依法执政：执政方式的逻辑转换及路径建构

2015-01-29吴莹

中共云南省委党校学报 2015年5期

关键词：党的领导依法治国依法

吴莹

（云南省社会科学院马列所，云南昆明 650034）

依法执政：执政方式的逻辑转换及路径建构

吴莹

（云南省社会科学院马列所，云南昆明 650034）

党的十八届四中全会从依法治国的角度研究如何改善党的领导方式和执政方式，明确指出“依法执政是依法治国的关键”。这一要求表明执政党要通过依法执政的方式来促进国家治理体系和治理能力的现代化。本文旨在探讨党的执政方式的逻辑转换与路径建构，阐明在新的执政环境下，推进中国特色社会主义民主政治建设，实现党的领导、人民当家、依法治国有机统一，必须坚持依法执政。

依法执政；依宪执政；依规治党；依法治国；执政能力

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”［1］明确提出依法执政是实现党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的关键所在。从历史和现实的角度看，坚持依法执政，实现党的执政方式转变，是在新的执政环境下深化对共产党执政规律认识形成的重要成果，是巩固党的领导地位，确保社会主义民主法治建设沿着正确方向前进的必然选择。

一、执政方式与依法执政

作为现代政治的产物，政党代表着一定阶级、集团或基层的利益，它通过掌握国家政权，运用国家权力，实现对国家和社会的领导。“政党领导是现代国家政治过程的基本特征，在现代国家的政治过程中，政党是最活跃、最有影响力的政治主体。”［2］新中国的成立，标志着中国共产党取得了执政地位，党的执政方式体现为对国家经济、政治、社会、文化各方面事务的领导，具体而言，体现为处理党与国家、党与社会的关系时采取的体制、机制、方法和手段。依法执政是区别于“以党代政”的一种执政方式，它是执政党的执政活动不能超越宪法和法律的规定范围，以法治思维和法治方式管理国家和社会。

（一）依法执政是巩固党的领导地位的重要手段

党的领导地位是历史和人民的选择。随着国内外形势的深刻变动，国家和社会的急剧转型，改变了党执政的现实基础。在新的执政环境中，党要始终保持领导地位，对国家和社会形成强大的主导优势，必须借助两个方面的力量：一是党自身的纯洁性和先进性，这是党领导国家和人民构建和谐社会的组织力量。二是国家的制度与法律，这是把相对自主的国家与社会继续维系在党的领导下的制度力量。前一种力量主要通过加强党的自身建设来实现，后一种力量在于党必须善于通过法治方式来治理国家。而依法执政，是党自身建设的重要内容。只有依法执政，使党的活动符合党章和法律法规要求，才能保证党性和人民性的高度统一。依法执政强调党必须以法治思维和法治方式调整与国家和社会各种关系；必须在具体的政治过程中强化宪法权威，并借助宪法权威累积党的执政权威；必须完善国家制度，增强国家制度的治理和整合能力，通过国家制度的合法性和有效性来巩固党的领导地位，从而使党的领导真正走向法治化、制度化。

（二）依法执政是实现人民当家做主的重要保证

马克思深刻阐述了共产党的阶级性和先进性。马克思指出：“共产党人不是同其他工人政党相对立的特殊政党，他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”，“在实践方面，共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终推动运动前进的部分；在理论方面，他们比其余的无产阶级群众优越的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果。”［3］这鲜明地阐明无产阶级政党的本质特征。中国共产党的政党性质，决定了“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”。［4］这是马克思主义政党区别于其他任何政党的一个显著标志。社会主义民主政治建设的本质是人民当家做主，社会主义民主的本质与党的性质和宗旨是完全一致的。随着社会主义民主政治建设日益深入人心，人民群众参政议政的意识和能力显著增强，这就要求党领导的社会主义民主政治建设必须依法尊重和保证人民当家做主的权利，为人民依法参与管理国家和社会事务畅通渠道，尊重和维护人民群众的根本利益。

（三）依法执政是实现依法治国的重要基础

《决定》指出：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”［5］依法执政是党章和宪法的明确要求，在建设社会主义法治国家的框架下，依法执政是实现依法治国、依法行政的重要基础和前提条件。只有党坚持依法执政，保证党在宪法和法律的规定范围内活动，保证各级党组织和领导干部自觉维护宪法和法律的权威，才能真正使各级行政机关的履职行为受到宪法和法律的约束，真正在全社会建立起法治信仰和法治秩序。

二、执政方式的逻辑转换

中国共产党完成从革命党向执政党的历史性转变，客观上要求实现执政方式的历史性转换。这一转换逻辑，不仅需要从对党自身发展壮大的历史考察中寻找，也必须从党处理与国家、社会的关系的政治生活中发现。

（一）历史逻辑

在新民主主义革命时期和建国初期，为确保革命取得胜利和巩固新生的无产阶级政权，党的执政方式是一元化领导，出现了党“包办一切”、“党政不分”。这不仅极大地降低了各级政权机关的行政效能，也遏制了社会成员参与国家和社会建设的积极性。因此，改革开放以后，党对具体介入国家政权管理的方式方法进行了改革与调整。从历史进程的角度看，把党的执政方式转变到法治轨道大致经历了三个阶段：

1.第一个阶段：从新中国成立之初到党的十一届三中全会召开之前。这一时期党治理国家主要依靠政策。建国初期，作为执政党，党担负起领导人民保卫新生国家政权的使命，建立了各级国家机关，并且制定了一批重要的法律法规。但是，因为民主革命的历史任务尚未全部完成，当时并不具备通过制定完备的法律来实施对国家和社会领导的条件，党领导国家建设更多的是用政策手段或直接动员社会力量。因此，建国初期党的领导方式的基本特点，是直接运用国家政权力量与动员社会力量相结合。随着国家第一个五年计划开始实施，标志着党肩负的历史任务发生根本性变化，即从完成革命任务到领导国家建设，这对党的执政方式提出了新要求。领导国家建设涉及到经济、政治、文化、社会等各个方面，而且建设任务十分繁重，这就要求党要充分发挥各级国家机关履行职能的积极性，充分鼓励社会成员积极参与社会主义建设事业。其后，“五四宪法”颁布实施，为党领导方式和执政方式的转变奠定了法律支撑。对此，党的八大报告明确指出：“现在，革命的暴风雨时期已经过去了，新的生产关系已经建立起来，斗争的任务已经变为保护生产力的顺利发展，因此，斗争的方法也就必须跟着转变，完备的法制就是完全必要的了。”［1］但由于历史原因，在具体的政治实践活动中，这一执政主张没有得到有效贯彻落实。

2.第二阶段：从党的十一届三中全会召开到党的十四大召开之前。这一时期，党治理国家既依靠政策又依靠法律。党在深刻反思“文革”的历史教训后提出，领导改革开放和社会主义现代化建设事业，必须坚持和改善党的执政方式。邓小平同志指出：“以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事，法立了以后，就要坚决按法律办事。”［7］党的十一届三中全会果断作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来，为实现党的执政方式的转变奠定了坚实的基础。党的十二大在党章中首次写入“党必须在宪法和法律范围内活动”。同时，宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律行为，必须予以追究。”［8］这一时期，我国正处于从传统计划经济向社会主义市场经济转变的阶段。市场经济是法治经济，相应地，必然要求党治理国家的方式要从依靠政策向依靠法律转变。在这个转型过程中，党依靠政策执政与依靠法律执政呈现相互交织的状态。

3.第三阶段：从党的十四大召开至今。这一时期，党治理国家向主要依靠法律转变。党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，也确立了法制建设的新方向；党的十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略；党的十六大明确提出依法执政；党的十七大提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家；党的十八大把“全面推进依法治国”确立为推进我国政治体制改革的重要任务，要求提高领导干部运用法治思维和方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力；党的十八届四中全会是党的历史上首次以“依法治国”为主题的一次全会，具有划时代的里程碑意义。这些都表明，党站在提高国家治理能力和治理水平的高度，从法治的层面回答了党的执政方式问题。

（二）现实逻辑

党的十六大明确指出：“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党；已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党”。［9］这一论断揭示党在新的历史条件下执政方位发生的重大变化。在新民主主义革命时期，中国共产党是领导革命的政党，党肩负的历史使命和任务是动员和组织广大人民群众推翻“三座大山”，建立真正属于人民大众的新政权。因此，在当时的历史条件下，党的领导权主要表现为对革命武装和革命斗争的领导，而不是对国家政权的领导，这也决定了党的领导方式主要是直接领导。

从党对国家和社会高度集中的一元化领导到党对国家和社会的法治化领导，是由党所处历史方位的转变决定的。新中国的成立，标志着党已经从革命党转变为执政党，党的地位已经发生根本性改变。与此相适应，党的执政方式也要随之变化。党领导革命的方式是直接动员和组织社会力量，而党执掌国家政权的方式，是通过运转各级国家机关，实现对全社会的领导。应该讲，建国初期，党面临着内贫外扰的基本国情，因此，在社会主义建设中，传统的革命逻辑得以延续。以至于在改革开放后的很长一段时期内，党领导下的国家政权组织还习惯于依靠强大的行政力量推动发展。事实上，党的十一届三中全会召开，标志着我国进入改革开放的新时期，实现了党和国家工作重心的伟大转移。经济体制改革逐步从计划经济向社会主义市场经济转变，政治体制改革积极而稳妥地朝着社会主义民主政治的方向发展。党领导改革开放的过程，就是适应社会主义市场经济和民主法治发展的内在要求，实现执政方式的深刻转变，而依法执政成为一种必然的选择。由此可以看出，党所处历史方位转变与党执政方式转变的现实逻辑是一致的。

三、依法执政的路径建构

党的十八届四中全会指出：“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家做主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进”。“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、监察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。”［10］这阐明了通过法治化方式坚持和改善党的领导，是全面推进依法治国的基本前提和根本保障。

（一）把依宪执政摆在首要位置

宪法是中国共产党执政兴国、团结和带领全国各族人民建设中国特色社会主义的根本保障。社会主义国家的性质，决定了我国宪法的权威与党和人民的利益具有高度的一致性。正如习近平总书记在现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”［11］这指明了我国宪法的鲜明特色及依宪执政在依法执政中的重要地位。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。宪法是一国根本大法，是治国安邦的总章程。党依法执政，归根结底，就体现为党尊重并遵守宪法。这里需要强调的是，依宪执政与西方国家主张的“宪政”民主有着本质上的区别。中国共产党依宪执政，是在坚持党的领导这个基本原则不动摇的前提下，通过尊重宪法权威、维护宪法尊严、推进宪法实施、加强宪法监督来实现党治国理政和管党治党的各项目标。依宪执政的实质是规范国家权力的一种制度安排，目的在于把国家权力的行使限制在国家宪法及各项法律法规的范围内，以确保国家权力真正用于为最广大人民群众谋利益。

（二）推动依规治党和依法治国的有机统一

“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”［12］依法治国和依规治党统一于社会主义法治建设中，依规治党是依法治国的重要保证。作为工人阶级的先锋队，党对党员的要求高于一般民众，党内法规对党员的要求，既要高于一般的公民道德水平，更要高于基本的法律要求。这是因为，党在依法治国中的领导地位取决于党自身理论上的先进性、路线方针政策的正确性、自身行为的先锋模范性。中国共产党成立以来，经过多年探索与实践，已经基本形成了一套以党章为根本的党内法规制度。党内法规制度是党的先锋队性质和先进性要求的集中体现，是维护党内统一，保持党的凝聚力、战斗力的根本保证。党的执政地位和使命决定了要把党的领导贯穿于依法治国全过程，必须按照党内法规从严治党。依靠党规党纪加强党的自身建设、处理党内关系和党内矛盾，使党始终保持自身的先进性和纯洁性。这里需要注意的是，依规治党，不能简单地理解为“依法治党”。在具体实践中，要注意克服两种错误倾向：一是把党内法规与国家法律割裂开来，不注重两者的有机联系，导致党内制度建设与国家法治建设出现“两张皮”。二是把党内法规与国家法律等同起来，忽视党内规章、条例与国家法律、法规在内容、形式、效力和适用范围上的区别，导致出现以党规代替国法或法治扩大化、绝对化。

（三）努力提高党领导法治建设的能力和水平

领导法治建设的能力和水平，是党自身执政能力建设的重要内容。当前，能否准确运用宪法和法律治国理政，是衡量党的执政能力高低的重要标准。因此，依法执政的过程，也是党执政能力建设的过程，是党领导法治建设的能力和水平不断得到提高的过程。

1.正确认识和处理政策与法律的关系。从历史上看，政策是党领导人民取得革命胜利和进行社会主义现代化建设的重要法宝。因为政策具有制定上的迅速性和灵活性，执行上的便利性和有效性的特点，因此，在相当长一段时期内，政策是党治国理政的重要手段。但是，政策的规范性、稳定性、公开性和权威性明显不够，适用范围也有限。在中国社会向法治化转型的时期，既要维护党的政策权威，也要维护国家的法律权威，这就要求党必须处理好政策和法律的关系。“依靠党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，实现党的政策和国家法律互联互动。”［13］这为党在具体实践中把握政策和法律的关系提供了根本遵循。其中，完善党委依法决策机制，提高党决策的质量和水平，是促进政策和法律有机统一的重要条件。

2.严格遵守法律和主动制定法律并重。依法执政是党用法治的方式治国理政，在具体的实践活动中，要把党领导人民制定和实施法律与党的活动始终遵守法律结合起来。这里包含两层含义，即党要善于运用法律来治理国家和社会，要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。也就是把政党活动纳入法治轨道，保证党的执政活动有法必依。同时，主动将党的路线方针政策，通过法定的程序和方式转化为国家法律，实现政策与法律的有机统一，保证党的执政活动有法可依，不断提高党的执政方式的法治化水平。

3.执政方式向总揽全局、协调各方转变。很长一段时期，由于执政意识不明显，党直接通过自己的组织贯彻执政意图和主张，结果，造成党和国家权力组织定位不清、职责混淆。对此，邓小平同志曾严厉批评：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。”［14］在依法治国条件下，党的执政方式应当从过去包揽一切、领导一切转变为总揽全局、协调各方，在宪法和法律的范围内，改革和完善党的领导体制和工作机制，正确处理党与国家、党与社会的关系，依法对国家政权机关进行领导，监督国家政权机关依法办事、履行党和人民的意志，在全面推进依法治国中坚持和改善党的领导。

［1］［5］［10］［12］［13］中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29.

［2］王沪宁.比较政治分析［M］.上海:上海人民出版社，1987:111.

［3］马克思恩格斯选集.第1卷［M］.北京:人民出版社，1995:264.

［4］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京:人民出版社，2012:71.

［6］刘少奇选集（下卷）［M］.北京:人民出版社，1985:253.

［7］邓小平年谱（1975-1997）（上）［M］.北京:中央文献出版社，2004:528.

［8］中华人民共和国宪法（1982年）［EB/OL］.中国人大网. 2012-7-2.

［9］全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面-在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告［J］.求是，2002（22）.

［11］在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话［N］.人民日报，2012-12-05.

［14］邓小平文选.第1卷［M］.北京:人民出版社，1989:11.

责任编辑：刘建文

D 63-3