新型城镇化进程中的金融发展问题研究——以徐州为例

赵艳



新型城镇化进程中的金融发展问题研究
——以徐州为例

赵艳

（中共徐州市委党校经济管理教研室江苏徐州221000）

[内容提要]新型城镇化的发展与金融密不可分，二者是一种良性互动的关系。通过对徐州的分析，发现徐州城镇化水平低、发展不平衡、县级城市发展规模小、产业结构不合理、重速度有余而重质量不足。在金融发展方面，存在金融机构支农力度有限、金融产品创新不足、政策性金融作用有限、政府服务缺失等问题。针对这些问题产生的原因进行了具体分析，并提出了解决徐州地区新型城镇化建设进程中金融发展问题的路径，比如积极探索多元化的融资渠道、提高金融机构服务能力和水平、加大政策性金融支持力度、鼓励民间资本参与城镇化建设以及强化政府服务功能等。

[关键词]城镇化金融资体制政策性金融

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”这是推动中国城市和农村地区产业升级、协调发展的重要举措。城镇化是一个系统性工程，由许多个子系统组合而构成，需要发展农业产业化、兴建基础设施、完善公共服务等，建设资金需求大、期限长，社会外部效益强，但经营效率不高，由此产生了大量的金融服务需求，然而这些大规模的金融服务方面的需求是我们现行的农村金融体系难以满足的。在这样的大背景下，我们就应当以开拓进取的改革精神，逐步建立适应市场化发展的资金保障机制，充分发挥政策性金融对国家支持行业和领域的导向作用，防止地方政府债务恣意蔓延，有效化解系统性金融风险，挖掘城镇化发展潜力。

一、徐州新型城镇化与金融发展的现状

近年来徐州城镇化水平不断提高，2014年底，城镇化率达到59.46%，按照我国多数城市依据美国城市地理学家诺瑟姆对城镇发展状况的划分，徐州已经属于城镇化中期阶段，是急速发展的时期。在这样的时期，城镇化也逐渐由重速度、轻质量，重外延、轻内涵向更加重视质量转变。徐州正在转变发展理念，由速度优先向质量优先转变，积极探索新型城镇化发展的道路，坚持可持续发展，更加注重通过金融创新为新型城镇化提供金融支持。

（一）徐州新型城镇化发展现状及特点分析

1.城镇化水平仍然较低。截止到2013年年末，徐州市城镇化率达到58.1%，比上年提高1.4个百分点，但仍然较全省平均水平低6个百分点。所以徐州在整个江苏13个地级市的城镇化水平中依旧处于较低的水平，而且和苏南73.5%城镇化水平存在较大差距，即便是和苏中城市相比，还有1.6个百分点的差距，徐州的城市化步伐需进一步加快。

2.城市化发展水平不平衡。徐州各县（市）区的城市化水参差不齐，发展不平衡的情况比较明显。据统计，在2014年，城镇化率最高的鼓楼区、云龙区和泉山区达到100%①数据来源：根据徐州市统计局资料整理，实现了全部的城镇化，其次是开发区，超过90%，但其它地区的城镇化率较低，铜山、贾汪的城镇化率分别为52.34%和53.08%，丰县、沛县、睢宁县、新沂市、邳州市的城镇化率还不足50%，城镇化水平在各个地区明显差距较大。

3.县级城市发展规模偏小。徐州县级地区城镇化水平相对落后，2000年以来，徐州市调整了行政区划，采取撤县建区，进行资源整合，整合后徐州中心城市的人口规模、地域面积、经济实力均得到了大幅度提升，对城市各生产要素的集聚作用明显加强。然而多年来徐州各县（市）外出打工人员日益增多，劳动力供给不足，也削弱了徐州县级地区城镇化的发展能力。

4.产业结构不合理。截止到2014年年末，徐州市三次产业的比重为9.5:46.1:44.3②数据来源：徐州市统计局、国家统计局徐州调查队《2014年徐州市国民经济和社会发展统计公报》，这和“十二五”规划中7：45：48的目标还有一段的差距，这说明徐州一次产业和二次产业占比还比较高，特别是二次产业仍然占据主导地位，包括机械制造、化工冶炼、建材等产业，第三产业发展相对缓慢。

5.重视速度、忽略质量。徐州城镇化发展过程中还是沿袭了过去那种粗放式的发展理念，不断的扩张城市规模，城市面积增大，城镇人口增加，一定程度上确实是提高了城市化率，然而城市化不是简单的一划了之的事，相关的公共服务配套设施、产业的升级换代、劳动人口的转移，这些问题不解决就会使这些地区在城市化的发展过程中遇到“肠梗阻”，带来一系列的环境污染、交通拥堵等“城市病”。

（二）徐州新型城镇化进程中金融发展现状

2007-2014年期间，徐州城镇化水平不断提升，固定资产投资显著增加，金融机构的贡献非常明显，起到了很好的助推作用。金融的发展为城镇化的发展提供了重要的造血功能。但从2012年以来，徐州市固定资产投资增幅明显高于金融机构贷款增幅水平，表明金融机构对于固定资产投资的支持力度明显乏力。

这些来，为加快徐州新型城镇化建设的进程，徐州虽然不断加大金融对城镇化支持的力度，但分布极不平衡。截止到2014年年末，徐州市区人均贷款余额达5.6万元，远远超过其下属的各个县(市)，即使是人均贷款余额最高的新沂，其人均贷款额也只有市区的40%还不到。这种金融二元结构面临着市场失灵和政府失灵的双重约束，农村金融市场表现为“被约束的帕累托效率”。③燕小青、徐建国.农村经济发展与农村金融互动:理论分析与经验实证[J].开发研究，2008（6）：81—84

二、徐州城镇化建设中面临的金融困境及原因分析

城镇化的发展需要建设大量的基础设施项目，而这些基础设施的兴建仅仅依靠国家和地方的财政收入来解决肯定是不现实的，尽管这些年来财政拨款在基础设施兴建的资金占比中处于增加的趋势，但单纯依靠财政力量，无疑会给中央和地方政府带来巨大的压力。因此，就需要获得金融体系的融资。

（一）金融困境

1.金融机构支农力度有限。从这些年公布的统计数字中我们可以看出金融机构在农村地区的贷款占贷款总额的比重呈现出逐年下降的趋势。明显表现出正规金融对农村经济的支持力度比较薄弱。农村金融供给不足，严重制约城镇化的发展。徐州市区人均占有的贷款额远远高于县（市）的水平，大概是县（市）平均水平的2-4倍。实际上，农村在城镇化过程中有着巨大的发展潜力，金融需求较为旺盛。然而，农村地区的金融机构不仅数量少、种类少，而且业务上存在“惜贷”和“倒吸”的现象。金融机构在农村地区开展业务的主要是中国邮政储蓄银行、农行、农商行以及农村信用社等，其他金融机构很少，尤其是股份制商业银行改革后，为了适应市场经济的发展，提高运营效率，逐步减少经营机构的网点，其业务重点逐渐向城市和非农业④黄国平.促进城镇化发展的金融支持体系改革和完善[J].经济社会体制比较，2013（4）：56－66。在大型商业银行逐步退出后，农村信用社和农村商业银行成为农村金融市场的主力军。近年受金融危机的影响，各行业的利润率明显下降，很多金融机构更不愿意把资金投放到收效慢、收益低的农业，转而把农村的信贷资金转移到非农行业和领域，这给信贷资金紧张的农村造成更加严峻的局面。

2.金融产品创新不足。在许多农村地区，金融机构提供的主要业务还是传统的存贷款业务，票据贴现、存款质押等业务并不是很多，金融产品创新能力明显不足。目前，农村金融机构对当地经济的支持主要集中在一些比较有影响力的乡镇龙头企业或者是招商引资进入的企业。这些企业资质较好，大多都拥有比较充分的抵押物，偿贷能力比较强，回收的周期也比较短，基本上属于短期贷款。而对于很多的具有强烈资金需求的农民合作社组织、农村现代化发展的基础设施方面，却由于抵押品的不合规，风险较大，收益较低等原因，很少有信贷投入。所以在金融机构严控风险的背景下，削弱了金融产品创新的意愿，墨守成规，按照原有的风险防范制度坚守传统的存贷业务。

3.非正规金融发展受到抑制。由于农村地区正规金融信贷投放的不足，很多人就把目光转向了非正规金融，也就是通过民间金融解决资金不足的问题。民间金融是顺应农村市场经济发展、调剂资金余缺的重要手段，也是正规金融的重要补充。然而民间金融游离在政府和相关职能部门的监管体系之外，有些不法份子甚至将民间金融当作是放高利贷或者是非法集资、诈骗的一种手段，对农村金融生态环境造成恶劣的影响，所以在一些地区民间金融受到诸多不公正的待遇，导致其发展受到抑制。

4.政策性金融作用有限。在我国农村金融市场只有中国农业发展银行这一家政策性金融组织，然而，很多政府对农发行并不了解，更谈不上通过农发行来解决当地的“三农”问题。况且，农发行本身经营的业务品种单一，远不能适应社会主义新农村建设的需要，所以，中国农业发展银行尚未发展成为对农村金融市场具有影响力的政策性银行，没有发挥农村城镇化过程中金融对现代化农业和基础设施应有的服务和支持作用，没有起到相应的政策性支农作用⑤艾宣.农业政策性金融改革与发展研究[D].长沙：中南大学，2007：22。

（二）原因分析

农村城镇化的进程伴随着市场经济的发展向深度和广度迈进，这就要求金融支持体系要向市场需求转变。在这一转变过程中，造成了金融发展的困境。

1.农业生产的低收益、高风险违背了金融机构资金安全性的目标。在徐州的农村，大部分的农户还从事着传统的小农生产,这种生产模式没有多少科技含量、抗风险能力较差、预期收益也不高,使得农村的经济主体难以成为正规的金融组织的服务对象,这是金融困境的内在原因。所以农业生产的弱质特性决定了农户资金回报率偏低、投资期限长、风险不可控等,使得正规金融机构在“确保资金安全”、“降低不良贷款比率”的前提下不愿意向农业领域投放信贷资金,更别说是针对农村群体的金融产品创新了，因此，造成了农村金融的供给不足。

2.城镇化的社会性违背了金融机构以盈利为目标。一方面，城镇化的发展需要各项基础设施的完善来作保障，但是基础设施的兴建和市场化的要求相背离，难以按照市场化要求进行运作，很难达到银行放贷要求。另一方面，城镇化的发展是一项长期的、极具发展潜力的工程，但这并没有引起金融企业足够的重视，没有把自身的职能与国家大力发展城镇化的目标结合起来，盈利性目标掩盖了金融对国家宏观调控的引导作用。

3.分业监管模式的制约。城镇化建设为金融服务提出了更高的要求，它需要灵活、多样、综合性的金融产品来满足其发展要求，而如今，从金融对城镇化支持的角度看，这种分业经营模式抑制了金融企业支持城镇化发展的意愿，而且大大削弱了产品创新的能力。改革开放以来，金融领域快速发展，特别是保险业、证券业异军突起，金融市场逐渐完善，但是从支持城镇化的方式看，还是主要依靠银行信贷手段，没有充分发挥保险和证券市场的力量来解决资金的问题，形成了以间接融资为主导、直接融资为辅甚至没有的这样一种融资结构，所以很难满足农村城镇化进程中对金融服务的多样化需求。

4.政府服务的缺失。政府服务的缺位和越位严重抑制我国农村金融发展，加剧了我国农村金融供给不足的问题，政府应该发挥“看得见的手”的作用，弥补市场的缺陷，积极引导农村金融市场稳健发展。

三、徐州新型城镇化进程中的金融发展路径

(一)积极探索多元化的融资渠道

首先要充分借鉴、完善和运用多种融资模式，比如BOT模式，鼓励民间资本参与到城镇基础设施建设中来，积极整合各类存量资产，开拓城市建设新路径，带动城市经济的快速发展；二是充分发挥证券市场的作用，提高直接融资的比例。鼓励各类基金组织参与到城镇化的基础设施建设项目，完善投融资体制；三是健全地方政府债务发行机制。地方政府是城镇化发展的重要支持力量，城镇化的发展离不开地方政府的支持和配合，在有效防范风险和控制地方债务规模的基础上，建立地方债务的风险预警机制，合理发行地方债务⑥管洪.县域政府负债风险控制研究[D].重庆：西南大学，2006：101-102。

（二）提高金融机构服务能力和水平

大多数金融机构在农村和小城镇地区的分支机构较少，业务重点主要集中在城市。但是随着农村城镇化进程的加快，这一现象一定会得到扭转。主要是由于小城镇中小企业居多，大都属于成长型企业，对资金的需求量巨大，能够为商业银行带来巨大的业务空间和综合收益。所以各个金融机构一方面要增加在农村的营业网点（特别是一些与农业有关的正规金融机构包括中国农业发展银行、国家开发银行的农村部分、中国农业银行、中国农村信用合作社），并规定这些金融机构在业务经营过程中涉农部分要达到一定的比例。另一方面，要提高现有农村金融机构的服务能力，比如创新金融服务的手段，为农户定制个性的金融服务；增加金融产品的种类，满足不同层次的金融需求等，如积极开办婚丧嫁娶、翻修房屋等消费性贷款，努力提高信贷资金对城镇建设的支持力度。通过政策的引导，不断提高农村金融服务的能力和水平。

（三）加大政策性金融的支持力度

政策性金融是一种金融资源配置的特殊方式，与其它形式的金融相比，具有“无偿拨付”和“有偿借贷”的双重属性，这种双重属性使其能够矫正“市场失灵”、“政府失灵”现象。同时还具有期限长、利率低、融资条件优惠以及很强的政策执行能力等特点。因此，我们要发挥政策性金融在城镇化进程中的先导作用。大力增加政策性银行的业务范围，积极引导各项政策向金融市场不完善、金融服务能力不足的农村地区倾斜，在支持农村地区的产业升级换代，提高农业综合生产能力，促进粮棉油流通体制改革，弥补商业性金融的不足等方面提供支持，以有限信贷资源发挥最大的综合效益。

（四）鼓励民间资本参与城镇化建设

民间金融的发展为提升整个徐州的城镇化建设发挥了重要作用，政府可以通过财政补贴的形式给予民间融资更大的优惠。采取一些措施对民间金融机构在信贷投放方面凡是涉农达到一定比例的给予一定的财政补贴、税收优惠减免或者是评级提高等优惠政策，对于一些有条件的民间金融机构适当放开吸收公众存款的业务，让这些民间金融机构有更大的动力为“三农”提供优质的金融服务，更好地促进农村地区的发展。

（五）强化政府服务功能

加强政策扶持力度，发挥政府服务的功能。包括继续加大财政支农的力度，建立长效支农机制；建立起政策性金融的财政补偿制度，进一步规范、改革政策性金融机构——农业发展银行等，发挥其农业支持作用。

[责任编辑：周钰]

[基金项目]徐州市2014年度社科基金一般资助项目（证书号：2014XSM-088）

[作者简介]赵艳（1982～），女，汉族，江苏省徐州人，中共徐州市委党校经济管理教研室，讲师，硕士研究生，主要从事金融学、宏观经济方面的研究。

[收稿日期]2015-08-10

[中图分类号]F83

[文献标识码]A

[文章编号]1674-6287（2015）04-0042-04

doi:[D OI编码]10.3969/j.issn.1674-6287.2015.04.12