公安边防部队社区警务建设中的信任问题研究

周立军

(武警学院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

公安边防部队社区警务建设中的信任问题研究

周立军

(武警学院 政治工作系，河北 廊坊 065000)

公安边防部队社区警务建设面临着警力不足、居民参与率低下、动力不足及“形象工程”等问题，分析社区警务的内涵及要求，认为其根本原因是社区各类信任关系的匮乏。信任构成社区警务建设的基础要件。为此，必须通过培育居民间普遍信任、增进警民信任、强化社区组织信任等途径提高社区信任水平，密切警民关系，促进社区警务建设。

公安边防部队；社区警务；信任；警民关系

我国是农业大国，农村稳定关乎我国的长治久安。近年来，公安边防部队社区警务建设取得了一定成绩，但还有很大差距。社区警务建设中存在的诸如警力不足、居民参与率低下、动力不足及“形象工程”等问题，已引起了政府和社会的广泛关注和学术界的思考。如何走出这些困境，寻找新的切入点和突破口呢？公安边防部队推进“爱民固边”战略，率先实施“大走访”“民警村官制度”“开门评警”等做法，开启了社区警务建设实践和社会治理创新的试点。公安边防部队社区警务建设困境的根本原因就是社区的信任资本不足，本文从信任的视角诠释社区警务的内在逻辑及存在问题，以期为社区警务实践提供理论支撑。

一、加强公安边防部队社区警务建设“信任资本”研究的必要性

(一)社区警务的内涵

社区警务(Community-oriented Policing)一词源自于英国，之后引起诸多国家政府和学者的重视。英国德文郡警察局长约翰·安德森形象地把社区警务比做一棵大树：“树干是警察机关，树枝、树叶、果实是警察机关的各个部门与警种，树下的土壤是社区，警察这棵大树扎根在教堂、学校、工厂、企业之中。”[1]美国社区警务联盟(the Community Policing Concortium)认为，“从本质上看，社区警务是警方与社区在认定和解决社区问题方面进行的一种合作，社区伙伴关系、解决问题和管理变革是其三大支柱”[2]。澳大利亚昆士兰警察局局长纽纳姆认为：“社区警务的新发展就是以密切关注社区问题、努力改善社区生活质量为宗旨，努力消除扰乱社会治安的不安定因素，减少犯罪。”[3]我国学者王大伟认为，社区警务是世界各国警察自20世纪30年代所兴起的一种警务改革方式，它的核心是理性化，它的基本方法是警察与社会建立密切联系，它的工作范围是以地区资质为主导，以社区为基本单位，它的工作目的不单纯地指向犯罪，而是整个社会与广义的安定与安宁。[4]杨玉海认为，社区警务是指“警方与社区能动地相互作用，共同发现和解决社区所关注的治安问题，并采取各种合法手段和方式，开发社区资源，强化自治互助，以全面、系统、长效地维护社区治安秩序的思想模式和方法体系”[5]。张兆端认为，社区警务的本质是在维护社区治安中警方与社区组织协作、社区警察与社区居民的共同参与和互动过程。没有社区内各单位、团体和居民群众的广泛参与，就不是真正的社区警务工作，就难以实现社区治安的目标。[6]刘宏斌认为，社区警务的核心价值是：提高社区公众的生活质量，减少犯罪对社区公众生活的影响，警察与社区公众相互协作、配合，共同化解产生犯罪和影响社区生活质量的各种不利因素。[7]

综上所述，我们不难看出，社区警务的内涵非常丰富，它不是警务和社区简单的叠加，而是警务与社区文化、社区制度及社区居民等的有机融合，即一切问题的根源来自于社区、一切问题的解决要依赖于社区、一切警务活动要镶嵌于社区，社区民警、社区组织及社区居民等主体间形成一种良好的互动与合作网络关系。由社区警务的内涵决定，亟须加强社区的信任资本研究，信任资本培育成为推进社区警务建设的逻辑起点。

(二)信任——社区警务建设困境的突破口

公安边防部队社区警务具有一般(城市)社区警务的共性，也有其特性。公安边防部队社区警务工作主要在乡村，以一个村落或几个村落为警务区，驻村民警与辖区组织、居民等共同化解产生犯罪和影响社区生活质量的各种不利因素，维护社区的长治久安。由此可见，公安边防部队社区警务具有明显的地域性，地缘关系突出。乡村中的多数村落规模小、人口少、人口流动性较大，辖区面积大，大多因血缘、地缘等因素相结合而成。与此同时，公安边防部队社区警务还会受到宗族观念、家族势力等的极大干扰。由于我国乡村社区中警力、经费不足，公安边防部队社区警务建设的难度非常大，一些乡村社区出现了“有室无警”现象，乡村社区警务建设在很大程度上成为“形象工程”。

按照“现代警察之父”罗伯特·皮尔爵士的理念，警察和公众需要相互交流、相互协作，公众可以成为警力的重要组成部分，社区公众要主动融入社区警务工作，消除与社区民警的陌生感，缩短与民警之间的距离。美国西南德州大学刑事司法系主任昆特·舍曼教授指出，社区对警察的信任是社区警务建设最核心的、最关键的要素。相关研究表明，“公众对警察的信任能够提高警察效率以及警察行为的合法性，当公众认为警察合法或认为警察值得信任时，公众选择与警察合作以提升效率的可能性也大大增加”[8]。

因此，公安边防部队社区警务建设的逻辑思路应该是：建构社区居民间、社区居民与政府、社区民警之间的各类信任关系——完善社区关系网络——提升社区良好的社会秩序——实现社区警务价值。

二、信任在公安边防部队社区警务建设中的功能分析

乡村社区中的“信任”可以理解为“一定地域共同体”中不同行为主体间(如居民、民警及社区组织)基于共同利益、相关经历、互惠规范等而形成的相互预期与认可水平，其类型可分为居民间普遍信任、警民信任、社区组织信任。

(一)居民间普遍信任是公安边防部队社区警务建设的基础条件

首先，居民间的普遍信任构成社区矛盾化解和社区治理的重要条件。一方面，居民间普遍信任有助于养成谅解、宽容、诚信和合作等品格，允许与自己不同的信仰和意见存在，提升居民参与行为，积极配合社区民警开展工作；另一方面，居民间普遍信任促进差异社区个体之间交流，增进共识，增强彼此信任，最终形成共同的互惠规范。其次，居民间普遍信任是开展社区警务工作的助推器。基于社区长老和权威人士的普遍信任，可助推社区工作的发展。如，可在老年人的积极引导下，组织居民开展各种文娱活动、成立各类社区社团、建立老年居民活动室等，加大居民对于社区治安的参与度。最后，居民彼此间信任是人与人之间联结的纽带，是达成合作的基础，构成打破集体行动困境的重要条件。正如福山所说的：“信任的作用像一种润滑剂，它使一个群体或组织的运作更有效。”[9]

(二)警民信任是公安边防部队社区警务建设的基石和核心

社区警务的核心是构建和谐警民关系、共同治理社区违法犯罪问题，而警民信任是构建和谐警民关系的前提，也就构成公安边防部队社区警务建设的基础要件。警民信任即民警与居民间的相互信任关系，包括两方面：居民信任民警(警察公信力)，民警亦相信群众，前者是重点。民警要取得社区居民的信任必须满足两个条件：一是守信、立信于人；二是要有水平、值得民众托付。首先，警民信任具有“黏合剂”的作用，是形成社区治理合力的关键因素。社区警务工作要求民警引导居民有序参与，民众与警察间良好的信任关系有利于提高社区工作效能和影响力，引导居民积极参与社区活动，实现民警与居民的互动合作。其次，警民信任是开展社区警务工作的基础。社区民警围绕群众、服务群众，体现着党和政府的形象，发挥着基础性的作用。社区民警通过日常的警务活动，随时倾听群众呼声，了解民意，体察民情，实际上可以起到党和政府密切联系群众的桥梁和纽带作用。社区民警由于得天时地利人和，既可以成为治安管理的行家里手，又可以成为出色的社会活动家。串百家门，交百家友，知百家情，办百家事，暖百家心，应当成为社区民警的基本功。最后，公众对政府的信任是维持社会秩序和社区稳定的重要保障。因此，进一步提升民警公信力是有效化解社区矛盾、维护社区治安和开展群众工作的基础。

(三)社区组织信任是公安边防部队社区警务建设的载体和纽带

首先，管理型社区组织(如村支部、村委会等)信任是政府、民警公信力的代表，起着“桥梁”和“过滤器”的作用。村支部、村委会等组织自身所拥有的信任和制度规范可以帮助居民理解党的政策，增进民警和居民之间的理解与合作。同时，村民代表大会或村民议事会、村民民主理财小组、党员会议或党员代表会组织等作为公民自愿加入的一种利益团体，有助于利益表达和释放，在政府和居民之间起到利益整合与过滤的作用。其次，志愿型组织(治安巡逻队、环卫工作队、舞蹈队、合唱团、票友队、健身武术队、读书会、书法绘画俱乐部、运动俱乐部等)信任可以引导居民积极参与，凝聚社区力量，进行社区治理。最后，民警对社区组织的信任起着“补位”作用。社区组织在灵活性、信仰文化、民情等方面具有优势，能起到民警起不到的作用，可以作为农村警力的有效补充，预防和治理犯罪事件。如在民族社区、农民工社区及拆迁安置社区等特殊群体社区中，由于“文化距离”“情感距离”“语言距离”等原因很难开展社区警务工作。而根植于社区中的社会组织，如老乡会、宗教协会、商会等组织以及志愿团体，可成为社区的群防群治组织，有利于治理社区公共事务和社区政策的宣传、社区工作的开展。

三、公安边防部队社区警务建设中的信任建构

信任建构是一项系统工程，需要多方位的共同努力，至少需要从政府(社区民警)、社区(组织)和居民三方面入手。

(一)培育社区居民普遍信任，强化其在公安边防部队社区警务建设中的基础性作用

社区居民间的普遍信任构建主要从以下三个方面入手：一是加大诚信教育，打造诚信社区建设。所谓诚信，即诚实、诚心、信赖、信任，是人际交往和促成合作的黏合剂，也是社区建设的土壤。诚信社区建设是一项重大工程，需要社区树立诚信观念和规则意识，需要社区建设信用档案，需要社区加强舆论宣传，弘扬“诚信为荣、失信为耻”的社会氛围，等等。二是利用和改造传统信任文化，培育现代“普遍信任”和“社团式”信任。家族、同乡、宗族等传统社会信任在社区警务建设中有着不可替代的作用，与此同时，也存在“封闭性、规模小、层次低、排外性、宗族力量大”等负面影响。需要通过开展各种形式的宣传、教育活动，培育一种超越血缘和地缘的普遍信任与合作意识，来抵消农村社区由于异质性带来的人际关系的冷漠和不信任，把传统信任“半径”扩展到整个社区。三是发挥政府、社区民警在普遍信任培育中的主导作用。越来越多的事实证明，一个有权威的政府对于信任建设是有所作为的，社区民警对于社区普遍信任形成至关重要。基层党组织通过奖励守信者和惩罚失信者为居民树立道德诚信标杆，社区普遍信任就会得到增强，社区民警的积极有为可推动普遍信任的产生和稳定发展。

(二)重建和谐警民关系，增进警民信任

这一目标实现需要从以下几方面入手：一是打牢执法为民的思想基础。社区民警要坚持“立党为公”“执政为民”“全心全意为人民服务”的宗旨，要牢固树立群众观念，坚决克服以管人者自居的特权思想；要把服务于人民的公共利益与自身价值追求紧密结合起来，并且体现在行动上，真正做到取信于民。二是积极探究和创新社区警务工作机制。社区警务建设工作千头万绪，但其关键点无非是办实事、赢民心。可通过建立警务公开制度、民警村官制度、开门评警制度、警民议事会等，加大民警与居民的沟通交流。如河北公安边防部队在秦皇岛等地公安边防部队社区警务中推出“挑刺有礼、民警道歉、自评自省”等制度，让老百姓说出“不敢说”的心里话，以改进工作方式，提升服务质量，受到群众广泛拥护和好评。三是建设高素质的警察队伍，提升警察能力和警察形象。这是增进警民信任的前提。坚持两手都要抓，两手都要硬。既抓社区民警的硬实力建设(如刑侦能力、办案能力及群众工作能力)，又要加强警察礼仪形象等软实力建设，打造“思想素质高、技术过硬、形象佳”的全能民警，让老百姓放心、舒心、称心。四是要从细节做起，夯实群众基础，赢民心、得民意。要树立“干小事、成大事”的理念，高度重视“干小事”的重要性，通过干小事来联系群众，增强群众对社区党组织和社区民警的信任。

(三)领导社区组织建设，增强其信任生产、传递功能

社区组织是社区信任的重要载体，是社区居民参与社区警务活动的主渠道和平台，是实现民警、社区、居民三者良性互动的桥梁和纽带，其信任水平直接影响着公安边防部队社区警务建设。一是完善社区相关法律制度，鼓励、支持和引导社区组织建设，增强“原始态”信任资本的存量。良好的法律制度，既是社区组织得以健康发展的前提条件，也是创造和积累信任资本的必然要求。如，可通过成立社区警务咨询委员会或治安志愿者协会，将治保会负责人、物业管理代表、社区各类居民代表以及社区积极分子吸收进来，定期或不定期召开座谈会，经常交流信息、了解社情民意，促使社区组织和居民加深对社区警务的了解、认同、协商、参与和合作，建立良好的警民关系和警社关系。二是加强社区组织的能力建设，使之能承担更多的社区治安和社区公共服务工作，提高其社会公信度。目前，人才资源不足是制约社区组织能力发展及公信力提升的瓶颈。为此，需在人才引进、使用、管理等方面下功夫，积极探索可行模式提升其能力，使之取信于政府，并促进本身更快地发展。同时，能力的提升也有助于改善社区组织服务对象结构不合理的现状，从而提高居民对社区组织的认同度和信任感，增加信任资本的存量。三是鼓励居民加入社区组织，增强居民的组织能力与社区参与意识，增进居民、社区组织、民警三者之间的信任关系，从而形成合作治理网络。社区治安巡逻队、社区卫生绿化监督组、秧歌队、社区文化广场、老人活动中心、社区QQ群等组织是居民参与社区活动的重要方式。社区党组织和居委会可借助这些方式和活动，促进社区内居民交流感情、培养共同意识，形成良好的人际关系网络。

[1] 山川.安德逊谈“社区警务树”[J].现代世界警察，1996，(1)：3.

[2] 曾忠恕.美国警务热点研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005：196.

[3] 安德鲁·希勒.澳大利亚社区警务的新发展[J].世界警察参考资料，1992，(12)：36.

[4] 王大伟.英美警察科学——热点、改革与启迪[M].北京：中国人民公安大学出版社，1995：145.

[5] 杨玉海，等.社区警务[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005：41.

[6] 张兆端.关于社区警务几个基本理论问题[J].理论学刊，2004，(2)：124.

[7] 刘宏斌.当前社区警务工作存在的问题及对策[J].中国人民公安大学学报：社会科学版，2009，(5)：10.

[8] Andrew Goldsmith．Police Reform and the Problem of Trust[J]．Theoretical Criminology，2005，9(4).

[9] 弗朗西斯·福山.信任——社会道德与繁荣的创造[M].上海：远东出版社，1998：35.

(责任编辑 刘彦超)

A Research on the Trust Building of Community-oriented Policing by Public Security Border-control Forces

ZHOU Lijun

(DepartmentofPoliticalWork，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

The construction of community-oriented policing in public security border-control forces is faced with the problem of inadequate police， residents’ participation， lack of motivation and the “image project”. Analyzing the connotation and requirement of community-oriented policing， this paper suggests that the reason is the lack of trust from the community. Therefore， the general trust from residents is to be gained to enhance the police and the public trust， to strengthen community organizational trust to raise the level of community trust between the police and the people for promoting the construction of rural community policing.

public security border-control forces； community-oriented policing； trust； the relations of police and people

2015-09-01

河北省社科基金项目“公安边防部队创新社会治理实践的调查与研究”(HB14GL004)

周立军(1976— )，男，湖南永州人，副教授，博士。

●部队建设研究

D631.19

A

1008-2077(2015)11-0078-04