市场决定性作用的发挥：政府退出的视角

李桂华　郭爱萍

[摘要]资源配置主体地位的变化是十八届三中全会的重大理论突破。市场化是我国经济体制改革的取向，从市场基础性作用到决定性作用的定位是市场体制本质属性的回归，也是改革最终的归宿。我国市场化改革的过程就是政府退出的过程，社会主义市场经济体制的基本框架就是在政府退出的理论准备和实践探索中建立起来的。然而，在市场化推进的过程中，政府主导的资源配置格局并未发生根本改变，政府对经济活动的深度干预成为市场发挥决定性作用的最大障碍。因此，政府退出是从资源配置主导地位的退出，是为市场发挥作用释放空间的退出。政府退出的核心是放权，政府退出的依据是政府与市场明确的职责边界，政府退出的过程是渐进的平滑过渡，政府退出的制度目标是规制利益主体行为，政府退出的内在逻辑是打造有为政府。

[关键词]政府退出；市场决定性作用；资源配置；政府干预

[中图分类号]F123.9[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2015）01-0054-08

[收稿日期]2014-08-26

[作者简介]李桂华（1966-），女，甘肃武威人，中共南京市委党校经济学教研部主任，副教授，江苏市场经济学会理事，江苏城市经济学会理事，南京宏观经济学会理事，研究方向为宏观经济理论、政府调控与经济政策；郭爱萍（1955-），女，河北河间人，中共江西省委党校经济学教研部副主任，教授，研究方向为经济学。随着我国市场化改革取向的明确与深入，政府与市场的关系问题日益成为改革进程中无法回避的现实问题，也成为社会主义市场经济理论着力突破的难题。十八届三中全会《决定》中“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的论述，明确定位了政府与市场在资源配置中的主体作用，深刻阐发了处理好政府与市场关系的明晰思路。市场在资源配置中发挥决定性作用是市场经济体制本质属性的回归，作为政府更好发挥作用的现实选择，就是从资源配置主导地位退出，全力释放市场发挥作用的空间。

一、政府退出源自于政府与市场关系的逻辑起点

（一）资源配置方式是政府与市场关系的逻辑起点

经济人假设中人的欲望的无限性与资源稀缺性假设中资源的有限性，是资源配置问题产生的逻辑起点。政府与市场是资源配置的两大主体，由此形成了政府配置与市场配置两大方式。顾名思义，以政府为主体的资源配置方式即为政府配置；同样，以市场为主体的资源配置方式即为市场配置。政府配置主要通过行使行政权力，按照政府的意愿将资源配置到政府认为需要的主体手中，这种方式明显带有计划性、主观性和强制性，往往是集权政治的需要和结果，也是资源短缺时期的被动之举。市场配置与政府配置从出发点来讲恰恰不同，市场配置的唯一出发点是效率，即市场配置的主体主要依据投入产出的对比效果做决策，资源配置的流向完全依赖价格、供求、竞争等市场机制的作用。历史上，从斯密的“经济人”理论和崇尚“自由市场”的小政府取向，到凯恩斯的国家干预理论和崇尚“政府能量”的大政府取向，再到20世纪70年代以后出现的“滞胀”局面和有限政府取向，直到20世纪80年代末至今的凯恩斯主义的复兴，几百年来，“政府与市场关系”理论演进和实践线索的追踪焦点是：在资源配置中，政府与市场之间始终处于哪个多一点哪个少一点的博弈和均衡之中。由此，资源配置的这两大方式构成了政府与市场的基本关系和基础关系，也形成了长期以来政府与市场关系的焦点。

（二）资源配置效率是政府与市场关系的核心

政府与市场的关系是配置主体围绕资源配置权孰多孰少的关系，其实质是选择最优的配置效率。作为经济体制优劣的评价标准，也应当是资源是否得到了合理配置和利用，人们近期和长远需求是否以最少的资源得到最大的满足。所以，资源配置问题的核心并非政府还是市场作为配置主体的方式本身，而是配置效率的最大化。政府配置具有两大特点：一是集中力量（资源）办大事，二是社会资源的平均化分配，这两点都不是高效率的配置方式。所谓效率，是投入产出的对比关系，其实质是收益的最大化。集中力量办大事，是把有限的资源出于某种政治需要，或为了社会利益，或为了扩大国家影响力等而采取的集权分配，这种方式最大的特点是忽略私人利益的满足，从根本上讲，是忽略投入与产出的对比结果，因而往往会不计成本。社会资源的平均化分配，是一种“撒胡椒面”式的分配，只是为了追求平均的分配结果，是为了强调结果“公平”的资源短缺现实，其关注点在于“人人有份”的社会结果，而非投入产出对比最大化的资源配置效率。因此，政府配置资源，往往会出现配置主体的主观意愿与现实需要的不统一，产生私人利益和社会利益之间的矛盾，最终导致低效的配置结果。对此，罗德明（1991）有充分的阐述，他认为，世界各国政府直接配置资源效果不佳的原因有三个方面：一是私人利益对社会利益的侵蚀；二是政府组织资源配置和组织资源生产的职能的分离；三是现行制度框架内社会偏好显示的困难[1]。

政府配置资源是在一定的政策目标和经济计划指导下进行的。理论上，政府的政策目标和计划应该充分反映社会偏好，使全体福利增至最大。但是，现实中上述目标常常不能实现。原因在于，参与政府政策目标和计划制定的政府官员或能够对政策目标与计划施加影响的利益集团，受利己心的支配，总是利用他们可以支配的资源或影响进一步追求个人的私利，而不是追求抽象的公共利益。追求个人私利正是竞争的市场运作使资源更有效地分配的基本动因，然而，当个人或利益集团利用政府的垄断权力为自己谋取私利时，情况就大不一样了。与在竞争的市场经济中个人对私利的追求相比，政府官员或利益集团利用攫取的权力追求个人利益和局部利益，对资源配置的破坏性范围更广，强度更大。这样，社会福利因资源配置达不到帕累托最优而受损。

政府配置的这两大特点在我国计划经济时期和改革开放初期体现得非常充分，这是体现“公平”需要的现实选择，是出于经济短缺的计划体制安排。

市场配置从其运行机理来讲，是通过价格、供求、竞争等机制手段，通过投入与产出的对比关系，哪里有最大化的收益，资源就流向哪里，在资源配置的整个过程，唯一遵从的法则就是效率，这是完全契合经济学本质属性的行为。在市场经济体制下，当市场成为资源配置的主要主体，政府与市场关系的核心必然会围绕市场配置资源的效率这一目标，那么，市场从“基础性”到“决定性”这一资源配置主体地位的变化，直接反映出对市场经济运行规律的尊重和突出资源配置效率的核心，这与经济学关于政府与市场关系的逻辑起点是完全吻合的。

（三）政府退出是市场体制本质属性的回归

政府与市场之间是此消彼长的关系，政府强市场就弱，政府弱市场就强。从世界各国的实践来看，选择市场体制的国家，市场居于资源配置的主导地位，政府作为资源配置主体的身份是弱化的，作用也是极其有限的。但凡选择计划体制的国家，资源配置一般都是单一的政府主体，市场是被完全排除在外的。作为先选择计划体制然后转向市场化取向的国家，资源配置主体地位变化遵循的一般逻辑是：计划体制时期的完全政府控制，到计划向市场转轨时期的政府主导、市场调节，再到市场体制时期的市场主导、政府干预。不可否认，无论选择哪种资源配置方式，都具有其现实合理性。然而，可以看出，作为体制转轨的国家，资源配置主体地位的变化却呈现出市场趋强、政府渐弱的特点，这一特点正是市场体制本质属性的回归。市场体制从其根本要求来讲，必然是通过市场机制高效率地将资源配置到各个市场主体手中，政府作用的弱化是一种必然。

那么，市场趋强、政府渐弱的这一趋势变化是怎样发生的？政府与市场在资源配置中的作用到底谁说了算？事实上，政府与市场在资源配置中的作用并非自然形成，也非天生的平分秋色。市场是无形的手，其作用发挥是天然的，作用大小并非完全取决于其自身。而作为政府，在资源配置中就显得主动了许多，发挥多大作用、怎样发挥作用，完全取决于自身。政府具有的多重身份，天然地决定了政府与市场不对等的地位。政府不仅是资源配置的主体，更主要还是行政权力的拥有者和公共资源的掌控者，是国家机器的代表；不仅掌控着资源的配置权，还决定了市场作用发挥的大小。现实中，市场是否可以作为资源配置的主体，作为配置主体的作用有多大，市场与政府博弈的结果如何，完全取决于政府选择怎样的体制，取决于政府对资源配置主体地位的定位。正因如此，市场作用的发挥最终取决于政府的意图和力量，只有政府退出资源配置的主导地位，才能为市场发挥决定性作用释放空间。

二、政府退出是中国市场化改革的必然

（一）政府退出是贯穿中国市场化改革的主线

中国的政府退出始于市场化改革，市场化改革的推进有一定的理论准备和实践基础。中国市场化改革的理论准备起始于中央文件，真正具有标志意义的是 1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这份文件从体制层面明确了中国经济的改革取向，第一次明确了把市场作为资源配置的主体，从理论上使市场有了明确的资源配置主体身份，改变了过去政府单一的集权配置方式，这是政府退出资源配置控制地位的重大改变。实际上，市场地位的确立在此之前已有大量的理论铺垫。1978年十一届三中全会拉开了改革大幕，很快在十二大报告中明确提出“计划经济为主、市场调节为辅”，市场首次作为经济调节的手段；1987年，党的十三大提出“社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制”，进一步从体制层面明确了市场的作用。这一系列的理论铺垫尽管是在计划体制下讨论市场的作用，但这一过程清晰地呈现了计划体制的政府集权在逐渐地弱化。再到市场体制改革二十年后的十八届三中全会，市场在资源配置中的主体地位已经发生了根本改变，从基础性作用到决定性作用的定位，不仅使市场地位得以上升，更主要的是从根本上改变了政府在资源配置中的主导地位，这一改变明确地昭示了政府退出的强烈意识。政府退出是中国在经济领域进步和成熟的表现，政府退出意味着政府管治的减少，意味着对经济规律的尊重，意味着通过市场机制传递一种民主、自由、平等、竞争、信用、法制的价值理念，意味着中国政府执政理念的进步。这一理论突破不仅为处理政府与市场关系提供了现实依据，也丰富和深化了社会主义市场经济理论。

政府退出的思想不仅贯穿于理论探索，在中国的市场化实践中同样得到了体现。自十一届三中全会以来，从农村家庭联产承包责任制赋予农民土地承包权，到城市给企业松绑的扩权让利，再到民营经济如火如荼的快速发展、乡镇企业的异军突起、专业市场的迅猛崛起、股份制的探索、商品的市场化定价等这些实践，都是政府在各个领域退出的极好例证。更为重要的是，政府职能转变成为政府退出的一个更加重要的标志，从全能型政府向公共服务型政府的转型，从行政审批权的逐渐下放，从对经济活动干预的减少，从宏观调控体系、市场体系、社会保障制度、收入分配制度、现代企业制度等社会主义市场经济体制基本框架的确立，政府的有序退出日益见证了市场主体地位的不断提升。

可以看出，在中国市场化进程的理论准备和实践探索过程中，体现出三个特点，反映出政府退出的不同方面。第一，从政府发动到市场自觉。中国的市场化改革从其动力来讲主要来自于政府，但也不乏像安徽小岗村农村土地包干等民间草根行为的市场化探索。第二，从正面清单到负面清单。中国市场化涉及的领域从法无授权不可为的政府授权，正在向法无禁止即可为的市场主体需要扩展。第三，从配置方式到体制机制。中国市场化的内涵已经从过去单纯的资源配置方式向包罗配置手段、运行机制、价值理念和制度安排的层面延伸。

（二）政府退出是与政府干预不断博弈的过程

从中国市场化的理论准备和实践推进来看，市场化才刚刚走完了第一步，政府退出也仅仅是局部的退出，而且还表现出一定的不坚定与不彻底，市场作用还是政府主导下的有限作用。然而，政府退出是市场化改革的理性选择，如果市场力量不能摆脱政府主导，政府退出必然是反复、摇摆、停滞不前的。正如新加坡国立大学郑永年教授（2010）所言：“美国是（市）场内国家（state in market），中国是（政）府内市场（market in state），就是说，美国的政府必须服从市场原则，而中国的市场必须服从政府的原则。”[2]（P67）在中国，由于政府与市场在资源配置中主体地位的错位，政府通过直接参与社会经济活动，通过承担多种生产、交换、分配经济的职能，对市场形成强力干预。因此，政府退出始终是在与政府干预的博弈中进行的，各种行政垄断、政府管制和地方保护等制度藩篱严重阻碍了生产要素的自由流动，成为干扰和阻挠市场力量的最主要障碍。主要表现在：第一，资源配置过程的行政化。唯GDP论的政府主导经济必然表现为“政府之手”直接过多地配置资源、政府的行政化决策以及地方政府的公司化倾向。当前，宏观经济的结构性失衡突出，产能过剩、地方政府债务和房地产泡沫等经济运行风险加大正是资源行政化配置的集中表现和必然结果。第二，资源配置流向的国企偏好。利益导向的国企偏好使资源向国企倾斜从而造成垄断，价格失真，供求失衡，市场无序。民营经济夹缝求生，经济活力难以释放，国进民退的格局难以打破。第三，资源配置结果的低效率。责任主体的不明晰带来不计成本的投入和粗放的增长方式，造成资源浪费、透支和环境的污染，导致利益部门化、私人化和成本外部化、社会化。

政府干预通过政府直接参与社会经济活动，削弱了私人经济活动的范围，是与政府退出相悖的力量。那么，经过二十多年的市场化改革，为何依然存在政府对市场的深度干预呢？第一，社会主义市场经济理论不成熟，对社会主义市场化实践的指导和支撑不足。西方市场经济理论是建立在诸多约束条件下的理想模型和实验室理论，它抽象了市场经济的最本质特征，特别是以资本主义私人产权作为约束条件中的前提条件和基础要素，凸显了社会制度的成分。中国的实际情况与之有很大出入，在社会主义公有产权下探讨市场经济，如果不经过本土化的改造，一味照搬照用西方市场经济理论，一则丧失了理论的指导性，二则偏离了市场经济的本意。目前，正处于西方理论与中国实际的磨合阶段，社会主义市场经济理论还在不断探索和完善之中。比如对产权条件的改造，通过股份制和混合所有制的尝试，使公有产权不易分割变通为产权明晰化，从而既契合市场经济的经典理论，又体现了中国的本土实际。第二，社会主义市场经济的实践准备不充分，政府干预依然是经济活动的主基调。我国改革开放后“摸着石头过河”的市场化实践探索，始终是在政府的主导下进行的。尽管架构了以宏观调控体系、市场体系、现代企业制度、收入分配制度、社会保障制度为主要内容的社会主义市场经济体制的基本框架和制度安排，但这一框架的实践推进并不是一个帕累托改进的过程。其一，依然突出了政府主导的理念。重点突出宏观调控体系的建设，强化政府干预经济的宏观调控职能，出现了调控行为短期化、微观化倾向。其二，改革时序安排不符合效率原则。社会保障制度建设滞后，没有做好国企改革托底准备，致使政府至今都在为国企改革带来的职工下岗、国有资产流失等后遗症支付高昂的经济与社会成本。其三，市场主体培育和现代市场体系建设滞后，忽略了政府对推进市场改革的支持。由于强大的官僚体制，中国的企业生存在一种政治环境中，企业需要的包括投资环境、融资环境、政策环境、市场环境等生存、发展及创业的经济环境太差。第三，集权体制的制度惯性使政府干预常态化。集权体制深厚的历史和文化原因，使政府主体顺理成章地作为经济主体的唯一代表而行使资源配置的权力，政府权力的无限扩展和放大得到了集权体制的支持和保障，并进一步合理化、合法化。同时，集权体制排斥竞争，排斥市场其他主体参与，经济活动完全依靠政府决策，市场思维在短期内无法颠覆和取代集权思维，市场力量无法达到完全和政府力量相抗衡的程度，市场利益也无法得到相应的满足，集权体制形成的制度固化、思维固化、利益固化最终使政府干预行为常态化。

三、政府退出资源配置主导地位的现实选择

（一）政府退出的核心是放权

从市场“基础性”作用到“决定性”作用的变化主要体现为，前者是政府主导下的市场有限作用，而后者是要在资源配置中体现市场的主导作用，二者变化的核心在于资源配置主导权由政府转向市场。这样，政府退出为市场发挥决定性作用释放空间，就必然围绕政府向市场释放资源配置主导权这一核心。重点突出两个方面：第一，建立权力清单，限制政府对经济事务的操控。建立权力清单的目的是明确政府“能做什么”，通过划定政府权力边界和范围，对政府权力列出明晰清单，使政府在真正合理合法的权力范围内行使职权。第二，分散决策，使市场平等参与资源配置。分散决策的前提是充分尊重所有市场主体的利益诉求，并为实现这些诉求提供平等表达的机会和渠道。现实的做法是降低市场准入的标准，放开所有竞争性领域，使所有市场主体在平等竞争的要素流动中参与其中，打破集权体制下政府集中决策形成的市场垄断格局[3]。

（二）政府退出的依据是政府与市场明确的职责边界

政府与市场之间有着明确的职责边界。根据政府“公共性”和市场“趋利性”的特点，各自的职责分工应该是：市场负责私人产品，政府负责公共产品；市场解决效率问题，政府解决公平问题。依照公共经济学对政府经济调节、公共服务、市场监管和社会管理四大职能的明确界定，政府退出就是要重点解决政府越位、缺位与错位的突出问题，明确政府“该做什么”。第一，政府归位。针对政府经济调节职能过度放大，直接介入微观经济活动过多的越位行为，政府归位应突出宏观调控的机制化建设，注重矫正市场失灵，即遵照政府调节市场、市场引导企业的调控机理，对宏观经济进行预调微调，减少对微观主体的直接和频繁干预，以免扼杀经济活力和社会创新能力。第二，政府补位。针对政府公共服务提供不足、市场监管不力和社会管理不到位，甚至在某些公共领域出现“真空”和职能弱化、虚化的缺位现象，政府补位就是要弥补市场缺陷，在防止垄断、缩小收入差距、提供公共产品等政府基本公共服务职能和维护公平正义方面有所作为；同时，在培育市场公平竞争环境、市场监管、维护市场秩序等方面，强化政府的引导和调节作用，以防止由于政府公共职责发挥不足而导致的经济与社会发展严重脱节。第三，政府到位。针对政府职能交叉、重叠，职权划分不清、职责不明，经常出现不该管乱管、该管没人管的混乱现象的错位局面，政府到位就是通过政府行政架构与职责相一致的机构改革，使政府部门各负其责，杜绝推诿扯皮，提高政府效能。

（三）政府退出的过程是渐进的平滑过渡

一项既有的制度安排有其合理性，同时也有其作用发生的惯性。对于政府而言，退出存在极大的难度，退出意味着相应的寻租中断和利益受损。避免制度转轨风险的可选方案是逐渐实施新的制度，并使转轨成本尽可能降低的有效率的选择。市场在资源配置中从“基础性”到“决定性”作用的变化是实现制度平滑过渡的选择，意味着政府作为资源配置主体身份的弱化，自然，政府退出也是渐进的退出。政府退出资源配置主导地位并非退出作为资源配置的主体资格或身份，而是相对于市场的主导地位而居于其后，而且是部分退出，是从涉及部分行政垄断行业的退出，是为市场预留发展空间的退出，是让政府逐渐淡出对微观经济活动干预的退出，是进一步塑造“小政府、大市场”格局的退出，是把资源配置的决定权交给市场的退出。因此，政府退出从时间安排、节奏把握和领域设计上，既要围绕资源配置效率这个中心，同时还要充分考虑制度转换的风险和经济安全。

（四）政府退出的制度目标是规制利益主体行为

市场经济是法治经济，规制的目的在于营造良好的市场秩序，保证市场经济有序运行。因此，规制并非传统意义认为的是在市场经济体制下以矫正和改善市场机制内在的问题为目的，而是“政府对经济行为的管理或制约”。在中国市场化推进过程中，规制的对象不应仅仅局限于市场，而是所有利益主体的行为。特别是针对政府行为的规制，其现实意义要远远大于单纯的市场规制，克服政府权力过大和对经济的干预，为市场经济营造制度环境，才是规制的重点。为此，规制应突出两大效用，一方面，市场保护效用。政府作为制度的最大供给者为市场提供制度保障。按照弗里德曼的主张，政府应扮演规章制度的制定者和仲裁人的角色，应在反对技术垄断和克服市场的不完全性等方面发挥作用[4]（P35-38）。另一方面，权力制衡效用。管住政府的手某种意义上比为市场提供良好环境的效用更大。在市场经济条件下，把“权力关进制度的笼子”，就是说政府权力本身也是需要约束的。规制政府行为，就是要阻断利益寻租，用以法律为基础的治理机制代替行政治理机制，减少对市场经济人为干扰和限制，使政府与市场关系建立在制度规范的框架基础上。

（五）政府退出的内在逻辑是打造有为政府

政府退出从其实质来讲是为了改变目前政府与市场在配置资源中扭曲的关系，改变政府的强势和主导地位；是为了充分尊重经济规律，尊重市场配置资源的效率原则；是为了转变计划经济时期的惯性思维，回归政府在市场体制下有形之手的职责之位。所以，政府退出并非政府自身的无所作为[5]，而是为了政府的更加有为[6]（P255-258）。有为政府包含三个层面：其一，宏观层面的有责。建立符合市场经济规律的宏观调控体系，履行政府调节经济职责，简化宏观调控目标，减少宏观调控部门，实现宏观调控手段市场化。其二，中观层面的有效。建立合理的政府绩效管理机制。不再把GDP作为地方政府官员政绩考核指标，促进地方政府职能的转变；创造条件，让人民群众有更多监督政府的机会。其三，微观层面的有序。建立与现代市场经济相适应的微观规制，淡化事前审批，强化事后监管，保证企业行为规范，形成公平竞争的市场秩序。

改革开放以来，中国的市场化取向决定了市场在资源配置中必须发挥应有的作用。但同时，中国市场化改革的渐进性特点又决定了市场作用的发挥必须是先经过“基础性”、再到“决定性”的过程。可以说，市场作用的不断强化就是政府不断退出的过程，政府退出是贯穿我国市场化改革的主线，是实现从“政府搭台，政府唱戏”到“政府搭台，市场唱戏”转变的关键。

参考文献：

[1]罗德明.试论政府直接配置资源的合理规模[J].经济理论与经济管理，1991，（6）：52-53.

[2]郑永年.中国模式：经验与困局[M].杭州：浙江人民出版社，2010.

[3]李爱明.未来五年：政府放权市场归位[EB/OL].2013-03-16.http：//www.chinatimes.cc/hxsb/pages/127284/moreInfo.htm.

[4][美]弗里德曼.自由选择[M].张琦，译.北京：机械工业出版社，2008.

[5]洪银兴.关键是厘清市场与政府作用的边界——市场对资源配置起决定性作用后政府作用的转型[J].红旗文稿，2014，（3）.

[6]迟福林.市场决定——十八届三中全会后的改革大考[M].北京：中国经济出版社，2014.