西藏边境地区非法越境管控的困境与思考

孟立君

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

西藏边境地区非法越境管控的困境与思考

孟立君

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

分析了非法越境管控面临的困难，提出加强队伍政治建设、完善法律法规、加强宣传教育、规范边民出入境管理、增强边境管控、加强与境外部门合作的对策，以期对西藏边境地区出入境管理有所裨益。

边境地区；西藏；边民；出入境管理；非法越境

西藏边境地区主要包括阿里地区、日喀则地区、山南地区和林芝地区的18个边境县。随着经济的迅速发展，该区域与毗邻边境地区联系日益紧密，边民往来更加频繁，非法出入境现象屡禁不绝。由于特殊的地理位置和地缘环境，西藏边境地区成为达赖集团分裂、破坏、渗透活动的重要场所，也面临着西方敌对势力“西化”“分化”活动的威胁。因此，西藏边境地区反分裂、分渗透、反恐怖斗争形势严峻，非法越境管控面临严峻挑战。

一、西藏边境地区非法越境管控的困境

非法越境是指未经批准、没有合法证件，不经指定口岸或通道出入国境的行为。其情节包括：未经批准或未持合法证件而出入我国国境的；有合法证件，但不经指定口岸、通道或者未经边防检查而出入国境的；境外边民进入非边境地区的。

(一)非法越境情况复杂，管控形势严峻

西藏边境地区非法越境屡禁不止，呈现目的多样、涉及人员民族和职业复杂等特点。西藏边境地区边民友好交往，互通有无，是在历史上逐步形成并被现实状况所承认的一种特殊的出入境活动。边民过境以互市贸易、小额贸易、探望亲友、季节性迁居、过牧和香客朝圣为主。依照规定边民可以持出入境通行证件，经过普兰—雅犁、里孜—乃琼、吉隆—热索瓦、樟木—科达里、日屋—瓦隆琼果拉、陈塘—吉马塘卡六对口岸和规定的通道经边防检查出入境。有些边民为了方便，不从正规口岸、通道，而从边境小道、便道出入境。由于冬虫夏草、红景天、雪莲花等珍贵药材利润较高，印度、不丹产量较大，西藏边民怀着采药致富或者治病等目的，经常非法越境采药。有的违法犯罪分子利用边贸通道或者边民身份，从事偷渡、走私、渗透和情报搜集活动。此外，达赖集团为了煽动和蛊惑信教群众，在境外频繁举行“时轮金刚大法会”引诱、煽动僧人和信教群众非法出境，甚至利用宗教的名义，在境外兴办学校，以多种“优惠”条件，引诱藏族青少年出境就读，并借此对他们进行重点渗透。一些经过选拔培训的“藏独”骨干潜入境内，秘密发展分裂势力，从事分裂祖国的活动。这些越境人员中，除了西藏自治区人员外，也有其他省区和国外人员，有僧尼，也有农民、牧民、在校学生，在年龄上以中青年为主。此外，非法越境路线、方式不断变化，除了选择通外山口越境外，有的甚至凭借抗缺氧能力，带上干粮，沿高原雪山山脊线行走。[1]越境方式在徒步、持无效证件的基础上，增添了乘车、持伪假证件和他人证件等。

(二)基础设施建设滞后、警力不足，管控难度大

为了打击非法越境活动，公安边防部队在一些重要通外山口，布置边境检查站或者执勤点，对边境线进行巡逻防控。在口岸附近架设了监控探头，安排监控人员24小时值班。但西藏自治区边境线长4 300多公里，有312条对外通道，其中常年性通道44条，季节性通道268条。[2]线长面广，通道众多，口岸分散的现状不利于边境管控，警力不足也是制约管控的主要因素。公安边防部队除了打击走私、偷渡活动，开展通外山口和辖区社会面巡逻排查外，还要防范打击各类违法犯罪活动，持续加强辖区的治安管理。同时，还要帮助辖区群众致富，参加抗险救灾等。以亚东帕里边防派出所为例，帕里边防派出所海拔4 360米，辖区面积125平方公里，边境线长64公里，有名的通外山口18条，无名小道数不胜数。[1]任务全部由几十名公安边防派出所官兵承担，除去公差、学习和休假人员，警力明显不足。此外，西藏边境地区部分口岸和通道执勤基础设施严重落后，吃水、用电、居住、巡逻问题突出。由于通信不畅通，再加上电力不足，管控主要依靠传统的人力方式，检查现场设置和勤务组织不规范，物防、技防建设滞后，难以应对复杂的管控形势。

(三)出入境管理法规不健全，处罚力度不够

目前，我国边防法律法规体系建设相对滞后。第一，西藏边境地区与尼泊尔签订了边界条约、边境及口岸管理制度协定，与印度就互市贸易和香客过境达成了一些协议，但这些边界条约、边境及口岸管理制度协定内容并未实现向国内立法的转化。第二，现行的法律法规虽涉及边防管理，但内容分散，尚没有一部以公安边防部队为执法主体的可操作性强的法律，与公安边防部队职能不相适应。例如设立在内地通往边境管理区交通要道上的公安边境检查站，担负着对进出边境管理区的人员、车辆的检查验证工作。但公安边境检查站的设立尚无法律、法规方面的依据，导致检查站执法工作没有强有力的法律保障。第三，已有的法律法规存在冲突、处罚不一致的问题。例如对于非法越境行为的处理，在有关法律法规中都做了规定。《刑法》第320条规定，“违反国(边)境管理法规，偷越国(边)境，情节严重的，处一年有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。”《中华人民共和国出入境管理法》第71条规定，“有下列行为之一的，处一千元以上五千元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处二千元以上一万元以下罚款：(一)持用伪造、变造、骗取的出境入境证件出境入境的；(二)冒用他人出境入境证件出境入境的；(三)逃避出境入境边防检查的；(四)以其他方式非法出境入境的。”《治安管理处罚法》第62条规定，“偷越国(边)境的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”《西藏自治区边境管理条例》第26条规定，“有下列行为之一，情节严重的，处以300元以上2 000元以下罚款：(一)未按本条例规定持证或持无效证件的；(二)拒绝接受检查的。”这些法源对于同一行为的处罚幅度不同，而且在实践中，非法越境人员大部分经济条件差，因而对他们通常只能采取以教育为主、处罚为辅的方式遣返。由于处罚力度低，他们被遣返后，很快又回到中国境内务工，逐步形成了“非法入境—遣返—再非法入境”的恶性循环，致使非法入境人员屡禁不止，日益增多，给公安边防部门边境防控增加了难度。

边境地区主要居住着藏、回、门巴、珞巴等少数民族，语言以藏文为主。用藏文版法律法规来宣传，边民更容易接受。但由于藏文版法律法规的翻译必须具有权威性，不能任意理解和翻译，需要精通藏语并熟悉法律的专业人士翻译。但这种专业人才缺乏，有些翻译的法律法规存在着不同程度的不准确、工作重复性大等问题，一定程度上，影响了边民对出入境法规和互市贸易等边防政策的理解。

(四)出入境证件防伪性能差，证件管理与甄别难度大

西藏边贸有着悠久的历史，目前西藏边境地区有27个边贸市场。[3]依据规定，我方边民必须凭其居民证和边民出入境通行证，经口岸工作人员检查合格后方可出入境，而境外边民通常要持有过境通行证才能过境，边民通行证仅限于边民使用，并且只能在国家口岸及边境通道上出入。但在对境内外边民进行过境证件检查和管理的过程中仍然存在各种问题。

一是边境地区出入境通行证本身防伪能力差。我国边民证相关资料虽然为机打，但资料页无压膜处理，易被刮擦、涂改或伪造。印度、尼泊尔边民证件管理手段单一，证件手写，涂改现象较多，再加上现在证件照片采取粘贴加钢印的方法，极易被揭换照片或造假。[4]由于西藏自治区对外开放口岸出入境旅客总数相对较少，西藏边防总队查获的伪假护照证件样本数量有限，而且各边检站普遍缺乏先进的护照证件鉴别设备和文件检验设备，检查员的伪假证件识别能力等业务素质有待进一步提高。[5]此外，对于外国证照或签证，在不能确信其真伪的情况下，或放行或阻止出境，处理上均未有明确的界定，造成执法中的差异性，不利于推进依法治边。[6]

二是中国和不丹没有建交。中不两国之间长约600多公里的边界，一共有37个山口。中国历来鼓励边民互市，在有效控制下，有些对不丹的边界通道是敞开的，只要对面的人入境后到边防那里登记自己是谁，带了几匹马、多少货，走的时候再告诉边防一声就可以了。[7]由于双方没有协议规定边民出入境携带何种证件，这种传统的管理方式一定程度上存在安全隐患。

二、防范、打击非法越境活动的思考

(一)充分认清边境地区复杂形势，加强队伍政治建设

要充分认清西藏边境管控的严峻性、艰巨性、复杂性和西藏和谐稳定的极端重要性，进一步提高官兵的政治意识、责任意识、忧患意识和防范意识。在思想上要深入贯彻习主席第五次边海防工作会议上的讲话精神，要坚持把国家主权和安全放在第一位，贯彻总体国家安全观，周密组织边境管控。要全面领会中央第六次西藏工作会议精神，在点多线长、环境艰苦的雪域高原，确保广大官兵在任何时候、任何情况下都能同党中央保持一致，确保部队绝对忠诚、绝对可靠。要教育官兵充分认识管理与服务的关系，做好维权与维稳统筹，充分认识到防范、打击非法越境活动对经济发展和边境安全稳定的作用，以服务实战为目标，切实提高边境管控和业务能力。

(二)进一步完善法律法规，建设法治边防

首先，应该积极制定“陆地边界法”。将边防建设和管控的领导机构、协调机制、职责分工、工作制度、日常管控、基础设施建设、检查奖罚、经费保障等加以规范。[8]其次，进一步完善《西藏自治区边境管理条例》，对越境管控中的常见问题，要进行规范和细化，补充公安边境检查站设立和开展管理的法律依据，以法律形式确定边境检查站的职权范围，并以藏文版、中文版和英文版发布。第三，积极同毗邻国家加强沟通和联系，通过签署条约和协议的方式共同管理边民。针对境外人员过境频繁的特点，制定“境外人员管理办法”，将边界条约、边界制度条约和边防政策内容以国内法的形式予以发布。

(三)开展法律宣传教育，提高群众的法律观念

充分利用电视、报纸、网络、手机、微信、微博等媒介，利用宣传展板展示、发放宣传资料、现场讲解、免费咨询，以及驻村、驻寺、下乡、办证等机会，开展广泛、深入的宣传教育，重点宣传国家边防政策、互市贸易规定、双边协议和各种涉及出入境管理的法律法规。要加强信教群众和僧尼的宣传教育，用法律规范自己的言行，依法开展正常的宗教活动。树立正确的民族观与宗教观，使其自觉维护国家统一和稳定，与达赖分裂势力积极展开斗争。[9]

(四)规范边民出入境证件，不断创新边民出入境管理工作

1.严格边民出入境通行证的签发。边民出入境通行证按照规定，由公安边防大队及其委托的边防派出所签发，严禁委托授权其他单位代办，要严格按照规定对证件申请人进行审核，必须在各项手续、证明齐全的前提下方可办理，对不符合条件和手续的不予办理。对于专门伪造、出售违规证件的商家，给予严厉处罚，对于专门制造证件、印章的特种行业要认真核查和审批，从根本上使这一现象得到控制。

2.积极探索边民出入境管理模式。尼泊尔地震对西藏边境地区影响较大，口岸通关受到很大影响，灾后重建工作任务繁重，公安边防部队要根据震后的实际情况不断创新边民出入境管理工作。一方面，规范边民出入境检查勤务组织和管理模式，进一步提高全体执勤人员的综合业务素质和整体服务水平，推广亚东边检站“一站式”服务、移动边检服务、“1+10”服务、“4+3”服务等创新举措，促进边境地区经贸发展和边民往来。另一方面，采取疏导与管控相结合的方式，对于边民经常通过的山口、通道，要合理布置边境检查站或执勤点，最大限度地将出入境边民纳入有效管理，最终实现边境管控更加严密、边检服务更加到位的目标。[10]

(五)增强边境管控能力，防范打击非法越境

1.构建防控体系，提高综合管控能力。加强“两边一线”管理，坚持人防物防技防相结合，围绕非法出入境人员“一个出不去，一个进不来”工作目标，加大一线堵截和二线查控力度，开展打击整治边境地区非法出入境专项行动，严防敌对势力和暴恐分子潜入潜出。调整完善公安边境检查站布局，防范境外边民非法进入内地，切实发挥检查站对进出边境管理区人员、车辆的检查过滤作用。要合理调控巡逻次数、方式、警力，采取重点地段常年驻勤，敏感部位增设执勤点，易通行路段重点设伏，异常时期加大巡逻警力，增加巡查密度，避免边境线上出现纰漏。[11]认真贯彻执行《西藏自治区社会治安综合治理条例》，加强社会综合治理，健全完善“一卡通”制度。加强情报信息工作，开展境外边民清理排查行动，全面加强境外边民入境务工服务管理工作。

2.坚持“五位一体”工作模式，形成联防联控合力。党政军警民“五位一体”合力治边是我国国情和优势所决定的，也是有效弥补西藏边境地区警力不足的重要途径。当前形势下，要紧紧围绕“平安西藏、法治边防”的总体要求，深化爱民固边战略，巩固党政军警民“五位一体”联防联控机制，打击和防范非法出入境活动。特别要加强护边联防队伍建设，引导群众积极参与，加强日常演练，加大投入，配备执勤装备和交通通讯工具，增强应急处突能力。依托公安部边防局部署实施《公安边防部队边防管控体系建设五年规划》，努力形成统一领导、各方协调、反应迅速、资源共享、平战结合、军警民一体的管边治边格局。[12]

3.加强边防信息化建设，提升管控质量。针对西藏边境线长点多，通外山口多，条件恶劣的特点，积极探索人防、技防有机结合进行边境管控，加强边境拦阻设施，监控设施和安全检查装备建设。在人、畜易于越境的重要边境地段，运用高压脉冲电网警示、振动传感光缆感知、微米波雷达探测、视频监控跟进录像、音频喊话、北斗实时定位等技术手段，弥补手段单一、情况处置不及时的问题。[13]在可控的重要山口，完善执勤场所建设，充分利用高精度卫星和无人侦察机等设备进行边境巡视，增强情报感知能力，为公安边防部队依法管边控边提供重要的信息支撑。对于边检口岸，继续推进“边检勤务综合指挥系统”建设，加强边检口岸和通道的基础设施建设，特别针对灾后重建，抓住重点，大力推进职能验证台、边民自助通道建设，提高边境管控和打击犯罪的能力。

(六)合作共赢，加强与境外部门协作

加强与周边国家和地区整体联动，及时调整力量部署，强化一线封堵，守住重点口岸和边境区域。基层在与境外部门协作，强化口岸管控方面有许多经验，值得借鉴和推广。比如聂拉木边检站将对尼沟通常态化，不断深化双方警务合作，聂拉木边检站充分利用中尼警务合作机制，与尼泊尔的移民局、武警、警察、海关等部门有效联合，强化合作。2010年，与尼泊尔武警、警察机关签订《边境联络机制协议》，启动了警务联络官制度。2012年9月，签订《中尼边境地区警务合作协议》，对案件查处、纠纷调解、信息互通、工作交流、联合行动、协作服务等方面做了明确规定。[14]

边境管控形势日趋严峻，公安边防部队要围绕习近平总书记“治国先治边”的强边固防重要战略思想，主动跟进“一带一路”和“两个走廊”建设，依法管边治边，规范出入境管理，维护出入境秩序，全面深化边防行政管理改革，有力保障和服务边境地区经济发展，维护边境安全与稳定。

[1] 罗布次仁,董健.缺氧不缺精神——记西藏帕里模范边防派出所[EB/OL].(2004-07-11)[2014-05-12].http://www.sina.com.cn/20040711.

[2] 扎西，普布次仁.西藏边境贸易的历史演进与现实情况分析[J].西藏大学学报:社会科学版，2014，(3).

[3] 李涛,王新有.中国西藏与南亚邻国间的边贸研究:现状、问题与前景[J].南亚研究，2011，(2).

[4] 梁治寇.边民证与条形码防伪技术[J].中国防伪报道，2006，(6).

[5] 尼玛扎西.加强西藏边防总队检查员队伍建设的思考[J].新西部，2012，(20).

[6] 才玉娜.关于打击非法出入境执法中疑难问题的思考[J].辽宁广播电视大学学报，2013，(1).

[7] 程刚.“踏访中国—不丹边境”[EB/OL].(2012-11-17)[2015-04-23].http://www.people.com.cn/GB/paper68/14633/1300435.html.

[8] 许建海.影响和制约边防建设的若干问题[J].国防，2012，(3).

[9] 马长泉.西藏边防工作中的制约因素及对策研究[J].武警学院学报，2010，(5).

[10] 边境上的“机动哨所”——德宏州推行“集散式边民出入境检查”勤务模式侧记[EB/OL].(2013-12-17)[2015-07-13].http://www.dehong.gov.cn/news/dh/content-16-13861-1.html.

[11] 彭刚.加强新时期边境管理的三个重要途径[J].国防，2004，(8).

[12] 张丹.建议制定边海防管理法，依法治边管海，党政军警民五位一体合力治边[EB/OL].(2014-03-12)[2015-08-11].http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2014-03/12/content_5350963.htm?node=20733.

[13] 李劲林，张晓坤. 增强边境管控实效之浅见[J].边防学院学报，2014，(1).

[14] 雪域边检的微笑,世界之巅的服务[EB/OL].(2011-09-08)[2015-07-12].http://mil.cnr.cn/ztl/zjbjz/nlmd/yixdtd/201109/t20110908_508480346.html.

(责任编辑 杜 彬)

A Study on the Difficulties and Countermeasures of the Management and Control of Crossing the Border Illegally in Tibet

MENG Lijun

(DepartmentofBorder-controlandImmigration,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

This article analyzes the challenges of the management and control of crossing the border illegally, pointing out the countermeasures, such as strengthening the construction of team of political, perfecting laws and regulations, strengthening the publicity and education, standardizing the border entry and exit management, border controls, the cooperation with overseas agencies to improve the entry and exit management of the border residents in Tibet.

border; Tibet; border residents; entry and exit management; plight of illegal border

2015-06-30

国家社科基金青年项目“国际法学视角下整合式边境管理法律制度研究”(13CFX110)阶段性成果

孟立君(1974— )，女，河北遵化人，副教授。

D631.46

A

1008-2077(2015)11-0013-05