从兰州的水污染事件微观国企私有化改革的实践得失

2015-01-28李江

商 2015年16期

李　江

李江

摘要：本文将通过微观分析兰州水污染事件，揭示其背后存在的国企私有化改革和新公共管理在中国进行实践的效能问题，并对该问题进行简要的陈述、概括，微观性地分析其具体存在的问题，主要结合胡德对新公共管理构建的核心要素原理，从公共组织构建、竞争态势的形成、维持节约与有序原则、服务范围层次导向、绩效考评、服务产出标准、互动机制等角度、元素，分析该案例中公共部门私有化改革的得失利弊。以此为基础，涉及当前存在国企体制、组织结构以及部门运行等改革阻力，以及原理同现实结合度脱节等问题。

关键词：兰州水污染事件;私有化改革;市场化管理模式;竞争机制

随着全球化经济发展的深入，信息化、网络化潮流的来临，社会相应管理模式的需求也在逐步转变，对于政府以往传统的“公共行政”主题逐步转向新“公共管理”概念为主的管理领域。在西方国家进行“新公共管理”的私有化改革后，我国也开始引进、学习，借鉴西方理论，进行属于本国的尝试。甘肃省兰州市的自来水厂转变为兰州威立雅水务公司是该管理运动以及模式借鉴下的一个微观现象，直接体现新公共管理核心的私有化改革的实践效应。国企公共项目与服务的私有化外包是公共管理领域的新尝试，其理论与传统体制、相对落后的以小农制为主的经济形势、管理思维等必然产生一定程度的非适应性；而新公共管理概念的提出者胡德构建的要素显示：新公共管理需包含分散化、私营化、有效性，目标导向与产出标准与特征来提供社会公共产品与服务。

一、国企私有化改革实践的案例陈述与问题揭示

1.案例引入

“兰州水污染”事件，是指2014年4月10日，发生于甘肃省兰州市的自来水在检测过程中，出现苯含量超过我国的国家标准的事件。该事件的主角是兰州市唯一一家大型水务集团公司——威立雅水务公司。4月11日上午，兰州市环保局初步认定是兰州石化管道的渗漏，油污流入自流沟，导致水体污染，水中苯含量超标。11时，兰州市将北线的供水自流沟的运营完全停止，并努力排空被污染的自来水。11日之后，政府宣布24小时内自来水不适宜饮用，引发了部分市民的缺水恐慌，部分超市的纯净水被抢购一空。同天下午，兰州威立雅水务集团董事长姚昕解释：“用来填充自流沟之间的沉降缝被污染物溶解，导致污染物流入自流沟。”至此，兰州水污染事件被确认，并成为了一件拥有全国大范围影响的公共事件。兰州市政府于4月11日采取应急措施：包括投放活性炭、停运北线自流沟，排空污水、加大检测力度，尽快找出污染源等措施。时至4月12日中午，部分地区自来水苯含量明显下降。期间消防、环卫部门连续向市民供应安全饮用水，部分高校向学生发放瓶装水，医院设立免费苯中毒挂号和急诊窗口。下午6时，兰州市政府解除城关区、七里河区应急措施。但安宁区与西固区自来水苯含量仍不稳定，无法解除应急措施。

4月13日，兰州市政府通报，此次水污染事故的直接原因自来水厂的自流沟中出现含油的污水。而这种污水会出现在自流沟的原因是，自流沟附近的中国石油兰州石化在此前曾经发生过泄漏事故，事故处理后有一些渣油以及消防污水便渗入地下。

2.事件主体——兰州威立雅自来水公司的现状简介：

兰州威立雅水务公司的前身是兰州市自来水厂。该厂始建于1955年，是国家“一五”期间兴建的大型城市供水企业，前身是国有资产控股下的国家政府部门管控的服务项目。该国营企业于2007年为适应市场经济以及其管理模式的变化需求，与威立雅水务(黄河)投资有限公司合资经营，并于8月10日取得中外合资经营企业法人营业执照，成立兰州威立雅水务集团有限责任公司。投资方分别为兰州市国资委，占有55%的股权；威立雅水务(黄河)投资有限公司，占有45%股权。该项公司改制直接体现了公共服务外包的改革现实。

经过多年的发展、构建以及运营，威立雅水务集团形成了一套相对完整健全的生产工艺调度机制、包括水质检测、操作规则、维护、资产管理、收费、人力调配制度等，相比较于以前，建立起更为完善，科学，灵活的内部控制与外部运作体系。通过企业改制与引入消化吸收国际先进管理经验，私有化服务外包的改革成果是相对明显的：拥有4个分公司，16个子公司，职工2200多人，专业技术人员550 人，技术与管理实力相比起国有控股时期拥有显著的提升。目前，水务集团的注册资本超过10亿元人民币，对兰州的供水用户普及率高达93%，用水人口达到260余万人。

二、从兰州水污染事件分析其私有化改革的得失及其原因：

(一)优势及其原因分析

1.兰州自来水厂通过对经营组织即原先国有部门组织进行分散化，并结合私有化，独立化，法律化原则的运用与实施，相对完整地实现了该公共服务部门的机构重组、组织模式转变与系统化改革。在水污染事件发生之前，兰州感受到了自来水厂引入外来资本、转变管理模式，成立威立雅公司带来的公共服务效益，特别是注册资本的成倍增加，改变了传统意义上水务部门完全受政府部门监管控制下，资金定额定量计划供给的运营体制，降低了供水服务需求庞杂而资金供给不足的可能性；供水普及率提升至93%，几乎覆盖了城市所有主要的城区、街道以及核心单位与企业，相较于以前提升了生产效率，并能充分实现供水服务的时效性、科学性、层次性与现代化，释放了公共部门的生产力，促进了雇员的生产积极性；在此基础上，社会的公共服务效率与质量相比较传统的统筹模式在运行上更为灵活、功能上则更为精细、全面、广泛。

2.采取企业化的管理模式，努力把握节约性、有效性以及有序性的原则，充分利用私人管理的优势拓展其业务领域，使其企业业务层次，门类更为广泛，包含了多维度，多视角的运营方式与手段，涵盖的技术与人力需求通过市场化与顾客导向更为高效、成熟，相对成功地推行了公共服务以及部门的市场化与社会化。这直接反应在经营范围从原先在完全国有体制管理模式下单一的水生产供应服务与职能，经过私有化合作以及服务外包后拓展至绿化维护，水质检测，机电机械维修，五金工程以及劳保，材料销售等综合化，大型化等多重权责交叉的领域，运用的则是网络化、系统化、层次化以及门类化经营模式与体制①。很多政府公共部门的成本因为各功能、领域间形成的合作链而降低，并且同时间接地弥补了公共部门行政、服务过度单一化、片面化，通过建立公共部门与企业间的合作关系，努力实现二者的优势结合，促进其转向其以管理导向，市场导向以及民众需求导向的积极主动的服务状态上。

3.相对成功地走出了公共部门职能转移，社会组织、企业承担责任与制定规则的步伐与流程，改变了承包管理所有管理事务与服务的僵化思维。在过去的几十年内，因中国社会体制的特殊性与对外开放程度相对较低的因素，公共部门按照社会运作流程、规律，将所有事务承包并进行全程监督控制。这使得公共组织的职能过度泛化，所需求的技术、人力、资本、资源以及管理机制等庞大而杂乱，难以统筹并且缺乏自行调配的灵活性与创造性；在兰州自来水公司改制后，国企解除了自身所必须承担的大量社会性具体事务，在兰州水务领域，交由新成立的威立雅水务公司承担，保证自身对市场经济的干预度将至最低，并同该公司协作，制定抓们的法律、规章制度，监督与执行法律法规的运行，确保公共服务在私有化外包后依旧依据公共事务的原则运行，充分体现了市场化优势与商业管理思维的灵活性与理性。

(二)不足之处浅析

1.私有化经营并未实质上解决公共部门间缺乏竞争的弊端，除该公司以外并未有第二家公司与之竞争，私人部门与公共部门间的竞争态势未形成。胡德曾在对新公共管理追求的要素中提出，公共部门组织间与私人部门间需要更强的竞争；虽然公共服务外包为自来水厂与公共服务提升了效率，带来了更广泛的服务，但其事实上并未体现此原则，指定的职能分派也未体现，因而对应的市场上仍处于相对狭窄的状态下，并且长期存在垄断，缺乏竞争与改善压力的弊病。该案例中，长期积累的管理体制对该自来水厂的影响没有改变，私有化的经营仅为该企业解决了经营效率，生产力与功能的问题，却引入竞争机制，从原先的“国营”到“私人垄断”，单一化的企业垄断也未发生转变。缺乏竞争与管理的市场造成水污染事件发生后，兰州市找不到第2家大型自来水供应厂与输送渠道，并且也在短时间内无法开辟另一条水源以应急。片面化，单一化的经营现状使得威立雅水务公司在危机到来时，缺乏应对机制，其公共产品无法得到合理替代，市民所接受的社会公共服务必然受到消极影响。

2.水污染事件发生后，该自来水公司仍依照公共部门的专业标准与技能对公共部门组织与其服务效率、产品质量进行衡量评估，忽略了其服务对象——市民所需要的水质服务要求；该服务范围与内容并未成为该公司提供公共服务的衡量标准，从而在进行对渗漏油污的处理时相对粗略，忽视其对土壤，供水渠道以及对市民用水安全的间接影响与后续可能；威立雅公司所做出的危机应对机制并未体现服务的范围，尤其是在北线停止供水，但南线依旧供水正常的情况下，笼统地宣布自来水无法引用，因此造成了相当程度的超市抢购风潮；对象的层次感也相应缺乏，在受到影响的城区，威立雅水务公司并未及时同医院、消防、环卫部门等进行合作应对危机，并未动用储备用水与医疗物资进行补偿；其对消息的确认效率相对低下，在10日出现类似于苯超标的现象时，相关部门并未做出及时通报反应，也未引起部门负责人的重视。这一定程度上使得居民用水安全无法得到保障。

三、针对兰州水污染事件对其自来水部门提出的私有化改革建议

1.坚持转向分散化的原则，根据独立运营单位的性质特点，加强该机构、组织以及部门的公共服务供给的风险机制构建、强化对人员、服务、部门等配套体系的中央责任意识。事发后，政府动议建设兰州第2个水源地。在此动议的背景基础上，首先应结合企业自身的改进建议，保持其经营权，所有权，管理权的深度市场化与私有化，确立其私有化管理的主导地位；其次，在稳定了主要权力的转变成果后，对组织构建，沟通渠道，权力责任分配，技术设备检修维护等重要事务建立相应的市场化、企业化风险管理机制，并引入相关概念供核心领导成员学习；应注重对设备的操作规则、水质检测功能以及生态科研院所、环保等领域与部门的合作，建立形成风险预估以及应对机制网络，紧密联系，实现信息、条件、资源的互通与协作性联系，减少危机出现后出现应对不力、各部门缺乏协作、体系分散、组织运转机制效率低下等问题。

2.加强竞争机制引进，形成实质上的市场竞争态势并设置合理匹配的地方性法律规则，确保竞争的合理性与科学性。从“国企”到“私人垄断”，公共组织部门未受到竞争压力，因此缺乏改进动力；所以，相关部门做出设置第2个水源地决策的同时，不仅应确保其改革后的私有化经营管理模式的稳定性，同时根据现有的社会变革实情，保证核心公共服务以及领域维持公有制主导的现状，通过对入股股份比例的适当性调整，使其在市场出现风险危机时，确保其公共服务提供的稳固与持续性，可以发挥其私有化管理的扩展性与创造性；确保法律实施范围的精准与针对性，构建的规则制度以市场经济的客观规律为准绳，焦点在于运营机制的监督、维护，硬件设备的检测标准与雇佣人员的权益，维护国有资产的核心利益等等；同时，保证私有化以及服务外包后的改进以及发展力度，竞争的质量程度维持在符合经济规律的范畴内，发挥市场经济的灵活功能又能应对市场、产品、组织出现的危机，避免由公有垄断到私人垄断实质性局面的循环现象和在此现象背景下，管理改革机制不全面、基础设施不配套、人员素质缺乏契合度的现象。

3.针对当下公司运营管理体系改革不彻底的现象，调整公司与公共部门的协作、沟通机制，以适应市场化、竞争化的发展要求，进一步保障以顾客需求导向型，服务引导型为主导思路的管理运营模式，破除实质垄断与缺乏竞争的局面。公共部门与服务组织应与政府部门形成合作联系并确保其独立性，改革相应绩效标准以及相应公共服务被“看得见的手”管控局面，是保证威立雅公司以市民需求范围、城市各部门阶层为主导制定公共产品服务产出的前提，设立相应的绩效标准则是对上述前提的衡量规则与统一保障；而保证公司的运营绩效标准则有赖于自身的技能标准，服务范围与层次的结合，兼由民众而不是环保局、卫生部门或者税务局来把握、反馈，自来水公司在同环保局等政府部门改革把控关系，形成引导与合作关系的基础上，进一步广泛走入市民，展开大规模，客观性调查，利用现有经济科学规律，确保市民需求，用水科学标准以及公司供应质量水准等多元素合理结合。

四、结语

当下中国面临的社会改革与转型压力，在公共部门事实体制改革，职能优化以及机构重组、权力分配等问题下体现地尤为突出。较本文所举案例而言，兰州威立雅自来水公司的成立是公共服务职能外包，通过引进运用私有化改革机制、管理模式、技术操作以及绩效考评体系来弥补国企管理不足的改革活动。它在力图保证公共部门的本质属性不变的背景与基础上，将自身微观层次上的具体事务、服务以及相关组织部门以分股合作为介质，构建公私合营的组织结构、管理流程确保其适应市场化、信息化、网络化的市场发展需求。其中，私有化改革在实施对组织的分散化，确保组织运营的独立性与法律规则构建、确保制度的节约性、有序性、多维度发展新功能业务以及成功实现了对公共部门职能的社会化转化，但其存在的问题也相对明显——私有化改革的管理模式的局限性、缺乏实质上部门间竞争、体制系统改革不完善、基础设施、技术与管理模式缺乏匹配度、未构建根据市场需求、服务范围与层次内容来评价的服务机制与评估体系；因此，针对以上不足，个人通过优劣方面的结合，设计加强构建组织改革的风险应对机制、引进并整合环境资源，以形成实质竞争态势、转变公司与部门间的沟通联系，加强合作而并非把控、构建产品服务预估渠道的方式，完善国企私有化改革，即新公共管理理论在中国进行实践的效果。(作者单位：南京理工大学公共事务学院)

注解:

①徐海燕.新公共管理理论的中国适应性分析—以上海市浦东区政府管理体制改革为例,华东政法大学硕士论文，2013年.

参考文献:

[1]陈振明.评西方的“新公共管理模式”.中国社会科学，2000(6).

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[6]薛冰.《历史与逻辑—公共性视域中的公共管理》.中国社会科学出版社.2006，(6).

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