只有信仰法治，改革的道路才会平坦

文/杨永纯

只有信仰法治，改革的道路才会平坦

文/杨永纯

十八届三中全会以来，发生在医疗、教育、银行和交通等领域的综合改革全民瞩目，但在一些地区，改革却引发了失序性事件，个别改革事项因受到抵制而匆匆叫停，引起广泛关注。我国当前没有决策程序方面的专门性法律，涉及民生的重大改革举措出台的规定分散在不同的法律和规制性文件里，但由于部分政策制定者缺乏权力规制意识，对新的改革程序设计缺乏热情，甚至持有疑惧和排斥心理，改革没有严格遵循十八届三中全会提出的重大决策程序要求，导致一些改革决定出台后被不同利益群体所抵制，使得改革共识面临尴尬甚至撕裂性的挑战。那么，涉及重大民生事项的决策程序该如何切实履行？

中国改革的前一阶段主要是达成国家发展的资源积累和权威塑造，使得国家获得持续发展的基础性力量。新时期必须着眼改革的品质，重新唤起人们改革的热情和信任。

当前，改革必须关注两个问题：一是改革必须有授权，即改革是“依法授权的法治化改革”，即“于法有据”。当前改革的设计从宏观来看，重大决策程序立法尚未出台，决策缺乏程序规制，群众参与、基础论证、风险评估、合法性审查和集体决策不足，是一个亟须克服的特殊挑战。二是必须实事求是地重视当前改革的人民性，建立起发展成果的分享制度体系，以最大限度凝聚改革共识，并将新时期改革推到稳定地带。

总的来说，对于法治化而言，推进公平地分配财富并推进其发展，必须依托优良、理性的整体设计和改革程序。对于人民性来说，凝聚最大的共识并持续创造改革发展成果，必须依赖于发展成果的公平分享机制。这两个关键品质的核心指向是规制中国改革的引导力量。当前，需要从中国改革的历史视野和治理体系中研究，对原来推动改革的政府权力进行法律规制，获得广泛信任的合法性自主力量，使改革的人民性得以张扬，让新时期改革成为“依法授权推进的法治化改革”。

新阶段改革的法治化

法治化改革是中国共产党和人民以建设社会主义现代化中国为目标，依据宪法和法律全面推进体制机制变革与利益格局调整的国家建设工程。中国需要法治化改革，不仅是为了规避风险，而且是让法治以其超越性价值成为改革的内在品质。

“改革”和“法治”在中国当代发展史上含义隽永，蕴含了风云激荡的国家记忆和激浊扬清的社会整体期望。习近平总书记于2015年2月2日在中央党校省部级领导干部学习班开班讲话中指出：要把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识“全面依法治国”与其他三个“全面”的关系。这一论述阐明了我国新时期改革的“法治化”品质，也强调了“改革”和“法治”相辅相成的关系。法治赋予改革以权威，也就是改革的合法性问题：改革权威的核心来源首先在于依法改革，即改革必须经由宪法与法律授权，这是理直气壮地回应改革质疑的重要依据。

法治赋予并规制改革的权威。新时期需要重视改革的权威性，即中国改革对法治的价值选择需要从最初的秩序保障过渡到权威规制，通过法治规制改革的权威尤其是政府的权威，同时以程序的合法性使改革的推进力量获得充分认可。回顾改革初期，虽然不断承诺以体制变革推动发展，但改革的主要动力仍然是早期革命家恢宏的政治影响和强力的意志。随着发展成果的极大丰富和经验的积累，同时也积聚了越来越多的深层次矛盾和问题，改革必须过渡到靠制度推进阶段。只有把改革纳入法治轨道，通过重大改革决策的科学设计，才能汇聚改革共识，避免长官个人意志和权威的任意支配，从而进一步推进改革。

从政治和社会层面来看，实现法治化无疑是改革重要的价值追求。当前从行政领域的“权力清单”到司法领域的深化改革，中国的改革正一步步朝着法治化目标迈进。改革涉及的领域广泛，影响深远，措施所及，往往包含改革主体自身，如各级政府，既是改革的直接推动者，同时也是改革所针对的对象，即改革必须触动的利益结构主体之一。当政府从改革主体的单一身份过渡到主体与对象双重身份时，意味着改革对政府权威的消解。但应当认识到，从过去政府权力的“糊涂账”到改革后的“明白账”，政府的权威反而会愈加强化。因为权威是对于权力基于内心认同的服从，而不是基于恐惧或担心而对于权力的无奈屈从。随着政府权力的更加明晰，政府的自身利益结构会趋于稳定，但改革也往往推动政府权威在改革进程中“再结构化”。改革虽然以公共利益为目的，但政府作为公共权威的核心构成必然地倾向于固化自己的利益，很可能形成外部性恐慌或者抵制，往往会导致广泛的或者局部的政府不作为，由此带来改革的利益调整困境。这种改革权威规制导致的结构性紧张会造成改革受到阶段性质疑，严重时会影响改革进程的顺利推进。

法治一方面赋予改革以权威，另一方面也通过规制权威体现国家的改革意志，使得改革能在各方利益群体的综合博弈中达成共识，防止改革张力所带来的风险，以使改革始终在法治轨道之内运行。对于“伪改革”或阻碍改革的既有利益，要在法治轨道内打破其利益樊篱，以此来赢得各方对改革的最大支持，体现国家对于改革的勇气与决心。

法治化改革要求党和人民对宪法权威达成信仰共识。宪法因其稳定性虽不直接进入改革领域，却与一个国家追求发展的最初承诺和共同意志联系在一起，因此，宪法对改革的价值在于提供超越性的信仰共识。对于当下的中国改革，党和人民对宪法权威的信仰共识意味着以下两点：一是对党领导改革的共识在于党和人民对我国宪法产生的深刻体认，决策层也因宪法的信仰共识而获得改革的道德勇气，从而沉稳掌舵，使“中国号”顺利续航；二是中国改革的核心力量尤其是青年群体对宪法权威的洞察和信仰，意味着在转型的关键时期，对国家改革大局的审慎理解和长远抉择。中国当前的改革思想表现在外部事务上是具有国家主权原则，表现在内部事务上是具有社会大局优先原则。这一发展形式的实质要求国家在特定转型时期具有核心组织能力，对各种资源进行有效配置，用来奠定国家发展的基础。在这一宏观背景下，党和人民对宪法权威信仰的重大意义在于，可共同直面中国特定的历史因素和现实国情，维护发展秩序。

法治化改革要求切实推进授权改革。改革必然涉及制度空白，难免存在法律缺失，因此，党的十八届四中全会要求：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践证明条件还不成熟，要先行先试的，要按法律程序作出授权。”这一要求高屋建瓴地指出了授权的内涵。切实推进授权改革，必须注重以下两点：一是要切实区分立法授权和政策授权，对于需要突破体制机制的改革试验，要严格坚守宪法法律界限作出立法授权；对于需要突破权力层次的改革，要依据改革部署作出政策授权，力求将最初的政策动员为主的改革，过渡到授权推进的改革，以避免改革过程中规则的多极化造成改革的不可承受之重。二是在改革过程中面对的“立”与“破”，都必须在法律程序之内进行，使改革“于法有据”，以法的权威性防范改革调整社会关系时出现可能的紊乱和失调，使得在改革的同时，能够将规则性、秩序性、稳定性落实在社会生活的各个方面。

新阶段改革的人民性

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展。”这一论述谈到了改革应该遵循的标准和历史起点，也将改革与中国共产党的性质、宗旨联系起来，界定了改革的人民性。

我国新时期要求全面深化改革，“全面深化”的核心任务之一便是对改革取向认识的深化。习近平总书记在2015年5月5日主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议上强调：“只要对全局改革有利、对党和国家事业发展有利、对本系统本领域形成完善的体制机制有利，都要自觉服从改革大局、服务改革大局，勇于自我革命，敢于直面问题，共同把全面深化改革这篇大文章做好。”显然，习近平要求在“四个全面”战略布局中“统一思想，正确把握改革大局”，包含了如何看待改革对利益关系调整的问题。这表明了改革者对改革品质的认知：改革大局的起点和归宿是人民。当前的改革举措必须以“三个有利”为标准，改革的基本取向必然地包含人民性品质。改革的人民性是指中国共产党领导的改革始终以人民作为起点和归宿，将人民的主体地位和首创精神贯穿于改革进程之中，在体制改革和成果分享方面始终站在人民的立场，将社会总体公平正义和人民利益满足程度作为改革成就的综合衡量尺度，以此锻造新时期改革的品质。

当前改革必须尽可能避免总体的模糊性。具体实施起来，似乎存在着改革取向难以确定、改革品质无法把握、改革如何有序推进、改革共识如何凝聚的问题。这种总体的模糊认识使得改革成为一种抽象的语词号召，在民众心中信任和疑惧共存。尤其值得注意的一个突出问题是，当前一些部门或地方改革陷入口号化。不少改革往往是制定一些没有可操作性的宏观措施，难以发挥制度效能，不能增加社会公共品提供和提高民众福利，导致改革的共识效应呈现出严重的社会递减趋势。因此，改革发展到今天，应回顾我国的改革历程和国家建设历程，认真挖掘那些正向的道德资源和精神价值，充分认识到人民群众在发展和改革中的作用。

习近平总书记提出“四个全面”的总体要求，显然已经意识到需要寻找中国传统政治经济文化中的精神价值和国家建设进程中的强大思想动力，避免改革进程中利益格局的固化，使人民不能公平分享改革发展成果，从而影响了党和国家事业。只有明确认识，把“人民”置于改革的起点和归宿，才能使改革获得真正的道德力量，避免改革成为一种不同强势利益群体的分肥行为。人民性是我国改革的价值基座和关键品质，达成共识，改革才能成为一个民众信任、顶层设计、共同推动和发展成果公平分享的整体国家建设工程。

新时期的改革要求设定远景目标。改革要真正跨越险滩，需要有基本清晰的远景目标。有了巨量物质积累基础上的改革，面临的形势更加复杂。面对改革发展成果，不同利益群体的分享意识也正在发生变化，由此对改革的动机意识也变得杂糅不纯。中国前一阶段的改革，是基于复杂政治变迁背景下进行的，改革的品质带有给人民还债的道德情怀与责任意识。因此，邓小平同志提出“白猫黑猫论”，并指出改革首先是抓住“老鼠”，解决人民的最基本需要。而当下的改革更应确立明确的目标取向，同时改革的情境与品质应反映出未来改革的总体走向。要保证抵达河的对岸，对纵深地带的改革品质要尽可能地有一个清晰的界定。人民性则是新时期改革的关键品质。坚持改革的人民性，最基本的体现是，发展的物质成果必须在公平制度的保障下惠及全体人民，避免成为少数利益群体分肥的盛宴。

新时期的改革要求相应的制度保障。改革体现人民性、公共性需要制度保障。当前，一些部门和地方改革匆匆叫停或进退失据，是没有正确把握好改革的价值取向，对改革性质、公共效应、政策评价缺乏系统的把握能力，没有把制度与人民性结合起来，导致改革措施不能使民众成为直接的受益者。因此，必须把制度建设和改革的人民性结合起来，为改革汇聚更为深广的动力源泉，使改革目标能够被广大民众与社会总体力量更好地体认与理解，使改革的民本取向成为一种时代品质，从而有力地促进社会公平正义。

我国当下的改革无疑是过深水区和涉新险滩，不可避免地要触及深层次的矛盾和利益格局，由此往往会引发对改革政策的意识形态化争论。法治如何凝聚共识？首先，在于对改革决策的权威渊源认同；其次，在于对重大改革的依法授权；最后，改革必须注重舆论环境的法律规制。构建文明理性的公共议事空间，力求避免对重大改革的讨论陷入预设立场的批判、站队声讨的众怒，甚至唾沫横飞的辱骂，由此撕裂社会共识，造成青年和国家代际建设力量的隔阂对立。让中国改革真正与超越往昔、有序推进并最终达到预期的目标，重要的是将这个人口最多的国家全体团结在一起的那些信念：改革不是刻意与谁为敌，而是肩负对于彼此以及后代和国家的责任，也即实现中华民族伟大复兴的中国梦。只有共同解除我们自身的蒙昧和落后，信仰法治，凝聚共识，改革的道路才会平坦一些。

（本文作者系中国廉政法制研究会副会长、教授）