院组成一个委员会，委员会成员包括下级院的人，也包括中院的人。把今天的法官、检察官的遴选委员会设在各中级法院，高院管中级法院，中级法院管基层法院。未来的法官、检察官遴选委员会可以吸收更多的人士参加，里面有1/3的法院、检察院的人，1/3的法学专家和律师，剩下的1/3可考虑由其他社会人士参与。除了党政机关的人以外，还可以吸收一部分社会贤达或精英人士进来。组成这样的一个委员会，然后设置一个最低条件，人人可报名，只要符合条件就报名，就像我们评职称一样，只要符合条件都可以报名，然后摆出你的业绩来，你的学历，你发表的东西；作为法官，你的审判，你审了哪些名案，你怎么证明你的审判能力都拿过来，综合考核，加上面试。

但是只有这个还不行，为了防止被操控，每隔一段时间都得有一个打破现有的员额重新遴选的过程。我主张两届过了以后，第三届又被遴选中了的，就可以长期担任主审法官了。这一点盐田法院的经验还是不错的。不可能一辈子老这么选下去，就跟我们当教授一样，过三年就罢免了，那不行的。搞到两届都稳定了，第三届又选上了就可以长期担任下去。引入外部的力量由上级组成委员会，同时再加上一个时间限制，就是时效，多长时间内看他们的审判业绩。这有什么好处呢？第一给他们施加一定的压力，第二让那些没有遴选委主审法官的年轻法官有希望进入这个系列。

我们再看看域外经验。美国有一个律师协会ABA，有一个联邦司法委员会，推荐法官的人选，推荐过来以后由联邦最高法院的法官遴选委员会提为人选，而且还要向社会各界公示，提出异议。后交参众两院批准，总统提名，总统任命。这就是著名的政治任命制。我们能不能也这样做呢？比如说在进行财政预算的编制过程当中，全省面积太大，管理上成本很高，能不能分成3个司法区，5个司法区？比如说江苏分三个地区，苏南地区、苏中地区、苏北地区。苏南地区有一个司法区管理委员会，所有的财政预算拨款由苏南地区的基层法院院长、中级法院院长和高级法院的分管副院长组成委员会讨论。苏中地区和苏北地区也相应地展开，这样就能体现民主了。

另外，法官的遴选，别给省高院那么大的权力，空出一定员额来，需要一定员额全省范围内招聘，给大家报名的机会。学者也可以报名，律师也可以报名。下级法院也可以报名，报名以后竞聘。别在法院、检察院内部产生，内部产生是培养行政服从的最好的一种文化土壤。一个人能不能当法官，在提名的时候要听取律师界的意见，律师界认为这个人不公正，甚至有腐败行为，那就要把他否决掉。

《中法评》：第五个问题关于司法责任，这一次司法改革明确了法官的责任：让审理者裁判，让裁判者负责。这个设计的初衷很好，但是刚才您也谈到了，因为在办案过程当中法官不想承担太多的责任，下级经常向上级请示，可能直接就削弱本来设计的初衷。关键是咱们怎样走出这个怪圈？

陈瑞华：这个问题其实是改革最大的难点。说实在话，对法官实行终身问责制，错案责任倒查制，两类人是特别赞同的，一类是政治家。中国式的管理学就是两条：日常的考核、出事后的追责是最有效率的，也是最能体现上级权威的一种改革。可能还有一类人愿意追究法官的责任，就是公众。当一个冤假错案发生以后，媒体一披露，铺天盖地的那种舆论，要求追责。最近的呼格吉勒图案，还有浙江张氏叔侄轮奸杀人案，都是已被证明的冤假错案，强大的一边倒的舆论声音要求追责。

但是你会注意到，司法机关内部对追责是有极大抵触态度的。法官会反问几个问题：我有过错吗？我没过错发生了裁判事实的错误，凭什么要追责啊？任何行当都可能出现失误，出现一点失误就追责，那还有人干工作吗？这也是一种声音。还有一种声音：追谁的责？公安刑讯逼供，检察院只是没有发现刑讯逼供，法院只是没有纠正。始作俑者应该是侦查人员，都追责，公平吗？所以这个问题在整个在法院、检察院内部成了抵触最强烈的一个想法。但非常遗憾的是，我们这几年冤假错案频频发生，媒体给予曝光，社会各界强大的声音要求追责，政治家也要追责。

这里面就出现一个什么问题呢？司法改革的决策者对司法的规律，研究不够，理论不够。过去有审判委员会讨论案件，有院长审批案件，外部干预太多，主审法官合议庭没有独立审判权，一个案件有人审批，有人讨论，有人下命令，没法追责，法不责众。如今搞了员额制，给主审法官那么大的独立审判权，院长、庭长不再审批案件，只有法律明文规定的少数案件进入审判委员会的讨论。根据权责相统一的原则，权力的扩大意味着责任的加强，这是它的原则。“让审理者裁判，由裁判者负责”，前面那句话是什么意思？你有权独立审判；但是后一句话，你裁判你担责；还有一句话叫“让用权者承担更大的责任”，而且还说“天下没有白吃的午餐”。没有只用权、不担责的逻辑。

所以，所谓司法责任制就是两个要素，第一个是让主审法官、合议庭拥有独立的审判权，让审理者拥有裁判权；第二个就是负责审理的法官合议庭承担更严格的法律责任。这种情况下就出现了两个最严厉的追责方式：一个是从范围上讲，追究哪些人，叫倒查制。如果这个案子是省高院办的，倒查就意味着，二审是省高院，一审是中院，再倒查检察院，然后侦查机关、公安机关；从最后一个办理这个案件的一直追责到第一个办案的个人。倒查制解决的是追责的人员范围，还有一个时间问题，即终身问责制。这意味着一个28岁的年轻法官审了一个案子，结果过了50年，78岁了，已经退休了，发现有问题照样追究责任。连时效都不讲究了，民事诉讼时效是两年，两年以后就不让告了；犯罪的时效最长是20年，一个死刑案件20年就不追究了。一个错案可以终身问责，连时效都不考虑。

这样的追责有这么几个问题，我们评论一下。

第一是违背了司法改革的初衷。因为司法改革是让法院拥有独立审判权，让检察院拥有独立检察权，让法官、检察官拥有独立办案权。司法责任制的核心要素就是不受行政审批的限制，让主审法官、主任检察官拥有独立办案权。现在一方面让他们拥有独立的办案权，另一方面却让其负担那么多的责任。一些法官就心生困惑：一方面以豪迈的精神行使独立的审判权，另一方面又战战兢兢地担心会被追责。这不就破坏了整个独立审判的基础吗？独立审判意味着承担更大的责任，原来不独立审判经过请示汇报的时候，还有人帮着承担责任、分担风险，现在反而没了。所以在最近的微信、微博上有一句话：谁敢独立审判呢？这么大的责任谁敢独立审判？这是第一个问题。

第二是责任追究制的核心问题，它叫错案责任，案子办错了要追责。我认为它没有走出中国几千年来的怪圈。我最近在写一篇文章，西周时期有一个制度叫法官有五过，“五过之疵，其罪维钧”。法官只要犯了五种错误，造成错案一律连坐。你多判了三年，就判你三年，这个连坐制度是全世界独一无二的。我们过去对司法关追究责任达到极致最高境界，就是其罪维钧。到唐朝发明了一个全世界最独特的制度——“出入人罪”制度。出入全罪——这个人没罪你给他定罪了，这个人有罪过你给他放掉了，以全罪论。你错判流放2000里，司法官就要被判流放2000里，你错判死刑，司法官就要判死刑。如果是部分犯错的怎么办呢？以余罪论，你多判了三年就判你三年，你少判了五年就判你五年。中国古代出入人制度跟现代的区别在哪里？它是以连坐制度为基础。把司法官员犯的错误当作一种犯罪，追究刑事责任，体现在严厉限制司法官员的裁判权的理念。

今天这个制度已经不存在了。但是我们有行政追究责任，警告、记过、记大过，最后开除，这就是中国的错案责任。这种错案责任带来的最严重的后果，有时让法官和案件的结局发生利害的联系。最关心这个事的不是当事人，而是法官。我们的回避制度是要求法官跟案件不能有利害关系，有利害关系要回避。错案追究责任就是让法官跟案件发生重大意义的牵连，这样就产生一个问题：上级法院要想改判最反对的就是下级法院，再审法院想改判，生效判决的法官是坚决反对的，一改判就有错案责任追究。而错案又没有标准，什么叫错案？于是就以上级法院的二审判决为标准：我二审改判你了，你就是错案了，我以再审法院的改判为标准。没有标准，这是第三个问题。

第四，我们这么严厉地追究责任，为什么冤假错案仍然屡禁不止呢？因为我们违背了司法的规律。罗马法有一个格言：法官的判断不受惩罚。任何一个制度一定要记住，不能惩罚法官的判断。司法独立的核心是什么？良心独立。这一点跟学术有关系，学术强调自由，法官强调独立。北大校长不能命令我按照的他的意图写文章，学术不独立，那就没意义了。审判独立有改革要求，其中的核心要素是什么？我的判断是独立的，要独立必须不受惩罚。不能一方面要独立审判，另一方面我的判断出了问题，要惩罚我。我们不应该惩罚法官的判断，不应该惩罚法官的办案责任。

那么，我们应该追究法官什么责任呢？应该追究严重违反法律程序，违反职业操守、职业伦理，甚至构成犯罪的行为。我举几个例子，人家明明请了一个律师，上法庭辩护，法官下令把律师赶出去，让当事人没有辩护权，这样的法官不应该被追责吗？这么恶劣地违反程序法，即使没造成错案都要追责，因为他带头破坏国家法律程序。再一个就是法官没有办错案，天天跟当事人搞在一起，进娱乐场所，接受人家的吃请、馈赠，这样的法官不应该被追责吗？所以现在大家公认应该追究法官的三种责任：一是重大的程序违法、践踏法律程序，影响司法公正；二是严重的违反职业伦理、职业操守，且不说像某地发生的法官嫖娼事件，即使接受吃请，接受馈赠，接受旅游这种服务都应该严厉地惩罚；三是我们要追究个别法官受贿、贪赃枉法、徇私舞弊，构成犯罪的行为。我们现在反其道而行之，我们是过分强调错案，对法官八小时以外的事一点都不追究，放得很宽，导致腐败。

与此同时，要惩罚一个法官，不能要本院来定，就像管公务员一样；如果本院的纪委来管法官，政治部来管法官，这样就会出现不办案的人来管办案的人，必然导致法院内部高度的行政服从，法院的独立精神遭到破坏。惩戒法官一定要交给上级惩戒委员会。这次改革有一样我是非常赞同的，省级法院主持组建法官、检察官惩戒委员会，有遴选委员会，有惩戒委员会。有的地方是一个委员会两个称号，对法官的惩戒绝对不能交给本院惩戒，一定交给省一级法官、检察官惩戒委员会，同时构建政党的程序，对法官的惩罚一定要公正地对待，我甚至觉得允许他聘请律师、代理人，组织听证会，给他充分的辩护的机会，给他辩解的机会。同时还要给他救济的机会，还可以向上级申诉。让一个掌管正义的人自己在被处理的时候要受到公正的对待。这样可以防止什么？在一个法院内部过分地强调行政化的处罚，培养一种行政的服从的文化。

今天有法官、检察官用脚投票离开法院、检察院，一个是待遇低，另一个是没有希望进入员额，还有一个就是责任追究太严厉了。2012年某省高级人民法院通过了一个终身问责办法，那个追责制出来以后，第二年该省法院就流失了好几百人。

这里你很有可能问：不追责又造成冤假错案怎么办？我认为对法官来说，有几个制度可以防止他犯错。第一，我们有程序性裁判，如果违反法律程序了，可以宣告无效，二审法院可以撤销。我们为什么建立审级制度，就是让二审纠正一审的错误，一审事实错了，我纠正，程序违法了，我纠正。如果按照这么严厉地追责的话，别搞这个了，一个案子一个法官审就得了，审错了就办你。二审就是要上级法院纠正错误，我们已经有了纠正判决错误的机制。第二，我们有国家赔偿，万一判错了，国家还无条件地赔偿他的损失。

一个国家的司法官员应该有一个基本的责任豁免制度，那就是出了错，国家替他们担责；哪个国家审案子能百分之百正确？我们有审级制度纠正错误，有国家赔偿制度，由国家承担赔偿责任。这种情况下，我坚决反对叫“办案责任”，办案是没责任的，不应该因办案而承担任何的责任，应当从办案角度的错案责任走向违法的责任。如果你违反了程序法，严重践踏当事人的诉讼权利，损害了法院的权威，损害了法官的形象，要担责；你行为不检点，违反职业伦理，要担责；你违法了，当然要担责。

《中法评》：最高人民法院两大巡回法庭的建立也是此轮司法改革的亮点，我们上期对话栏目专访过刘贵祥和胡云腾两大庭长。但最近有一种评价是，“两大巡回法庭也许只是看上去很美”，跨行政区划设立若干高级法院可能比巡回法庭更合适。您怎么看这个问题？

陈瑞华：巡回法庭这个设置我还是点赞，因为这是最出乎我意料的改革。这个改革应该说有一定的好处。我们它的先说三大好处。第一个好处，考虑到中国各高级人民法院地方化问题也很严重，这次“去地方化”只去了两个基层和中级法院的地方化，省高级人民法院的地方化几乎没去。在高级人民法院地方化问题没解决的情况下，我们能指望高级人民法院在外界干预的情况下独立审判吗？所以最高人民法院设置跨行政区的巡回法庭，我认为对摆脱地方保护现象有一定的作用，特别是重大的行政、民事案件，地方干预比较严重的，由最高人民法院行政法庭来审判，绝对对于维护审判的独立性是有好处的。在这个意义上说，因为省高院挡不住外部的压力，结果是由省里面的某个党政官员担任专案组组长，省高院就是专案组的成员，这种案子比比皆是。最高人民法院巡回法庭来了，有助于抵制地方干预的压力，可以相对独立地审判。

第二个好处，目前来看，两个巡回法庭可以为地方的改革设置一个样板。巡回法庭没有那么多行政人员和管理人员，最多一个庭长、两个庭长，剩下的全部是法官。这是高度贯彻我们的员额制，高度贯彻刑侦和司法分离的一个样板，可以给省高院乃至未来的改革树立一个示范区。而且，巡回法庭不存在很多人财物的问题，都归最高院统一管理，所以它可以全力以赴地从事专业化的审判。

第三个好处，有可能成为解决中国申诉信访问题的契机。巡回法庭设置以后更便利信访了，因为它有一项重要的职能是接受判决的申诉信访。我就想起英国的一个制度叫王座法庭，过去叫王座法院。英国在几百年前发现普通法院老出问题，申诉信访的也很多，当然不叫申述信访，叫特别救济。英国国王说不行，我手下的臣民不能这样被你们蹂躏，设了一个王座法院，顾名思义国王坐镇的法院，专门负责受理案件，提供特别救济。20世纪初的时候这个法院改革了，取消了王座法院变成王座法庭，英国高等法院下面有个王座法庭就是从王座法院演变过来的。英国学者把它说成是一个巡回的受理特别案件的特别法庭。当然现在王座法庭，国王是不会坐镇的，但是名称保留下来了。目前发人身保护令、再审，行政诉讼等都是由其受理的。

多年来我就呼吁在中国要想解决信访问题，应该把信访从行政化的编制中剥离，回归司法，也就是构建国家信访法院。当时我提出这样的一个观点，但是这个观点没有被采纳。这次设置两大巡回法庭受理申诉信访案件，我觉得在这方面是走了一大步，让信访案件在司法程序内得到解决。我们终于想起了大禹治水的经验，为解决信访案件提供一个出口，疏导民怨，能够让司法成为解决纠纷、吸纳不满的一种方法。

我的建议是，这两个巡回法庭不妨作为一个观察的窗口，别着急设那十几所，一个巡回法庭管辖三个省，中国得设十几个。先观察一下，因为这里面有几个风险。第一，标准性问题。由于最高人民法院的巡回法庭散布全部各地，这会造成司法审判的标准严重的不统一，名义上代表最高人民法院，盖最高人民法院的公章。但是一个巡回法庭的法官有一个标准，这种案件一般还不能经过最高人民法院审委会的讨论，这会不会造成法律适用的严重不统一？深圳巡回法庭和沈阳巡回法庭标准就不一样。如果国家设十几所的话，那就是十几个标准。严重的不统一，会不会出现法律面前人人不平等，破坏法律统一性？这是一个隐忧。

第二，便利性问题。海南省的居民要想找这个巡回法庭还得坐飞机找深圳，多加两个小时就到北京了，跟在北京有什么区别？真的便利群众吗？

第三，那么多最高人民法院的法官派到各地去，怎么解决腐败的问题？他们的工资不高；尤其是在深圳这种地方，住招待所待遇也不高，审的都是全国性的大案，最高人民法院的法官要是腐败了，那是严重的危机啊。我们不希望他们腐败，也不相信他们会腐败。但是有个问题，在北京受到各种纪律各方面的约束，到了外地，这种约束被大大地削弱了。还有一个问题，巡回法庭的法官在地方进行巡回审判，跟地方高级人民法院的关系会变得更加紧密，因为他们有无穷无尽的机会进行密切地接触，这是人之常情。在这种情况下，审级制度还有吗？会不会基于考核的要求尽量维持原判呢？但愿我们是小人之心，但是这些危险都是存在的。

问题的关键在哪里？巡回法庭的设置本身没错，但是要有一些配套设施需要建立起来。我觉得巡回法庭的设置至少应该在这些地方有固定的建筑物，充分的职业保障，给他们的办公、生活创造最好的条件。我们到有些国家去，比如说美国，美国的联邦法院在很多地方都设法庭，当地建筑物最好的是联邦法院，是统一建设的。另外，联邦法官的工资待遇都是最高的。我们今天中国的工资待遇是反过来了。你想美国联邦法院九个大法官，他们的崇高的定位靠什么？其中之一是坐镇最高法院，最高法院是法治的象征。德国最典型，德国的联邦最高法院不设在柏林，而设在卡尔斯鲁厄。它的口号是上至国家元首，下至普通百姓要想到我们这里（卡尔斯鲁厄）来参与诉讼，必须经过几个小时，几十个小时的车程到司法首都来接受我们的审判。这里是司法首都，法律帝国的首都，这跟行政首都柏林根本不一样。

我们的问题在哪里？问题是最高人民法院从来不开庭，如果在本部就可以开庭审判，无论是在深圳还是在北京，有什么区别呢？是不是可以创造一种司法崇高的尊严感？全国的案子都可以到最高人民法院来接受审判，最高人民法院的权威是很高的。

2002年司法改革中，法学界和司法界曾建议最高人民法院在全国设若干所分院，比如说武汉地区是华中分院，上海地区华东分院，广州设华南分院，沈阳设东北分院，都是最高人民法院的象征。当事人到这里来打官司，开庭审判，总部这边就不要开庭审判了，只负责制定司法解释、调研，做这些工作就行了。结果当年的方案变成了现在这样的情况。最高人民法院决策部门没有下决心设分院，挂国徽就有崇高的尊严感，还有大柱子，那种司法的象征，让人肃然起敬。

《中法评》：下面谈法官辞职的问题，您刚才也说过法官已经用脚投票离开法院系统了，这是一个很现实的问题。您怎么看待这些法官的辞职，您对提升法官职业尊荣感有什么建议吗？

陈瑞华：我觉得这里面有两种观点，一种是乐观的观点，另一种是悲观的观点。乐观的观点是什么？认为这是暂时的。司法员额制，司法人员分类管理制度，再加上司法责任制的推行，可以说这种辞职潮是必然发生的。道理很简单。一部分法官、检察官过去做助理审判员、助理检察员的时候都有办案权，他们可以办案。过去在判决书里面写代理审判员、代理检察员。如今一下子把他们独立的办案权剥夺了，使他们就地转化成司法辅助人员。且不说待遇问题，有很多情况下跟待遇没有直接关系，他们的职业的尊严感、成功感、成就感，都会使他们愿意放弃现有的职业，这是必然的。

从乐观的角度还有一点，辞职的也未必都是优秀的。我相信有一批优秀的人基于生活所迫或对前途的茫然可能会辞职，但有一些人可能觉得自己本来就没有前途，在院里的工作也得不到大家的满意，至少不是最优秀的，因此离开了队伍。如果一个制度改革使那些不是很优秀的人离开，这也不是什么坏事。还有一个，我们过去这么多法官、检察官，人数那么多，队伍那么庞大，这肯定是不行的，不符合司法规律。适当减少法官、检察官的人数也是必然的。我刚才是从乐观的角度把它看作是一种过渡，是过渡期的必然现象。

现在从悲观的角度来看，员额被院长、副院长、庭长、副庭长和审判长等有行政职务的一些人占据了大多数，结果剩下的少数员额才给资深法官，而资深法官多多少少有一些论资排辈，所以带来的后果是，年轻的、专业性很强的法官认为看不到前途和希望。他会产生一种绝望的心理：我只要没有行政职务，只要熬不到一定的年龄，就永远可能是法官助理；我一定要离开这个队伍，我到别的行政机关，我按照行政层级往上升还能得到尊严，我有希望；我进入企业，进入律师事务所还能解决我的经济问题。所以我觉得其他的问题都是附带的，这个职业的尊严和未来的前途是最重要的。

还有一种悲观的论断就是收入问题，再怎么提高收入也不会超过公务员两三倍。基数本来就小，试想一下，原来一个月也就六七千块钱，给一万块钱又能怎么样？在三十到四十岁之间的法官、检察官，正是生活负担、经济压力最大的时候，如此少的收入让他们没法维护职业的尊严，他们没法维持一个体面的生活。所以我们看流失的法官有一个规律，进行政机关的很少，都进了企业或者是律师事务所。一进律师事务所年薪就几十万元，一进企业也是，比律师事务所待遇还高，解决了温饱问题。这会带来严重的示范效应。

可能悲观的看法还要提到一点，就是严厉的司法追责制，表面给了法官独立审判权，又给了这么严厉的追责，责任倒查制和终身问责制。这会让人感觉到司法的风险，办案的风险比过去大多了。试想一下，某一项职业风险如此之大，待遇如此之低，尊严如此达不到保障，前途如此之渺茫；而且他的黄金般的岁月又是有限的，必然会出现辞职的高潮。我觉得真正的高潮还没有到来，才刚刚开始。

我们下面看看怎么提高法官的职业尊荣感。我觉得首先应该承认“天要下雨，娘要嫁人”，那就随他去吧，他不愿意在法院里呆着，你给他再高的待遇也留不住他。不妨在短时间内冒一点风险，在辞职方面不要设置任何的障碍。我们认为对于一个法官来说，尤其是工作了几年的法官，对于法院的情况已经非常了解，成为一个非常专业化的审判法官。他在放弃法官这个职业的时候是经过了深思熟虑的，此刻强留是没有任何意义的，留人留不住心，所以最现实的办法是放他走。

把想走的人放走以后，在这个基础上进行几项改革。第一，恐怕新进的人只能够做法官助理，这样让他对他未来的职业有一个预期，他就不会想象：我再三四年之内就可以独立办案了，不太可能。同时招收最优秀的人，不要像过去那样，像萝卜白菜一样当法官、检察官，过去那种招人法简直是不可想象的。一个基层法院一招招一百人。最高人民法院有一年招了120名法官助理。应当吸引最优秀的人进法院，严把它的门槛，同时让他对职务有未来的预期：肯定要做十几年的法官助理才有机会升任主审法官，有这个预期了，他就不会失落，不会失落就不会轻易地离开。

与此同时，我个人认为，法官助理是未来法官的摇篮，也要提高其待遇。不能够光注重主审法官，法官助理要提高待遇，不妨给法官助理也设置一种级别：一级法官助理，二级法官助理，三级法官助理。我们想想，医院里面的护士还有级别呢，人家一辈子当不了医生，人家有级别，退休前可以做教授级护士，工资还不低。当工人还有级别呢，八级钳工比一般的工程师工资都高。法院内部书记员都有级别，法官助理也应该有级别，有级别就有奔头，就有希望。

另外，一个法官助理变成主审法官应该有公开化、透明化的遴选机制，要把司法辅助人员和司法人员的转任打开大门，公开标准，用公开透明的程序让人人都有机会转任主审法官。这样就有奔头了。同时恐怕还有一点，提高待遇。

最后，让法院尽量地去行政化，得创造一种文化：一个法官即便不做院长、副院长，不做庭长、副庭长，只做一个优秀的主审法官，也能够享有崇高的地位，有体面的生活。如果在法院内部像今天这样，层层设置各种行政官员，作为一个普通的主审法官怎么可能会有职业尊荣感呢？我觉得待遇和薪酬都只是一个方面，更多的还是他有没有成就感。我们可以看到在一个医院里面，一个主任医师即便没有任何的行政职务，如果是这个领域权威的专家，受到社会各界广大患者的认可，他的收入也可以提高的话，他会很有成就感；一个大学的教授如果成为顶级专家，即便没有任何职务，也有成功的感觉。所以很简单，我们未来的法官发展趋势应该要么像医院，要么像高校，都是专业人士。这是特别大的手术，需要司法决策者痛下决心，抓住中国实践当中最严峻的问题，提出相应的改革。这里面确实得有魄力，我相信我们现在的中央领导人，他们这么大刀阔斧地改革，大刀阔斧地反腐败，说明他们是有政治魄力的。

《中法评》：再下一个问题，您认为此轮司法改革的“重中之重”是什么？

陈瑞华：我觉得关键还是看从什么角度来说，如果从改革的内容来看，每一项都是重中之重，员额制，分类管理，省级以下法院、检察院人财物由省里统管，这些都是重中之重。从方法论上、司法改革的路径上来看，我觉得重中之重应当是边改革边总结，边改革边评估，要把成熟的改革经验给总结出来，发扬光大；把那些不成熟的，产生重大问题的做法及时发现，并在后来的改革当中避免。还是一百年前的话：以科学的态度评估改革的效果，确定改革的方案，以民主的精神进行改革的决策。

《中法评》：最后一个问题，请您说用一句话评价一下本次的司法体制改革。

陈瑞华：如果用一句话评价一下，那给它鼓鼓劲：这次司法改革魄力极大，找对了中国司法的病症，但我们希望能够挖掘出深层次的原因，对症下药，注重实效。