我国法治评估的三个误区

文/孟涛

我国法治评估的三个误区

文/孟涛

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容……”这一关于法治考核的权威规定，对于我国已经存在了十多年的法治评估试验产生了很大的推动作用。如今，各种各样的法治评估正在我国如火如荼地兴起，大有遍地开花的势头。

所谓法治评估，是指采取定性或定量的方法，对法治的实践状况进行具体而细致的描述和判断。无论是从理论上还是从实践上而言，法治评估都是法治理论和法治建设的一场革命。传统的法治理论给人一种抽象的感觉，接不了地气，而法治评估却可以使理论化身为可触摸、可感知、可观察的实体，并且能够对这个实体进行把脉诊断，出现问题的还可以对症下药。我国正处于法治建设的关键阶段，了解法治的具体状况、诊断法治建设的问题是法治建设不可或缺的一步。对于依法治国的建设而言，法治评估将起着举足轻重的作用。没有法治评估，法治建设就会面临无的放矢的处境。

中国的法治评估最早出现于2002年前后，在四种力量的推动下不断发展：1985年以来的普法运动、法治理论的研究与倡导、国际法治评估和香港法治指数、2004年以来建设法治政府的目标。政府与学术界或独立或联合地推出了众多评估方案，数量之多有令人目不暇接之感。不过，由于上级的推动或模仿借鉴等原因，我国绝大多数法治评估有着高度的相似性，可以归纳为两种：法治环境评估和法治建设评估。

法治环境评估最早出现，由学术界提出，目前已公布的指标体系共有4个，包括北京、浙江湖州、云南昆明、贵州省。它们都存在一个共性，即都包括立法、执法、司法等法律制度的基本成分，此外，还包括“社会环境”、“人文环境”、“法治效果”、“法律资源”等其他内容。

法治建设评估的方案为数众多，不少指标至今尚未公开，仅仅用于考核政府内部的建设工作。根据客观指标/主观指标的类型来看，可以把法治建设指标分为两个类型：北京、上海、湖南等地学者设计的指标体系属于客观指标，余杭、无锡、成都等地出台的法治指标体系则属于主观指标。此外，法治政府评估构成了法治建设评估内部的一个自成系统的类别，一般由主观指标和客观指标共同组成。

法治理论正式诞生于19世纪的英国和德国。“法治”的定义种类丰富，不同国家、不同组织乃至不同学者都有着不同的定义。联合国关于法治的定义，被认为是迄今为止最为权威的界定。这一定义出现在2004年联合国秘书长的报告中：“对联合国而言，法治指的是这样一种治理原则：所有的人、机构和团体，无论是公共的还是私有的，包括国家自身，都必须对法律负责。而这种法律，是公开发布、平等实施、独立裁决的，并与国际人权规范和标准保持一致。法治概念还要求采取措施来保证下列原则得到遵守：法律至高无上、法律面前人人平等、对法律负责、公平适用法律、权力分立、参与决策、法律确定、避免恣意以及程序和法律透明。”

法治评估，首先需要明确“法治”的定义，然后确定一些能够反映法治各个维度的指标，再由那些适格的主体根据相应的方法来进行评估。整个评估过程由这三个基本环节组成，每一个环节都不可出错。由于法治评估出现的时间还不到20年，正处于不断的探索发展中，难免出现这样或那样的问题。从我国的各种法治评估实践来看，法治评估三大环节都存在一些明显的误区。

第一，在评估目标方面，普遍存在着“法治”与“法治建设”、“法治环境”相混同的现象，很多“法治评估”往往成了“法治建设评估”或“法治环境评估”。关于“法治”，目前理论上已经有了大致共识，即以保障权利为核心，符合稳定、公开、明确、不溯及既往等形式要求的规范治理体系，得到所有个人和组织的共同遵从，由国家执法和司法机构予以保障执行。简言之，“法治”体现在形式和实质两个方面，缺一不可。“法治建设”则是指各种推动法治、建设法治的种种措施和制度，例如法治建设组织领导机构健全、法律顾问制度的健全完善、建立各级领导班子和领导干部述法的考核制度，等等。“法治环境”的内容更广，政治、经济、社会、文化等制度要求都可以纳入进来，例如多党合作和政治协商、城乡居民可支配收入之比、价格由市场决定的程度、养老保险覆盖率、交通火灾事故损失额、居民公约认同率等。

事实上，“法治”与“法治建设”、“法治环境”之间差别很大，可以说是完全不同的事物。“法治”有着较为明确的价值追求，最终以权利的充分保障和公平正义为依归，主观性色彩浓厚。“法治建设”则属于制度建设领域的内容，不一定会指向“法治”，往往更接近于“法制”。“法治建设”的评估结果较好，并不直接意味着“法治”水平就很高。至于客观色彩更为突出的“法治环境”，其很多内容已经超出了“法治”的应有内容，结果反而冲淡了“法治”的应有主题。因此，在法治评估中，我们需要注意避免以“法治建设评估”或“法治环境评估”来取代“法治评估”。目前，我国严格意义上的“法治评估”还极为罕见。未来，我国政府和学术界应该注意实现真正意义上的“法治评估”，落实形式法治和实质法治的原则要求。

第二，在评估指标方面，存在着过度重视客观指标、排斥主观指标的倾向。客观指标是对某一客观事实的反映，例如诉讼量、犯罪率、律师占人口比例、立法数量等；主观指标反映人们对客观社会现象的感受，也称为感觉指标，例如安全感、满意度等。笔者参加过多次法治评估学术研讨会，学者们普遍强调要“客观”、要制定“客观指标”，实务部门的工作者们也普遍倾向于客观指标，似乎客观指标能够杜绝所有质疑、避免所有争议。笔者并不否认客观指标的重要作用，但是在法治评估领域，客观指标无法像在经济领域那样发挥举足轻重的作用。因为，反映“法治”的客观指标微乎其微，几乎找不到直接反映“法治”的客观指标，不像经济领域有GDP、CPI那样的客观数据。即使存在一些客观指标，也会引发不同的解读。例如“诉讼率”，既可以反映人们的维权意识，也可以反映社会冲突的程度，这两种解读恰好反映了法治相互对立的两面。最关键的法治指标几乎没有对应的客观指标，例如权利保障的程度、权力滥用的程度、审判独立的程度等。甚至有些客观指标同样可以通过伪造、篡改而获得，并非绝对客观。

主观指标很值得我们认真对待。当前国际上的法治评估，绝大多数都是主观指标。主观指标可以通过调查的方法全面测量法治的各个领域，弥补客观指标的严重匮乏。只要调查方法严谨、科学，完全能够得出准确的调查结果，其客观性不容否认。另外，主观指标还可以实现大范围的横向比较，乃至实现国与国之间、地区与地区之间的比较排名，而客观指标就无法做到这一点，因为各个国家、各个地域的指标内容和统计标准往往并不一致，例如美国的犯罪案件和中国的犯罪案件本质上就不一样。国际法治评估之所以普遍采用主观指标，原因就在于此。总之，我国不必过度强调、迷信客观指标，应该明白主观指标是无可回避的，是最基本的法治指标。

第三，在评估主体方面，过于轻视公众的评估能力。目前，我国绝大多数法治评估都是由领导干部和专家进行打分，一些地方吸收了公众的评估，但是大大地限制了公众评估的范围和比重。目前，公众参与法治评估的事项仅仅限于各种“满意度”，公众评估的分值比重一般不超过总分的20%，例如著名的余杭法治评估即是如此。这种做法缺乏合理的依据。公众满意度调查仅仅反映了公众的某种主观情绪，测不出具体的现实问题，弱化了评估所具有的诊断效果，没有多大意义。至于将公众评估分值的比重限制在20%之下，也缺乏经得住推敲的理由。

目前，领导干部和专家担任评估主体，其打分所占的比重最大。但是，这些评估主体能否胜任评估工作，是值得讨论的。评估有一个前提条件：评估主体必须充分了解被评估对象的情况，否则就没法评判。现实中，负责评估的领导干部往往通过实地调研、现场观摩、听取汇报、调阅材料等方法了解被评估者的具体情况。这些方式能够在一定程度上反映被评估者的情况，但是无法排除有“包装”、“加工”、“美化”的可能。领导干部的评估时间一般都比较短，走马观花的调研也不能保证全面了解被评估对象。至于专家的评估，由于他们只是某一个专门领域的专家，不能了解法治的各个领域，外地专家在短短几天内也同样无法保证彻底把握本地的法治状况。因此，对于专家评估也应该慎重使用。作为政府绩效的最终感受者，公众最有资格对政府的各项外部管理行动进行评估，例如政府办事的效率、政务公开的程度、法律执行的效果等。因此，应当充分发挥公众评估的作用，法治效果可以完全由公众来评。

对于以上误区，笔者建议可以尝试从以下几个方面进行改进：

首先，我国可以建立三类法治相关的评估体系：法治评估、法治建设评估和法治环境评估。这三者在我国都有存在的必要性。法治评估针对法治的两大核心要素——权利保障和权力制约——展开评估，鉴于其学术性、专业性较强，可以由科研院校等机构开展。法治建设评估由党政实务部门开展，评估的对象是政府公务员推动法治建设的各种举措。例如，权力清单和责任清单、政府和司法机构的透明度建设、公民参政议政的制度建设、廉政制度建设，等等。这类评估应该尽快纳入政绩考核，使其成为干部日常工作评价和提拔的硬杠杠，具有直接的影响力。法治环境评估可以由科研院校实施，评估的对象是法治相关的外部环境因素，诸如民主政治、市场经济、市民社会、多元文化，等等。法治评估和法治环境评估的结果，可以作为法治建设评估的参考，引导法治建设评估的发展，但不应具有直接的约束力，因为“法治”和“法治环境”不是单凭政府一己之力就能建成的，过多的评估只会导致政府疲于应付、不堪重负，滋生官僚主义和形式主义，走向法治的对立面。

其次，应注重发挥主观指标的作用。法治评估、法治建设评估和法治环境评估对于指标的依赖性各不相同。对于法治评估而言，其指标以主观指标为主，对应的客观指标非常少，权力制约、权利保障这两大核心指标都需要通过主观指标的方式来表现。对于法治建设评估而言，主观指标和客观指标可以各占一半，政府推动的建设工作既可以通过一些具体的客观标准来衡量，也需要通过公民的评价来衡量。对于法治环境评估而言，客观指标可以占据主要成分，因为经济、社会一类的指标大都体现为客观的数据形式。我国应进一步发挥主观指标的作用。主观指标与客观指标不是互相排斥、互相对立的关系，而是相互补充的关系。主观指标不仅能反映评估者对于现实的一种认识，而且也能根据评估者的主观认知来预测其以后的行为，其功能和价值理应得到进一步的挖掘和发挥。

最后，在评估主体方面，应进一步发挥公众评估的作用。我国常常有一种做法，就是由专家来对所有的法治评估进行打分。事实上，作为专家，所了解的往往只限于其专业领域，例如民法专家可能只了解民商领域，刑法专家只了解刑事领域。如果让民法专家对刑事实践进行评估，结果的准确性恐怕难以保证。因此，最好的做法应该是坚持“不了解现实就没有评估权”的原则，参与评估主体应该只能评估他所了解的领域或事项。政府干部作为另一类职业群体，也可以对其所了解的领域进行评估。不过，如果评估结果与评估者有着切身的利害关系，应该注意适当回避，以保证评估结果的客观性。2009年度深圳市参与法治政府建设的各单位自评成绩都在90分以上，年度考评结果均达到优秀，这种自评的做法最终只能导致自卖自夸，是法治评估必须避免的。同时，应该扩大发挥广大公众评估的作用。公众是法治效果的最终感受者，是最有资格的评估主体，通过科学的抽样调查或访谈等方式，完全可以了解公众对于法治效果、法治建设效果和法治环境效果的整体感受和意见。对于公众不了解的法治专门事项，例如法院审判等，可以由了解相关情况的专家或干部评估。

（本文作者系人民大学法学院副教授）