论海警遂行多样化任务法律保障机制的完善——以中美海警相关法律制度比较为视角

周 楠，巫勇群

(1.武警学院 政治工作系，河北 廊坊 065000； 2.江西警察学院 侦查系，江西 南昌 330000)

论海警遂行多样化任务法律保障机制的完善
——以中美海警相关法律制度比较为视角

周 楠1，巫勇群2

(1.武警学院 政治工作系，河北 廊坊 065000； 2.江西警察学院 侦查系，江西 南昌 330000)

结合我国海警执法执勤任务实际，通过提升海警法律地位、加强法规体系建设、健全领导体制与机构设置、强化执法权与规范武器使用程序等途径完善海警遂行多样化任务的法律保障机制。

中国海警;美国海岸警卫队;多样化任务;法律保障机制;完善

为有力应对近年来国家海洋领土主权不断受到非法侵犯的严峻形势，2013年我国顺应世界潮流并结合自身实际成立了统一的海洋执法机构——中国海警局。接受国土资源部与公安部双重领导的中国海警逐步成为维护国家海洋权益的主力军。其中作为海警主力的边防海警现役部队更是迅速成长为遂行海上多样化任务的重要武装力量。根据相关法律规定和海警遂行任务的实践，目前海警部队遂行的任务主要是海上执法与执勤两大类，具体包括海上边界管理、海上重要目标安全警卫、海上反恐、海上突发事件处置以及海上治安与刑事执法。这些任务具有很强的专业性、涉外性、涉法性、突发性与政策性。因此，必须建章立制，建立完备的法律保障机制，用法律法规来实现科学决策、统一行动，克服海警遂行各类任务中的随意性与盲目性，从而有效实现海警部队维护国家海洋领土主权、保护海洋利益的职能与使命。

一、完善海警部队遂行多样化任务法律保障机制的意义

(一)深入贯彻十八届四中全会精神的具体举措

十八届四中全会强调，必须深入推进依法治军，不断提高国防和军队建设的法治化水平。这就要求武装力量的组织建设和各项活动必须纳入法治轨道。海警作为国家部署在海上的武装执法部队，既是新时期我国重点建设的武装力量，也是肩负海洋综合管理职权的执法部门。应全面贯彻落实全会精神要求，自觉守法、公平公正执法，提升部队组织建设和遂行海上多样化任务中的法治化水平。

(二)全面提升海警部队遂行多样化任务能力的根本途径

近年来海警遂行多样化任务的实践说明，遂行多样化任务能力的提升不仅依赖于先进的武器装备和高效的后勤供给，更需要完备的法律机制给予支持和保障。法律法规、条令条例是各类多样化任务规律的科学体现，也是多年来遂行任务经验的系统总结。这些科学规律和系统经验通过法律法规渗透在海警执勤执法指挥体制、遂行具体任务程序机制、遂行任务训练演练机制、遂行任务后勤保障机制与监督机制中，能够促使指挥员自觉提高依法决策水平，促进参与任务人员综合素质的提升。

二、目前海警部队遂行多样化任务法律保障机制中存在的不足

(一)法规依据亟待完善

现代民主法治国家中公权力机关的设立与权力行使都必须在法律授权下且在规定的范围内行使。我国海洋执法体制改革和海警遂行各类任务也应做到法律先行。但是目前海警执法执勤法规体系却亟待完善。

一是我国现行海洋管理法律体系中，作为上位法的海洋基本法长期缺失，不能为我国海洋执法体制的改革和完善提供法律依据和法律支持。[1]此次海警体制改革的依据主要有两部政策性文件：一部是2013年3月14日第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》(以下简称《方案》)；另一部是2013年7月9日国务院批准的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》(以下简称《规定》)。但是这两部文件只是对海警局机构设置和职权范围作了原则性规定，对海警组织指挥体制、具体运行规则并没有明确。《国防法》和《武装警察法》虽然对武警部队遂行多样化任务的原则和范围作了明确规定，但是对海警遂行海上多样化任务的任务范围、职权种类、领导指挥体制与法律责任等问题却并未涉及。因此，目前中国海警局急需解决的首要问题是法律授权。海警执法执勤到底怎么干，职能是什么，程序是什么，现在没有严格界定。[2]

二是目前海警执法执勤实践中适用的法规依据分散在各种条例、办法、规章之中。部分法律文本之间存在着冲突，特别是中国海警局成立之前的渔政、海监等部门执法依据有的已经过时而无法适用，导致整合后的海警部门执法执勤实践中有时面临无所适从的局面。

三是未来海警遂行海上反恐、海洋环境管理、海上犯罪刑事司法协助等涉外任务不断增多，涉及到行动合法性、出入境管理、人员司法管辖等问题需要通过签署国际条约或与相关国家及国际组织签订条约予以明确。

(二)与其他部门的职责范围区分仍然模糊

中国海警局成立后，虽然结束了海洋管理实践中“五龙闹海”的局面，但在职责权限规定方面仍然比较模糊。一方面，尽管国务院批准的《规定》已经明确了海警局职责范围包括管护海上边界，防范打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件的执法活动，并且对海警局与农业部、海事部门、海关等部门的权限作出区分。但是却并没有对海警与环保、交通等其他相关部门就海洋环境保护与海上交通管理等事项方面的权限做出明确划定。另一方面，根据《方案》和《规定》的设计可以看出，我国海警实行中央垂直领导体制。这两部基本文件中也未涉及到海警执法部门与地方政府部门在海洋执法权限方面的划分与协调。

(三)权力性质与种类尚未明确

以往我国海洋管理部门海上维权不力的首要原因就是执法权单一和强制性权力缺乏。例如在中国海警局成立之前，海监部门如果第一时间发现非法侵渔的外国渔船，由于没有相关的行政处罚权，就必须通知渔政出动。而渔政虽然有行政处罚权但又没有行使抓扣等强制措施的权力，又必须带上公安边防海警。[3]因此，为保障海警遂行执法与执勤任务的权威与实效，必须明确其法律地位，依法赋予其相应的执法权与武器使用权。

根据《方案》的规定，随着原边防海警和海上缉私警察划归到中国海警局，并接受公安部业务指导，我国的海上执法力量正式拥有了警察权。但是目前各执法部门的行政与刑事执法权是否能由海警继续行使，特别是针对何种海洋管理中的违法情形应该适用何种行政权力和刑事侦查权并未规定，导致执法执勤实践中海警部门无所适从。除此之外，海警在遂行任务中使用武器警械的种类和程序等问题也没有明确。不管是联合国宪章还是海洋法公约，虽然都没有明文禁止海上执法力量使用武器，但是对于使用条件有严格的界定。[2]因此，在海警船上配什么武器，在什么时候使用这些武器，都应该做出非常明确的规定。

(四)特殊执法执勤程序规则亟待制定

程序控权是现代法治的基本理念之一。具体明确的法定程序是规范海警依法执法执勤、提高行动效率以及避免法律纠纷的重要保证。但是海警遂行各类多样化任务所应遵循的程序目前是法规体系中的空白点。例如海警遂行海上安保任务的启动程序与结束程序、海警局内部相关部门联合执法执勤程序以及与解放军、武警等其他武装力量共同遂行救灾任务、联合演习等任务的协调程序等并没有明确具体规定。海警执勤执法对象往往是外国公民、组织与外国船只，执法执勤事项涉及他国公民和国家利益，因此也要注意符合国际条约和国际惯例的要求。比如海警处理涉外走私刑事案件中，根据相关国际法和国内法的规定，拥有登临检查权、逮捕权与扣押权等。这就要求必须将国际条约和国际惯例对于登临检查、逮捕以及扣押等强制措施的实施程序转化为国内执法执勤技术规范予以明确。

三、美国海岸警卫队遂行多样化任务法律保障机制

美国海岸警卫队(US Coast Guard)是世界各国海岸警卫队的鼻祖与楷模，是当今世界最强大的海上执法队伍之一，其执法体制和执法模式成为世界各国海上执法的典范，为许多国家所效仿。

(一)不断完善海岸警卫队遂行多样化任务法规体系

美国一直十分重视通过立法来规制公权力机构的建立和运行，这一特点也十分明显地体现在美国海岸警卫队的相关制度中。美国海岸警卫队作为基本武装力量和综合执法机构，其法律制度主要分为行政组织法和执法行为法两类。

行政组织法主要规定在《美国法典》第14编，主题即海岸警卫队。该编根据部队性质区分为现役常规部队和后备队辅助队两部分。其中明确规定了海岸警卫队的建立、基本职责、机构组成、人员管理以及与其他机构的合作与协调。在执法行为法方面，第14编第89条授权海岸警卫队在海上执法时享有登临检查权、讯问权、监督权、搜查权、逮捕权及侦查权等行政执法权与刑事司法权，有力地保障了海岸警卫队的执法效力。

美国海岸警卫队作为综合执法机构，不但可以依据国土安全方面的法律，还可以依法执行其他相关法律。例如《美国渔业养护与管理法》《濒危物种保护法》《美国港口与航道安全法》等。同时美国海岸警卫队执法时还会大量引用和适用国际条约与协定，如《联合国海洋法公约》《国际船舶和港口设施保安规则》等。

(二)通过法律明确美国海岸警卫队的法律地位

1.美国海岸警卫队是美国的基本武装力量之一

1915年美国国会通过《组建海岸警卫队》法令，明确规定：海岸警卫队在任何时候都是一个武装部门，在需要时，转隶于美国海军，为其提供援助。[4]该规定明确了美国海岸警卫队作为准军事部队的法律性质，也为美国海岸警卫队正式组建后近百年的时间迅速壮大发展为美国五大基本武装力量之一提供了根本法律依据与原则。

根据《美国法典》第14编的相关规定，美国海岸警卫队与美国陆军、海军、空军及海军陆战队同样承担国土保卫任务。海岸警卫队国土防卫职责可以具体化为平时职责和战时职责。和平时期海岸警卫队负责保护美国海洋领土以及361个港口和95 000英里海岸线的安全，维护美国在这些领土上的权益，对其可能遭受的威胁保持高度警惕。战时美国海岸警卫队将按照总统命令，迅速编入海军参战序列。据统计，美国海岸警卫队及其前身机构几乎参加了美国历史上所有的战争。

2.美国海岸警卫队是美国海上唯一的综合执法机构

美国海岸警卫队是由灯塔局、轮船检查局、航海局、缉私船队、海上救生队等五个联邦机构组合而成。组建前他们就各自承担着美国海洋管理与海洋执法的职责。美国海岸警卫队综合以上五个部门的执法范围与权限，并严格按照相关法律的规定全面开展海上执法与执勤活动。根据美国法典第14编第五章的相关规定，美国海岸警卫队作为综合执法机构，其职责范围包括禁毒、禁止非法移民、海洋资源保护、海洋环境保护、执行渔业法。除以上执法权限范围外，还包括海上人员与财产救助、海上导航等管理活动。

(三)依法理顺美国海岸警卫队的指挥体制

美国海岸警卫队虽然是美国的五大武装力量之一，但是却不受美国防部的领导。2002年美国国会为有效应对恐怖袭击威胁批准了《国土安全法》，成立了主要负责保卫国土安全及相关事务的国土安全部。2003年3月1日海岸警卫队从运输部正式转到新组建的国土安全部，成为国土安全部的主要执法力量。战时按照总统的命令转为接受国防部海军指挥领导参加作战。

美国海岸警卫队在接受国土安全部全面领导的同时，也依法构建了有效的指挥系统与执法体制。根据美国法典第14编的相关规定，海岸警卫队最高指挥管理机构为海岸警卫队总部，最高首长为海岸警卫队总司令。根据美国国土安全防卫的目标和美国国土区域在海岸警卫队总部下设置太平洋区司令部和大西洋区司令部。在这两个地区司令部下根据地域标准进一步划分为九个分区司令部。在各级司令部内设有主管执法业务、人力资源、后勤装备等工作的业务部门，从而构成了垂直统一的指挥与执法体制。

四、完善我国海警遂行多样化任务法律保障机制的建议

(一)系统构建我国海警执法执勤法规体系

如前所述，美国海岸警卫队十分重视法规体系建设，针对部队机构组织和遂行各类具体多样化任务都制定了详细全面的法律法规。其特点是法律位阶高，且已经呈现法典化、体系化趋势。相比较而言，目前我国海警遂行多样化任务的法规依据不仅未形成体系，也存在一些空白。因此我们亟需建立完备的执法执勤法规体系。具体来说，需要从以下两个方面加强立法工作：一是尽快制订出台我国的海洋基本法，特别是综合海上执法执勤各类法律文件，制定海警海上执法执勤技术规范。二是未来海警部队必将在遂行海上恐怖主义、海上贸易安全保护等任务中与其他国家开展更多的国际合作，因此应按照国际法惯例积极与相关国家和国际组织就合作具体事项签订双边或多边条约。

(二)全面提升海警部队的法律地位

美国之所以采用海岸警卫队这种准军事部队性质武装执法执勤模式开展海洋管理活动，目的就在于强化国家海上维权执法实力的同时减少国家间因海上冲突摩擦升级为军事冲突或战争的可能。

目前我国的海警部队中虽然包括原公安边防海警部队，但无论在基本法律地位还是具体的干部级别、部队建制、武器配置等方面都与解放军无法相比，同时对于战时或紧急状态下海警的作战任务和隶属关系等均没有法律规定。

结合我国的制度实际，笔者认为应全面提升海警的法律地位。应对现行《中国人民武装警察法》和相关组织法进行修改，明确海警为中国人民武装警察部队的警种之一。同时参照美国等实行海岸警卫队执法模式国家的有益做法，并结合海警部队执法执勤特点在全国人大制定的基本法中对海警的具体职责与权限予以明确。

(三)健全海警指挥领导体制与机构设置

美国海岸警卫队的成功经验，是确立垂直领导体制的同时设置了健全的工作机构。例如针对各类执法执勤活动，海岸警卫队总部设有海上安全和环境保护委员会、系统委员会、作战委员会、深水委员会等部门。

目前我国海警执法领导体制与机构设置还需要全面建设。在领导体制方面，《方案》和《规定》确立了海警局在接受国土资源部领导的同时接受公安部的业务指导。应通过立法进一步细化区分国土资源部和公安部各自的领导职权范围。同时应明确海警与地方政府部门在海洋管理职权方面的界限与协调机制。

同时目前中国海警局的机构设置是由中国海洋局的相关机构兼任[5]，且机构设置还比较简单。笔者认为应学习美国海岸警卫队的做法，建立有效的领导指挥机构，特别是专门的业务部门及职权需要通过相应的组织法进一步细化。

(四)扩展我国海警遂行多样化任务的范围

美国历来重视发挥海岸警卫队的作用，并通过相关立法授予其重要防卫和执法职责。按照美国法典第14编的规定，海岸警卫队的职责包括国土安全任务和海洋管理任务两大类。这两大任务进一步细化为11个法定任务，其中海洋管理的传统任务包括海事安全、搜索及拯救、协助导航、海洋生态资源(渔政执法)、海洋环境保护及海冰事务等。国土安全任务包括减少恐怖分子对美国的水上攻击，查禁非法偷渡和走私活动，毒品查禁，港口、水路及海岸保安防卫、维护专属经济区的安全以及战时参战等。

尽管目前相关组织法对我国海警的职责范围作出了明确的规定，但是与美国海岸警卫队的职权内容相比，我国海警的法定职权内容单一、职责范围过窄，与其综合执法机构和武装力量的性质地位不一致。而且实践中海警遂行着海上灾害救助、海上安保等大量急难险重任务，因没有法定依据很可能会带来经费保障上的困难和组织协调上的麻烦。因此笔者认为应通过立法进一步扩展海警的法定职责范围。其中有两点特别需要指出，一是应继续深化我国的海洋执法体制改革，将我国海事部门的部分海洋管理职权合并到海警职责范围中。海事所负责的海上交通与海上搜救是美国等国综合海洋管理机构的主要职权，将其合并到海警职责范围中，不仅尊重国际惯例也符合我国实际。另一方面应通过相关立法明确海警的国土安全保卫任务，特别是学习美国海岸警卫队与美国海军组成“国家舰队”的做法[6]，明确海警在战时转由总参谋部统一指挥参加作战任务，这也符合其准军事部队的性质。

(五)规范海警的执法权与武器警械使用权

美国海岸警卫队能够实现高效遂行各类任务的原因之一是其拥有法律赋予的强大执法权。美国法典第14编第89条授予海岸警卫队在海上执法时享有登临检查权、讯问权、监督权、搜查权、逮捕权及侦查权等行政执法权与刑事司法权。同时法律针对海岸警卫队的准军事部队性质和海上执法特殊性，对其执法活动的程序性要求也有所放宽。

强有力的执法权是执法机制运转的保障。因此在我国海警遂行执法任务过程中应重视各类执法权制度的建设。应结合我国行政执法与刑事司法制度与实践，在相关法律中明确赋予海警行政许可、行政处罚及行政强制等各类行政执法权。同时针对海上刑事犯罪活动猖獗的现状，应赋予海警刑事侦查权力，并明确侦办案件的种类和程序。当然需要说明的是，应遵循比例原则，通过制定行动技术规范对海警使用武器警械的范围和程度严加控制。

[1] 阎铁毅.中国海洋执法体制改革建议[J].行政管理改革,2012，(7)：26.

[2] 刘斌.中国海警局执法一年观察,不再单打独斗了[N].南方周末,2014-10-09(1).

[3] 师小涵.中国海警局诞生不只是统一服装的问题[N].南方周末，2013-04-04(3).

[4] 李培志.美国海岸警卫队[M].北京:社会科学文献出版社,2005：9.

[5] 国办印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定[N/OL].(2013-07-09).http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2013-07/09/content_4633203_3.htm.

[6] 陈鹏.美国海岸警卫队对中国海警发展的借鉴意义[J].公安海警学院学报,2013，(2)：61.

(责任编辑 杜 彬)

On Improvement of Law Mechanism of China Coast Guard’s Implementing Diverse Tasks

ZHOU Nan1, WU Yongqun2

(1.DepartmentofPoliticalWork,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China; 2.DepartmentofCriminalInvestigation,PoliceAcademyofJiangxiProvince,Nanchang,JiangxiProvince330000,China)

Based on the comparison and analysis of the characteristics of legal safeguard mechanism of the United States Coast Guard, this paper points out that China Coast Guard law must be perfected and improved in terms of strengthening regulations system construction, the enforcement rights and the regulation for the weapon uses, improving the leadership system and legal mechanism.

China Coast Guard; U.S. Coast Guard; diverse task; law safeguard mechanism; improvement

2015-08-14

河北省社会科学发展研究课题“公安边防部队遂行多样化任务涉法问题研究”(2014040106)阶段性成果

周楠(1980— )，女，河北石家庄人，讲师； 巫勇群(1977— )，男，江西南昌人，讲师。

●执法研究

D631.46

A

1008-2077(2015)11-0035-05