论基本公共服务的标准化

2015-01-29李霄锋

中共云南省委党校学报 2015年5期

关键词：社会公众公共服务供给

李霄锋

（郑州升达经贸管理学院发展规划处，河南郑州 451191）

论基本公共服务的标准化

李霄锋

（郑州升达经贸管理学院发展规划处，河南郑州 451191）

基本公共服务标准化是由基本公共服务和标准化组成的复合概念，公平正义的调整目标、以政府为主导、对公民需求的回应、标准的多样化以及以相对性适应和动态性发展为基本运行规律是其基本特征，公开透明、公平效率、适用可及、动态调整、官民协同、定性定量相结合是其基本原则。

基本公共服务标准化；内涵；特征；原则

“基本公共服务国家标准体系和标准动态调整机制逐步健全，各项制度实现全覆盖”是《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出的主要目标之一，加快推进基本公共服务标准化建设，进而构建结构完整、条理清晰、目标明确和易于操作的基本公共服务标准体系，以期将有限的公共资源合理配置于基本民生需求领域，是现阶段政府公共服务改革和创新的重点。在此情势下，对基本公共服务标准化的内涵、基本特征及其基本原则进行厘清和缕析，就显得尤为重要。

一、基本公共服务标准化的内涵

（一）公共服务与基本公共服务

1.公共服务尚无统一的定义。对此，刘尚希认为，目前公共服务有五种定义，即从政府的性质、政府四大职能、有形与无形、广义公共产品、直接需求等定义公共服务。［1］方堃认为，当前学界关于公共服务的界定方式主要有五种，即物品说、职能说、价值说、利益说和服务说。［2］当前对“公共服务”的定义多以一种角度为主，综合了多个因素。其中运用较多的是以政府公共服务职能为主要视角，融合公共物品特性、公共服务价值等，综合界定“公共服务”。马庆钰认为，“公共服务主要是指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。”［3］姜异康课题组认为，“公共服务是以政府等公共部门为主提供的，满足社会公共需求、供全体公民共同消费与平等享用的公共产品和服务。”［4］黄恒学认为，“公共服务指的是公共权力或者公共资源通过政府的具体行为解决公共需要的过程。”［5］以现有定义看，公共服务综合体现出几个基本的要素，即公共服务的供给主体、需求主体、目的指向、价值依循和过程。

2.基本公共服务是公共服务的一种形态，是以公共服务概念为基础对其外延部分的进一步定义，具有公共服务的本质属性和内在特征。相当多的专家学者对基本公共服务进行了界定和阐释，而最具权威性、运用最广泛的当属《国家基本公共服务体系“十二五”规划》以政府专项规划形式给出的定义，即“基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责”。［6］

（二）标准与标准化

关于“标准”，不少专家学者也给出了自己的定义，其中较有影响的有：著名管理学学者周三多认为，标准是“检查和衡量工作及其结果（包括阶段结果与最终结果）的规范。”［7］陈振明将标准定义为“衡量政策的实际效果即绩效的尺度。”［8］冷向明认为，“标准本质上讲是一种准则、规范或者尺度，其功能是对事物的状态或绩效进行衡量。”［9］官方性质的定义有《中国标准化法条文解释》，其将“标准”含义表述为“对重复性事物和概念所做的统一规定。它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，经有关方面协商一致，由主管机构批准，以特定形式发布，作为共同遵守的准则和依据。”［10］以上定义方法，在表述上各有差异，但均体现出两层意思：一是标准是一种规范。二是标准的基本功能是作为衡量依据和评价基础。

将标准冠以“化”字，表明标准化是制定标准、实施标准和评价标准等诸多阶段的动态化过程，而标准则是标准化活动的最终结果呈示。简言之，标准化就是在生产实践过程中，为便于规制、参循、评价某项工作而进行的制定、实施和评价标准等系列活动。

（三）基本公共服务标准化

第一，基本公共服务标准化包含了基本公共服务和标准化两个基本单元，基本公共服务是标准化的对象和内容，标准化是优化基本公共服务供给的手段和路径。第二，基本公共服务标准化的起因是社会公众不断增长的基本公共服务需求，社会公众通过利益表达、参与监督等行为影响着基本公共服务标准化的发展。第三，政府具有基本公共服务标准化工作的主导权，通过标准化活动，彰显政府公共服务的基本职能。第四，基本公共服务标准化受经济社会发展水平制约。第五，基本公共服务标准化的旨归是规范政府的供给行为，提升供给的品质，平衡基本公共服务供需关系。

综合以上内容，可以将基本公共服务标准化定义为：基本公共服务标准化是指为回应社会公众对基本公共服务不断增长的需求，达成规范供给行为、提升供给品质、平衡供需关系的目标，由政府主导的，运用标准科学的原则和方法，建立在经济社会发展水平基础上的制定、实施、评价标准等活动的过程。

二、基本公共服务标准化的基本特征

（一）公平正义的调整目标

当前，我国基本公共服务供给低质化、非均等性现象十分突出。一是从供给情况看：基本公共服务领域长期低标准供给，投入不足，差额较大，不能满足公民基本需求。二是从区域情况看：基本公共服务供给标准不统一，区域间供给差距较大，尤其是贫困地方、农村地区基本公共服务滞后，可及性差。三是从不同人群情况看：基本公共服务标准缺乏动态调整机制，在物价持续上扬和生活成本日益增加的情况下，城乡低收入家庭和社会困难群体的基本生存和发展权益还不能得到有效的保障。基本公共服务不足、不均问题，最终损害社会的公平正义，而其解决的办法，就是通过标准化，逐步规范基本公共服务供给行为。四是从根本上讲，基本公共服务标准化必须明确供给的范围、种类和品质等。其中，供给范围反映了基本公共服务的覆盖水平，供给种类回应了社会公众的需求偏好，供给品质则决定了社会公众需求偏好达成的程度。因此，基本公共服务标准化客观上起到了积极回应社会公众需求、提升基本公共服务供给质量、促进基本公共服务均等化的作用，最终彰显了政府公共服务的公平性和正义性。

（二）以政府为主导

作为公共权威的政府掌握着国家最重要的政治权力，在社会政治生活和公共治理中处于核心地位，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。［11］纵观国外公共服务标准化模式，主要有政府主导型和市场主导型两种，二者的本质区别在于公共服务的性质，即提供准公共物品和公共服务，施行市场化主导模式；倘若提供纯粹的公共物品和公共服务，则适宜于政府主导型模式。基本公共服务，“一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。”［12］据此可以判断，基本公共服务具有较强的公共物品属性，其标准化工作适宜于政府主导，以保障公民的普遍利益，达到切实发挥标准化及于社会管理和公共服务的促进作用。

（三）以公民需求为导向

现代政府一个重要的价值取向是实现与公民的良性互动，其基本要义是政府行为必须以公民的实际利益诉求为基础，并据此做出有效的回应。置于基本公共服务视阈下，基本公共服务供给的动因是社会公众对基本公共服务的量和质有着迫切的需求，而标准化就代表了对发展中的社会公众需求回应的有效程度。如果不能实现供需的有效结合，那么，基本公共服务供给将成为单向、盲目的行为，既无法达成社会公众的期望，也造成了有限公共资源的浪费。在服务整合机制下，公共服务供给机制由“供给主导型”向彰显公民主体性的“需求导向型”转型是其发展的必然趋势。［13］社会公众就需求进行表达是其基本权利，政府就社会公众需求给予回应是其基本义务，基本公共服务标准化则是政府对社会公众需求回应的制度化表现。所以，基本公共服务标准化，关照了公民基本公共服务需求持续增长与基本公共服务供给不足不均的矛盾，在兼顾效率与公平的基础上，主动、及时、有效地回应公民的需求偏好，力促基本公共服务的有效供给。

（四）标准的多样性

基本公共服务需求的多样性，决定了相应供给和供给标准的多样性。主要体现为：一是在具体内容方面，基于区域发展的不平衡性，各个地方实际供给标准体现出一定的差异性，即各地方以全国统一的兜底性基本标准为基础，在能力可及的范围内适当提高实际供给标准。二是在指标表述方面，主要运用量化指标的方式，但对于较为抽象而难以实现量化表述的部分，则适宜于定性的方式予以确定。三是在制定和发布形式上，需要依靠强制力施行的基本公共服务，主张由政府统筹设计并以规范性文件形式予以保障，而对于较为市场化的基本公共服务，则委托由专业性更强的行业协会等社会性组织制定，政府只需对其制定结果加以审定确认。

（五）以相对性适应和动态性发展为基本运行规律

一定时期内，内外部环境对基本公共服务的价值目标、供给结构、决策技术、管理过程等均具有较大的影响。因此，标准化“应然”与“实然”之间的因果关系，并不是简单而又清楚的，也不可能达到一一对应的理想效果。就基本公共服务供需规律而言，基本公共服务标准永远不可能完全契合社会公众的实际需求，只能与社会公众期望保持相对或者大致的平衡。事实上，标准化是需求与供给共同作用的结果，是基于供给能力对需求的可及性回应，这种相对的或者大致的平衡，只是对一定发展阶段、一定范围内供需的平衡，是从法理上以最大限度来满足公民的基本公共服务期待。同时，基本公共服务标准化总是处于一种动态复杂的系统环境中，其基本特点是环境的构成要素多，各要素之间的差别大且处在不断变化之中。因此，基本公共服务的范围、内容和水平等，应随着经济体量的扩大、公共资源的积累和政府治理理念的发展而不断地做出调整。

三、基本公共服务标准化的基本原则

（一）公开透明的原则

知情权是社会公众的基本权利之一。一是公开原则要求基本公共服务供给主体、提供方式、运行管理和结果反馈的全环节实现公开，必须能引导社会公众广泛参与，提供便捷通畅的参与渠道，可以通过调查、访谈等方式，让社会公众了解公共服务的标准，制定公共服务政策的听证方式与程序，鼓励社会专业咨询机构和社会中介组织参与公共服务标准的制定和评价。通过电子政务、舆论监督、问责制等多种方式，保证社会公众对基本公共服务的有效监督。二是公开性是公民主动、积极参与基本公共服务进程的直接体现，是现代新型公民与国家关系的基础性制度安排。［14］三是坚持公开的原则，可以使社会公众了解基本公共服务标准等相关规范性要求和程式化流程，明晰基本公共服务标准化各主体的权利和责任，以透明化的运作，最大限度地减少标准化过程中不合理甚至违规的行为。

（二）公平效率的原则

在财富创造和分配中，公平与效率是矛盾的两个方面。对于二者的关系，有学者用“钟摆原理”来形象地概括，西方与中国的经济社会发展历史均表明，极端的效率与极端的公平导向，都会导致经济社会的异常变化。［15］因此，政府基本公共服务标准化的过程，必须选择效率与公平的均衡点，坚持效率与公平的统一。一是公平性是指基本公共服务消费的平等无差别。基本公共服务标准以“基本”二字界定公共服务供给标准和供给内容，充分体现了其“保基础”和“广覆盖”的特性，表明了这一层次的公共服务标准是最低的基础性标准和规范，政府一定要优先满足。二是效率原则主要基于区域发展能力和发展水平差异的考量。我国当前地区间公共服务水平仍存在明显差距，这需要政府将公共资源在全国范围内进行再分配，以此来平衡区域间基本公共服务的差距。再次分配之后，对于公共资源依然充裕的地区，也要允许该地区在一定范围内继续提升基本公共服务供给的品质。因此，基本公共服务标准化理应在公平性和效率性的框架体系下，允许地方政府结合本地区经济社会发展水平，依据国家基本公共服务标准，在财力允许和区域公平的范围内，适度提升基本公共服务的供给标准。

（三）适用可及的原则

是否真实反映公民的现实需求，其逻辑结构是否科学合理，是否具有可操作性，是评价标准效度的重要指标。同一时期，基本公共服务标准化既要立足于保障社会公众的基本生存发展需求和机会均等的权利，同时，也要关照公共资源总量和政府供给效率。过高或过低的标准，都不利于基本公共服务科学供给，即基本公共服务的供给水平应与国家或地区的经济社会发展水平相适应，标准过高，易形成福利依赖、贫困陷阱等问题，且造成财政难以为继；标准过低，又影响基本公共服务的保障效果。按照王沪宁教授提出的社会资源总量与社会调控形式互动模型，社会调控形式不可能超越一定社会的社会资源总量，或者说最终不能超越，社会调控形式选择的终极规定性是一个社会的资源极限，即资源所能满足的社会需求的最大量。在一定社会资源总量没有发生变化时，调控形式便没有客观必然性，也不具备条件。［16］因此，标准化的实践过程，应提高标准的适用可及性，既要符合经济社会发展规律，能够客观真实地反映政府基本公共服务供给能力，还要顾及多数公民的现实需求。这样，才能够提高基本公共服务标准的社会认可度。

（四）动态调整的原则

基本公共服务标准化是一个动态发展的过程，不存在一成不变的标准，随着生产实践的推进，标准也在不断发展。黄恒学认为，“社会发展、科技进步会增加标准化的对象，拓宽标准化的范围，推动标准化向深度和广度发展。同时，原有的标准体系的不适用，推动标准的不断修订、完善和提高。标准在深度上无止境、广度上无极限正是标准化的动态特征。”［17］从标准制定的过程看，公共服务标准的制定需经过严格的程序，从研究、制定、论证、审批到实施，一般需要较长的时间，所以，既成标准往往滞后于社会发展实际，不能很好地体现经济发展水平和社会实际需要，加之标准制订工作中出现的标龄太长、标准老化等问题，这些都需要运用动态调整的技术手段加以解决。

（五）官民协同的原则

依据有效需求理论，公民对公共产品的需求决定公共产品的供给，各级政府、社区应以公民的有效需求为决策依据，决定公共产品供给的种类和数量，以达到公共产品供给与需求的均衡状态。［18］在强调政府对公共物品提供和管理的主导性地位的同时，也要注重民间的参与和协作，以凸显政府、民间和公民的良性互动。［19］标准化作为公共服务供给行为的重要活动，其过程本身就是一个政府主导、公民参与、协同协商的过程，是公共服务供需双方合意的结果。作为公共服务依循的标准，既不是局部片面的经验总结，也不应只反映局部的利益，更不应体现个别人的主观意志，标准是各方利益协调的产物。［20］基本公共服务标准官民协同的目标，是让有着不同利益诉求的政府和公民共同解决基本公共服务标准问题，以提高标准制定的科学性、民主性、有效性和合理性。

（六）定性定量结合的原则

由于基本公共服务标准的多样性特征，易于量化的用定量表述，难以量化的则适用定性表述，基本公共服务标准化要注意定量与定性相结合。“一个指标体系的科学性程度与其量化的程度有密切关系”，［21］基本公共服务标准要体现出有效性的结果，首先要使其具备较强的可操作性和易于评价性，做到这一点的最有效方法，就是尽可能地实现基本公共服务标准的量化规制，要最大限度地采用定量表述的方法，不断扩大定量标准的比例。但并不是所有的基本公共服务标准都能以定量分析的方法给予量化描述的。因此，对于有些不能量化或者量化没有意义的基本公共服务项目，就只能运用定性的方式确定标准。

［1］刘尚希.基本公共服务均等化:现实要求和政策路径［J］.浙江经济，2007（13）.

［2］方堃.当代中国新型农村公共服务体系研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2010:20-21.

［3］马庆钰.关于“公共服务”的解读［J］.中国行政管理，2005（02）.

［4］姜异康.国外公共服务体系建设与我国建设服务型政府［J］.中国行政管理，2011（02）.

［5］［14］［17］黄恒学、张勇.政府基本公共服务标准化服务［M］.北京:人民出版社，2011:71、27、65.

［6］［12］引自《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》（国发［2012］29号）.

［7］周三多、陈传明、鲁明泓.管理学—原理与方法［M］.上海:复旦大学出版社，1999:469.

［8］陈振明.政策科学:公正政策分析导论［M］.北京:中国人民大学出版社，2004:355.

［9］［11］［15］冷向明.当代中国服务型政府的理论模型、标准体系及其建设纲要［M］.北京:中国社会科学出版社，2010: 21、59、83.

［10］中国标准化法条文解释［EB/OL］.http://www.law-lib. com/law/law_view.aspid=6793，2015-03-06.

［13］［18］［19］赵成福.社会转型中的县域农村公共服务供给机制研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2010:319、328、329.

［16］王沪宁.社会资源总量与社会调控:中国意义［J］.复旦学报（社会科学版），1990（04）.