绍兴市避灾安置场所规范化建设的新探索

◎ 楼言昌

绍兴市避灾安置场所规范化建设的新探索

◎ 楼言昌

避灾安置场所是由县级人民政府确认或组织建设，为受洪涝、风雹、台风、地震、滑坡、泥石流等自然灾害和突发公共事件影响、需要转移安置的当地群众及外来人员，无偿提供临时性避护和基本生活保障的场所。推进避灾安置场所建设是绍兴市委、市政府着眼“关口前移”，实施防灾、减灾、避灾和救灾一体化发展的一项重大民生工程。自2006年“全国应急管理现场会”在诸暨市召开、浙江在全国率先开展“避灾工程”建设试点以来，绍兴市再接再厉争先创优，认真落实国家和省“十二五”综合防灾减灾规划，因地制宜加强避灾安置场所规范化建设，创新工作机制，形成了具有绍兴特色的“三、四、五、六”避灾安置场所规范化建设模式，目前全市已累计建成避灾安置场所1224个，建筑面积538485平方米，可容纳18.1万人，村（社区）避灾安置点覆盖率达42%以上，城乡避灾安置场所标志牌和指示牌设置率为100%（远远超过省定的村级避灾安置点覆盖率达35%、标志牌和指示牌设置率达60%的标准），在洪涝、雪灾、尤其是近年“海葵”、“菲特”等强台风袭击时发挥了突出作用。为绍兴市改革创新救灾体制、增强避灾救灾应急能力探索出一条新路。

1.完善规划，政策引导

1.1 加强统筹规划和组织领导

各县（市、区）政府专门成立了由民政、财政、人防、建设、水利、国土、消防等部门组成的工作领导小组，民政部门牵头负责总体布局、项目审批和资金安排，乡镇（街道）负责项目申报和进度管理，村（社区）负责项目建设、实施运行和使用管理。近年来，市县两级均成立减灾委员会，充分发挥综合协调作用。全市各级政府和民政部门还注重政策体系建设，市政府在推进基本公共服务均等化工作部署、“防灾减灾行动方案”实施等政策文件中，都对避灾安置场所建设提出了具体的要求。市减灾委、市民政局及相关部门曾多次就“避灾工程”试点、加强避灾安置场所建设下发通知，如《绍兴市减灾委关于加强避灾安置场所规范化建设的通知》、《绍兴市减灾委办公室关于开展全市避灾安置场所规范化建设情况检查的通知》、《绍兴市民政局关于下达避灾安置场所建设任务的通知》、《绍兴市民政局绍兴市民防局关于进一步加强应急避灾疏散场所建设的意见》、《绍兴市民政局绍兴市财政局关于下拨2012、2013年度市级福彩公益金资助避灾安置场所通知》等。各县（市、区）也陆续出台了涉及建设要求、验收标准、功能设施、安全管理、规章制度等一系列政策文件，为避灾安置场所建设提供了有力的政策引导和支持。

1.2 整合资源和资金保障

各地将避灾安置场所建设纳入县市域总体规划、村镇建设规划，科学制定避灾安置场所的布局规划、建设规划和具体实施计划。坚持规划先行，合理布局，科学选址，以点带面，形成以县和乡镇级避灾中心为骨干、村（社区）避灾点为节点、有效覆盖本区域重点人群的避灾安置场所网络。结合当地实际，按照相对集中、便于转移、就近安置、确保安全的要求，合理选取避灾安置场所地址，避开易受自然灾害威胁地段、重大环境风险源地段以及高压输电线路、生产存储易燃易爆危险品的工厂仓库等其他危险地段。各地按照“平灾结合、整合资源、综合利用”要求，通过盘活区域内可用资源，相应采取确认、修缮、合建等方式，设立避灾安置场所。县级避灾中心多利用人防疏散基地、体育馆、影剧院、会场、学校和社会福利院等公共建筑物和公园、广场、绿地等公共场所进行建设。乡级避灾中心多利用新建乡镇敬老院、文化中心、学校、食堂等符合避灾安置要求的公共设施进行建设。村级避灾点多利用社区服务中心、居家养老服务中心、中小学校、礼堂、村委办公楼和中心学校合并后的空置学校及祠堂、婚宴中心等公益活动场所进行建设。各地各有关部门在规划布局上重点在台风、洪涝、地质灾害多发地区实施避灾安置场所建设。实现避灾安置场所的有效覆盖。促进各方资源的有效整合，落实资金保障，坚持政府主导、社会参与，切实加大避灾安置场所建设的经费投入力度，全市各级累计投入建设资金超过1.5亿元，近几年仅市级财政资助各地避灾安置场所建设的补助资金在1000万元以上。

2.创新“三、四、五、六”模式，着力规范化建设

绍兴市民政系统积极探索创新，完善体制机制，建立健全灾害应急体系，前

移救灾关口，切实加强避灾安置场所规范化建设，及时下发《绍兴市减灾委关于加强避灾安置场所规范化建设的通知》（绍减委[2013]2号），对所有避灾安置场所从硬件设施、功能配套、运行机制等方面开展规范化建设考核，全面提升基层综合减灾能力，形成了具有绍兴特色的“三、四、五、六”避灾安置场所规范化建设模式，

2.1 “三”：指避灾安置场所在功能设施上保证“三配套”

1）基本生活配套：要求为灾民提供基本生活需求，配有通风透气、饮水用水、排水排污、垃圾收集等基本生活设施，具有足够可安置床位（铺）的空间以及生活物资保障能力。

2）安全消防配套：要求有符合实际的各类安全保障，具备必要的安全和消防设施，确保灾民人身安全。有防电、防火、防煤气、防意外设施，周边无危险源，楼道两侧设置扶手杆。要设运输保障通道、人员上下车集中地和突发次生灾害的应急撤离路线。要设置明显的人员疏导标志和安置场所功能分区标志。

3）照明、冷暖调节系统配套：应具备基本照明、冷暖调节设施，要保证避灾安置场所自然的采光，同时有能力为灾民提供全天候照明和必要的冷暖调节要求。

2.2 “四”：指避灾安置场所在处域分布上至少设置“四个室”

1）避灾室：县级避灾中心可容纳不小于200人；乡级避灾中心可容纳不小于100人；村级避灾点可容纳不小于50人。

2）储藏室：规定避灾安置场所需具有相应容量的仓储，可临时存放床铺、被褥、草席、食品、饮用水、应急灯等基本生活物资，较大规范的避灾安置场所，要配备必要的广播系统以及指挥通信、发电、医疗急救等设施。

3）办公室：要求避灾安置场所设立用于应急值班和日常管理的办公室，并配置必要的办公设备。

4）卫生间：要求在避灾室附近设置男女卫生间。

2.3 “五”：指确保“五有”和“五制度”

首先强调避灾安置场所在灾民基本生活保障上确保“五有”，即有饭吃、有住处、有衣穿、有干净水喝、有病能医。要防止出现救助工作盲点，保障好受灾群众的基本生活。

进一步要求避灾安置场所在运行机制上建立“五制度”：

1）准入登记制度：县级人民政府对拟确认和改（扩）建的避灾安置场所进行严格审查，对符合相关要求的，将其纳入避灾安置场所范围，由当地民政部门登记在册，实施统一管理，并向社会公告。

2）安全管理制度：县级人民政府每年汛前对避灾安置场所的安全性进行评估和鉴定，不符合要求的不得作为避灾安置场所继续使用，待其整改达标后再重新纳入管理使用范围。

3）日常管理制度：避灾安置场所要制订完善管理人员管理职责、避灾人员行为守则等，并上墙公布。

4）预案管理制度：县、乡两级人民政府要针对当地易发多发的灾害隐患，结合本辖区避灾安置场所建设及分布情况，制订并完善避灾应急预案。明确预案启动条件、转移安置程序、救援保障体系、场所运行方式，加强避灾应急演练。

5）责任追究制度：对因避灾安置场所建设、管理不力造成不良后果的，有关部门要严肃追究当事人责任。对故意损坏避灾安置场所及其设施的，要依法予以赔偿，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

2.4 “六”：指避灾安置场所规范化创建特色上把握好“六个一”

1）一块指示牌：在通往避灾安置场所的主要路口设置按省民政厅下发的图样规定制作醒目的路线指示牌。

2）一块标识牌：统一按省民政厅下发的图样规定制作标识。避灾场所名称：I.县、乡级名称为“XX县（市、区）、XX乡镇（街道）避灾中心”；II.村级名称为“XX村（社区）避灾点”。指示牌、标识牌用材、规格、标致图案必须符合省统一要求。

3）一个宣传窗：要求独立设置宣传栏，用于常年性宣传综合防灾减灾知识。

4）一套制度牌：明示管理制度、岗位职责和工作流程。

5）一个应急预案：要求县、乡两级人民政府要针对当地易发多发的灾害隐患，结合本辖区避灾安置场所建设及分布情况，制订并完善避灾应急预案。明确预案启动条件、转移安置程序、救援保障体系、场所运行方式，村级避灾点也要因地制宜制订完善避灾应急预案，加强避灾应急演练，并不断修订完善。

6）一些必备应急物资：每个避灾安置场所都要按照“五有”要求配备必备的应急物资，如床铺、被褥、草席、食品、饮用水、热水瓶、脸盆、毛巾、应急灯、急救包等基本生活物资。

3.完善预案体系，搞好避灾演练

完成两轮救灾应急预案编制工作，形成了从市到县、乡镇、村（社区）的预案系统。绍兴市政府颁布《绍兴市自然灾害救助应急预案》、《绍兴市防灾减灾行动方案》和《绍兴市突发公共事件人员基本生活应急保障行动方案》，近年来主要从三个方面推进预案体系建设：一是完善预案的系统性，部署完成了到乡镇、村（社区）一级的预案编制工作，使预案能够“纵向到底”。二是注重预案的操作性。每年修订完成《绍兴市自然灾害救助应急预案操作手册》、《绍兴市突发公共事件人员基本生活应急保障行动方案操作手册》，进一步细化规范应急工作流程，建立灾害紧急救援管理系统，整合救灾资源，规范救灾工作流程，提高救灾工作的应急反应能力。三是增强预案的实用性，在演练中检验预案，发现问题，及时修订。

作者单位：绍兴市民政局