提高边疆民族地区宗教工作法治化水平的思考<br/>——以云南省德宏州为例

提高边疆民族地区宗教工作法治化水平的思考
——以云南省德宏州为例

2015-01-29杨晓兰董国菊

中共云南省委党校学报 2015年5期

关键词：宗教事务信教德宏州

杨晓兰董国菊

（中共德宏州委党校，云南芒市 678400）

提高边疆民族地区宗教工作法治化水平的思考
——以云南省德宏州为例

杨晓兰董国菊

（中共德宏州委党校，云南芒市 678400）

习近平总书记在2015年中央统战工作会议上强调：“积极引导宗教与社会主义相适应，必须坚持中国化方向，必须提高宗教工作法治化水平，必须辩证看待宗教的社会作用，必须重视发挥宗教界人士作用”。［1］贯彻落实好习近平总书记有关宗教工作的重要讲话精神，提高宗教工作法治化水平，促进德宏州各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，关键在强化法治思维，进一步提升依法管理宗教事务的能力水平，发挥宗教团体与信教群众在法治建设中的参与作用，共同推进宗教事务管理的科学化、规范化和制度化。

边疆民族地区；宗教事务管理；法治化水平；制约因素

一、提高宗教工作法治化水平的重要价值

宗教工作法治化应体现在遵循法治理念，健全宗教事务管理法律法规和监督体系，依法维护宗教团体及信教群众合法权益，提高依法管理宗教事务的能力等方面。国家宗教事务局局长王作安指出：“推动宗教工作法治化的重点是保证相关法律法规严格实施，做到‘法立，有犯而必施；令出，为行而不返’”。［4］

从1982年至今30多年来，我国的宗教工作法治建设取得了很大进展，《宗教事务条例》《宗教活动场所管理条例》《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》《宗教活动场所设立审批和登记办法》《宗教教职人员备案办法》《宗教活动场所主要教职任职备案办法》《宗教院校设立办法》《宗教活动场所财务监督管理办法（试行）》等的出台，为我们科学管理宗教事务提供了法律依据和行为规范。德宏州各级党委、政府认真贯彻执行党的民族宗教政策，尊重和保护各民族宗教信仰自由，坚持不懈地重视并加强宗教骨干队伍、宗教场所的建设，认真落实宗教事务管理的有关条例、法规，确保了德宏州各民族之间、不同信仰人群间和睦相处、和谐稳定、和顺向上，为国家的长治久安和边疆的繁荣稳定夯实了执政基础。然而，宗教事务管理面临新形势、新要求，需要我们深化对依法管理宗教事务的认识，因势利导、顺势而为。

（一）推进边疆基层宗教事务管理科学化的需要

宗教事务的管理效能应体现在行使宗教事务管理职能职责过程中，我们的措施和方法能达到预期的管理目标与要求。而宗教事务管理的科学化，则要求职能部门及工作人员熟练掌握党的民族宗教理论和政策，准确把握国情、省情、州情、县情、乡情，拥有做好民族宗教工作和处理好民族宗教事务的理论、专业知识；能够认识和遵循宗教规律，找准民族宗教工作与党和政府中心工作、重点工作的结合点，整合社会力量，共同推动民族宗教工作健康有序发展；能及时了解宗教发展的新变化、新趋势，科学化解宗教事务管理中面临的矛盾问题，维护不同信教者之间的团结与社会和谐稳定。为此，要求我们必须坚持按宗教发展规律做好宗教工作，坚持用法治方式推进宗教工作。

（二）建设边疆民族团结进步示范区的需要

德宏州作为云南省8个民族自治州之一，宗教类型多、分布广、民族性、多样性等特征较为突出。2014年末，全州总人口126.4万人，信教人群占全州总人口的41.09%，信仰南传上座部佛教的人群占全州信教总人口的79%；全州有佛教（汉传佛教、南传上座部佛教）、基督教、天主教、伊斯兰教、道教、原始宗教等宗教类型。从全州世居主体民族的信仰看，或几个民族的部分群众共同信仰某一种宗教（如傣族、德昂族、阿昌族，信仰南传上座部佛教，特别是90%以上的傣族信仰南传上座部佛教），或一个民族的部分群众分别信仰几种不同宗教（如景颇族、傈僳族多数信仰基督教，也信仰天主教，少数信仰原始宗教），还有一个民族的少数群众改信其他宗教（如近几年极少数傣族由信仰南传上座部佛教改信基督教，少数景颇族由信仰原始宗教改信基督教或天主教），甚至一个家庭有几种信仰的现象。宗教对各民族的历史传统及文化教育、风俗习惯、行为规范、心理特征以及民族地区经济社会的发展带来了深远的影响。各民族之间民风习俗不一，信仰各异，既带来丰富多彩的民族文化资源，也使得维护民族团结及宗教和顺的难度较大。另一方面，由于历史、自然环境及现实等多方面的因素，德宏州各民族信教群众文化素质相对较低，法律素养有限，对宗教教义的理解较为肤浅，加之边疆农村尤其是边境一线山区村寨经济社会发展滞后，贫困人群较多，自然灾害频发，一些境内外宗教组织以扶贫济困、救灾救助等深入贫困村寨开展活动，对信教群众的影响较大。如何保护合法信教，有效地防范境外势力利用宗教进行“文化渗透”，需要我们坚持不懈地做好普法宣传，提高信教群众的法律素质与辨别能力，为边疆民族团结进步示范区建设营造良好的社会环境。

（三）加快沿边开放和瑞丽国家重点开发开放试验区建设的需要

“一生四梦，得意处惟在牡丹”[1]的《牡丹亭还魂记》，主要依据《杜丽娘慕色还魂》改编，这是不争的事实。但魏晋志怪、唐人传奇对《牡丹亭》创作的影响，人们常常估计不足。汤显祖在《牡丹亭题词》里明明白白写道：

德宏州三面与缅甸接壤，有503.8公里的边境线，占中缅边境线的23%。全州5个县市，有4个处在边境线上（仅梁河县无边境），边境乡镇占全州乡镇总数的42%，边境一线人口占全州总人口的17%左右，占全州农村人口的27.7%。缅甸的掸族、克钦、勃欧、阿萨姆等民族与德宏州的五个世居少数民族同族同宗，跨境而居，在农耕、互市、通婚、节庆等方面的交流（尤其是跨境民族间文化交流）源远流长。经济的快速发展和国家“南向战略”的实施，使德宏州又一次从改革的“末梢”变为面向东南亚、南亚开放的“前沿”。继试验区建设机遇之后，德宏州又迎来了“孟中印缅经济走廊”建设和“一带一路”国家战略实施的大好时机。目前，瑞丽国家重点开发开放试验区对外通道已达70多条，有两个国家一类口岸和两个国家二类口岸，仅2013年，瑞丽口岸进出口总值占云南省对缅贸易总额的60%，占全国对缅贸易总额的30%。伴随对外贸易的发展，民间的交流交往更加频繁，包括宗教在内的文化交流交融也将进一步密切，提升宗教工作法治化水平，有利于试验区软环境的改善。

二、德宏州宗教工作法治化面临的主要制约因素

当前，各种宗教持续发展，信众规模不断扩大，宗教活动场所日益增多，国际宗教交流日趋活跃，要较好地适应宗教事务管理形势、任务更加复杂多变的现实要求，德宏州必须正视和解决面临的一些问题。

（一）“不愿管”和“不敢管”的情绪较重

囿于传统思维方式的影响，一些人视宗教为一个高度“敏感”且具有浓厚政治色彩的问题，存在“谈宗色变”，对宗教问题有较强的防范和限制心理。有的对宗教的消极因素看得多，对其积极面认识不足；有的只把教职人员和信教群众看作宗教信徒，而忽视他们作为社会公民的身份，缺乏对其合理利益的关心呵护，或担心对教职人员和信教群众的生计关怀，深入教堂了解情况会被误解为鼓励和助长信教行为。

（二）“不会管”或“不善管”并存

在实际工作中，习惯用管治思维、行政命令去管理宗教事务，甚至有的干部认为宗教事务行政执法可有可无，只要不出事就行，存在履职不严，敷衍塞责，效能低下的现象。

（三）宗教管理法治化水平有待提升

日前，我国出台了有关宗教方面的法规和规章60余部，但至今尚无一部由全国人民代表大会通过的、作为国家处理政教关系和宗教问题的权威的基本法。在司法实践中，宗教问题仍存在着许多无“法”可依、无“法”可治的现象。现有宗教管理的立法上，或多或少地存在偏于行政立法，宗教管理的社会立法相对滞后。

（四）管理与执法上存在薄弱环节

第一，管理人员严重不足。2014年末，全州信教人数接近51.95万人，宗教活动场所927所，而职能部门专职管理人员不到10人，加上各乡镇聘请的宗教事务协管员或助理员，也不过70人，致使管理力不从心，尤其是乡镇一级仅有1个兼职管理者。第二，行政执法机关内部监督制约机制不够完善，执法行为不规范，执法中存在一定的随意性等，影响宗教事务行政管理职能作用的发挥等。第三，管理经费缺乏。各县市列入财政年度预算经费10万左右，实际拨付难以到位（到位经费多以培训、年度对宗教界人士慰问开支为主），特别是乡镇一级更难保证（如盈江、瑞丽条件稍好的乡镇，每年可保证在5000元左右，多数无专项固定经费），在一定程度上影响了管理效能。

三、提高德宏州宗教工作法治化水平的对策

习近平总书记指出：“解决好民族问题，物质方面的问题要解决好，精神方面的问题也要解决好。”［5］要“善于团结群众、争取人心，全社会一起做交流、培养、融洽感情的工作；加强各民族交往交流交融，尊重差异、包容多样，让各民族在中华民族大家庭中手足相亲、守望相助，”［6］要“促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，引导宗教界努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。”［7］为此，我们必须辩证地认识宗教的社会作用，全面贯彻党的宗教信仰自由政策，积极践行法治精神，更好地以法治方式推进宗教事务管理。

（一）坚持宗教观的与时俱进

1.深化对宗教的认识。周恩来总理指出:“信仰宗教的人，不仅现在社会主义的国家里有，就是将来进入共产主义社会，是不是就完全没有了？现在还不能说得那么死……宗教是会长期存在的……只要人们还有一些不能从思想上解释和解决的问题，就难以避免会有宗教信仰现象。有的信仰具有宗教形式，有的信仰没有宗教形式。按照唯物论的观点，当社会还没有发展到使宗教赖以存在的条件完全消失的时候，宗教是会存在的。”［8］“自上世纪八十年代以来，中国主流宗教观即建立在对宗教‘五性’认识基础上，经历了从‘宗教鸦片论’到‘宗教文化论’、‘宗教适应论’的变化，我们不难发现宗教定位呈现出从基本的否定到积极作用的肯定的导向。”［9］中国主流宗教观的变化，反映着人们对宗教的认识日趋客观和科学，对宗教信仰及正常的宗教活动更加尊重、更加包容，为我们更好地做好宗教事务管理提供思想指导。

2.践行法治精神。法律与宗教都关心人类生存的方式与意义，法律是维系人际关系的外在纽带，而宗教则是沟通人们心灵的桥梁。法治文化和宗教对于正义、公平等福祉的追求有契合之处，许多宗教规范都倡导人们要忍让、博爱、与人为善，客观上有利于引导人们弃恶从善，遵守社会法纪。“从某种意义上说，在中国人本主义的文化背景下，建立法治意识或法治信仰具有特别的难度。这就是信仰的根基不是来自世俗世界之外的权威，而是来自人的内心。每个人都有自己的内心世界，表现为五花八门的欲望与诉求，每个人都希望自己能多占有生存与发展的资源。在缺少外在神圣权威约束的文化背景下，期待每个人都能遵守乡规民约、服从法律、敬畏宪法，除了需要比较完善的法律体系、公正的法律实践，还有一个不可或缺的因素，这就是法律的文化自觉。”［10］依法管理宗教事务，要求我们树立法治信仰，努力做依法管理的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。

（二）努力提高职能部门依法管理宗教事务的能力和水平

习近平总书记指出:“要善于按照宗教规律做好宗教工作。”［11］积极引导宗教与社会主义相适应，要做到“四个必须”，即“必须坚持中国化方向，必须提高宗教工作法治化水平，必须辩证看待宗教的社会作用，必须重视发挥宗教界人士作用，引导宗教努力为促进经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结、祖国统一服务。”［12］为此，宗教事务管理者。第一，要自觉加强以宪法为核心的法律法规学习，熟悉宗教法规、规章及条例内容，提高法律素养，增强运用法治思维和法治方式处理宗教问题的能力和水平。第二，树立职权法定和权责统一的观念，遵循执法程序，改变重实体轻程序的做法，真正做到管理依法、遇事靠法、解决问题用法，疏导矛盾讲法，坚决克服以言代法、以权压法、徇私枉法等现象。第三，增强“问题导向”意识，培养发现问题的敏锐，正视问题的清醒，解决问题的自觉，“坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪。健全宗教事务管理法规和制度，依法处置涉及宗教因素的矛盾和问题。”［13］第四，支持宗教界在独立自主、平等友好、相互尊重的基础上开展对外交往，主动防范和抵御境外势力利用宗教进行渗透，进一步发挥好党委政府的参谋助手作用，民族团结进步的推动作用和维护社会稳定的保障作用。坚持寓管理于服务，依法保护宗教界人士、宗教团体、宗教场所及信教群众的合法权益，尽力为他们排忧解难、扶贫济弱。

（三）发挥宗教界在法治建设中的积极作用

宗教界人士和广大信教群众是全面推进依法治国的积极力量，宗教教义对信众心灵有慰藉指引作用，宗教戒律对人的行为的约束规范作用，易引导人们形成良好的行为模式，对法治建设产生积极的促进作用。第一，要鼓励宗教界深入挖掘宗教教义教规中有利于社会和谐、时代进步、健康文明的内容，对其做出符合时代要求的阐释，把法治精神融入讲经布道中去，用信教群众听得懂、易于接受的方式宣讲宗教政策法规，依法表达合理诉求，维护自身合法权益，自觉抵制利用宗教进行非法活动。第二，支持宗教界弘扬宗教道德中弃恶扬善、诚实守信、宽恕待人等与社会主义道德和法治相契合的内容，推动宗教伦理道德与中华传统美德相结合，与时代精神和社会发展要求相结合，增强法治道德底蕴。第三，激励德宏州基层宗教组织，带领信教群众发展经济、改善生活，更好地发挥宗教在经济发展、社会和谐、文化繁荣、民族团结和边境安宁中的作用。

（四）加大对信教群众的普法宣传，增强各民族对自身文化的认同度

第一，立足德宏州实际，突出思想道德建设，努力提升少数民族的文化素质和文明素养，在社会主义核心价值体系的引领下，增强国家认同、民族认同和社会主义制度认同感。第二，旗帜鲜明地反对各种错误思想观念，增强广大信教群众识别大是大非、抵御国内外敌对势力思想渗透的能力。第三，大力弘扬和保护各民族优秀传统文化，建设各民族共有精神家园，培养民族文化自信与自觉。第四，指导宗教团体、宗教培训中心和宗教活动场所建立普法宣传员队伍，以多种方式宣讲宗教政策法规，引领信教群众自觉维护宪法和法律权威，自觉在宪法和法律允许的范围内开展宗教活动。

（五）依法管理，强化制度建设

国家宗教事务局局长王作安指出：“要积极推进宗教立法、适时修改《宗教事务条例》、依法管理宗教等。”［14］“要严格规范行政行为。要健全宗教工作依法决策机制，建立重大决策合法性审查机制和法律顾问制度，建立健全专家意见征询制度，使决策更加科学、民主。建立宗教工作权力清单制度，切实做到法定职权必须为、法无授权不可为。坚持严格规范公正文明执法，完善宗教事务执法程序，明确具体操作流程，规范行政裁量权的行使。继续精简宗教事务方面的行政审批事项，该保留的保留，该取消的取消，该下放的下放，优化审批程序，细化管理职责，完善事中事后监管制度。建立宗教工作部门权力行使的制约和监督机制，推进政务公开，进一步为宗教工作‘脱敏’，自觉接受社会各界、新闻媒体的监督，自觉接受宗教界人士和广大信教群众的监督，使管理宗教事务的行政行为更加规范有效。”［16］为此，当前，第一，要立足大统战格局建设的新要求，在机构改革中充实而非弱化现有管理人员队伍，满足行政执法对人员的基本要求。第二，要不断完善民族区域自治配套法规体系，加大对相关法律、条例实施和政策落实情况督查、视察力度。第三，强化宗教行政执法监察工作，努力为依法管理宗教事务营造更加宽松的法治环境。第四，要加大职能部门工作经费保障力度，确保有钱办事。

［1］［6］［11］习近平.在中央统战工作会议上的讲话［EB/ OL］.新华网，2015-05-20.

［2］中共中央文献研究室编.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京:中央文献出版社，2014:5.

［3］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29.

［4］［16］王作安.在法治轨道上推进宗教工作［N］.人民政协报，2014-11-07.

［5］［6］［10］习近平.在中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会上的讲话［EB/OL］.新华网，2014-09-30.

［7］中共中央文献编辑委员会编.周恩来选集（下卷）［C］.北京:人民出版社，1997:7.

［8］俞学明.全面推进宗教法治建设［N］.中国民族报，2014-10-28.

［9］郭道晖.简论宗教与法律的关系［J］.河北法学，2010（03）.

［12］魏德东.像宗教徒信神一样信仰法治［N］.中国民族报，2014-10-28.

［13］中国共产党统一战线条例（试行）［R］.2015-05-18.

［14］国家宗教事务管理局2015年工作要点［R］.中央政府门户网站，2015-01-15.

责任编辑：刘建文