提高应急管理能力 健全公共安全体系

◎ 闪淳昌

提高应急管理能力 健全公共安全体系

◎ 闪淳昌12

本文重点总结了抗击非典以来我国应急管理的经验教训，分析了我国公共安全面临的风险挑战，对提升我国应急管理能力，健全公共安全体系提出了思考和建议。

突发事件 公共安全体系 应急管理

引言

应急管理是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件，从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等全方位、全过程的管理。由于突发事件的不确定性、复杂性、高变异性、紧迫性、关联性和当代信息网络的快速发展，应急管理是个复杂的、开放的、巨大的系统工程。

一、回顾与启示

中华民族的历史就是与各种灾难作斗争并不断取得胜利的历史。新中国成立以来，党和政府高度重视应急管理工作。但是，我国全面系统地加强应急管理工作是在抗击非典之后。美国“9.11”事件使各国政府都在重新思考如何应对恐怖势力和突发事件的问题，而2003年那场突如其来的非典疫情和惊心动魄的抗击非典斗争给了我们两点最重要的启示：一是必须牢固确立和认真落实科学发展观,坚持统筹兼顾,更加注重经济社会协调发展；二是一定要更加注重政府的社会管理和公共服务职能,我们不仅要健全公共卫生应急机制,还要在全社会的各个方面加快应急机制建设。党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上做出了全面加强应急管理工作的重大决策。重点是加强“一案三制”建设（即制定修订应急预案，建立健全应急体制、机制和法制），不断提升应对危机和风险的能力。2007年我国颁布实施了《突发事件应对法》，制定实施了《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》和《“十一五”期间国家综合防灾减灾规划》。目前，正在实施《“十二五”期间国家突发事件应急体系建设规划》和《“十二五”期间国家综合防灾减灾规划》。党的十八大报告强调建立健全源头治理、动态监控、应急处置相结合的机制，特别是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，对健全公共安全体系提出了新的任务和要求，并决定成立国家安全委员会。在中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记强调指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。

回顾这一段历程我们可以看到：世界并不太平，各种矛盾交织，错综复杂。恐怖袭击、局部战争、金融危机，以及对水资源、石油资源的争夺，跨国性的重大疫情的传播和复合式链式巨灾等不断发生；国内抗击非典的斗争成为我们改进工作、更好地推动经济社会健康发展的重要契机；我们的政府要全面履行政府职能，切实加强应急管理势在必行。

党中央、国务院以制定修订应急预案为抓手，以建立健全应急体制为基础，以建立健全应急机制为关键，以建立健全应急法制为保障，开创了我国应急管理工作的新局面。近年来，我国大震、大水、大旱、冰雪和地质灾害等大灾多发，多灾并发，重特大事故、公共卫生事件、社会安全事件不断发生，我们还先后举办了奥运会、世博会、亚运会等一系列重大活动，“一案三制”建设在保障人民生命财产安全和维护社会安全稳定中发挥了重要作用。我国在应对灾难和危机中表现出的决策迅速、出手快、出拳重、措施准、工作实、应对有力的鲜明特色，反映出我们党和政府在建设中国特色应急管理模式方面的发展和进步。其主要做法：一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导。二是各级党委、政府认真负责，靠前指挥；广大党

员干部的先锋模范作用。三是军民合作，充分发挥三支队伍的作用，即人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵；各个专业应急救援队伍；企事业单位职工和农村、社区的民众。四是社会主义制度和我们的政治优势、组织优势。建立了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急体制。五是实行预防为主、预防与应急相结合的方针。六是以人为本，依靠法制，依靠科学，依靠群众和社会力量。七是全国人民万众一心和社会各界同舟共济。在应对重大突发事件中，形成了我们伟大的民族精神——万众一心、众志成城，团结互助、和衷共济，迎难而上、敢于胜利。八是坚持改革开放，加强国际合作。但是，我国应急管理工作还存在基础薄弱、应急体制机制和法制不健全、市场与民间的作用未有效发挥、公众忧患意识和自救互救能力差、监测预警和应急处置能力亟待提高、各级领导勇于担当和科学决策指挥能力不强等问题。而且，我国全面系统地加强应急管理的时间还很短，我国还处在社会主义初级阶段，又是最大的发展中国家，应急管理工作任重道远。

二、风险与挑战

现在我们国家处于工业化、城镇化、信息化的转型、转轨、转变时期、快速发展期和矛盾凸显期，我们国家又是自然灾害多发的国家，公共安全面临着诸多新的风险与挑战：

1 自然灾害严重，但我们防灾基础相对薄弱。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。难以预料的全球性气候反常和难以控制的自然灾害时有发生。灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重是我们的基本国情。在全球气候变化背景下，自然灾害风险将进一步加大，防灾减灾形势严峻。汶川、玉树、芦山、甘南等地震中我们9万多同胞遇难或失踪，主要是因为我们建筑物的抗震能力差。由于我们的建筑物抗震等级低，工程质量不能达到标准，我国目前往往是“小震大灾”。甘肃舟曲“8.8”特大泥石流灾难中，河滩上建设的楼房全被冲毁了，1800多人遇难或失踪，说明当地人口、经济的发展与舟曲县城的承载力极不适应。马克思指出：“不以伟大的自然规律为依据的人类计划，只会带来灾难”。恩格斯也强调:“我们不要过分陶醉于对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”党的十八大提出的“尊重自然、顺应自然、保护自然”和中央城镇化会议提出的“尊重自然、顺应自然、天人合一”理念，是人类几千年来经验教训的高度总结，我们必须认真贯彻实施。

我国657座城市，每到雨季约有三分之一以上的城市不同程度发生内涝，其主要原因是多年来不同程度地存在着重表面，轻基础；重眼前，轻长远；重地上，轻地下；重速度，轻质量；重效益，轻安全；重产出，轻投入；重处置，轻预防等状况。现代安全理论认为，突发事件破坏性不完全在于灾害的原发强度，还取决于人类社会自身应对各类灾害表现出的抵抗能力和脆弱性。我们得敬畏规律、敬畏事业、敬畏生命，有强烈的问题意识，按照习近平总书记的要求，“牢固树立正确政绩观，多做打基础、利长远的事，……真正做到对历史和人民负责。”

2 事故灾难还处在易发期多发期。

十多年来，全国安全生产形势呈现出“三个大幅下降、一个明显提升”的特点（事故总量、重特大事故和主要相对指标大幅下降；安全生产整体水平明显提升），但是，安全生产领域仍存在许多问题，事故起数和死亡人数仍处于高位，目前粗放型的经济增长方式与公共安全的矛盾相当突出，安全生产形势和环境安全形势依然严峻。李克强总理指出，“现代化过程中的生态后果，很大程度上都通过浓重的雾霾来了一次爆发和预警。”据不完全统计，全国每天，有800多万职工在矿山井下作业、有4000多万人在建筑工地施工、有几十万人次在乘坐飞机、几百万人次在乘坐火车、上亿人在公路上出行，每年有2.5亿吨危化品在运输途中。仅北京、上海和广州地铁运量每天就有2400万人次。陆上有12万公里的油气管线，多龄期的城市地下管网系统复杂庞大，诱发事故和事件的各类不确定因素大量增加。这就给公共安全和应急管理工作提出了巨大挑战。

3 公共卫生事件威胁着人民群众的生命和健康。如今，经济全球化往往使公共卫生事件迅速波及整个世界，如非典、甲流、禽流感等传染病，其诱因和影响呈现出较强的区域性、国际性特点，疾病传播范围更广、速度更快、损失更重、防控更难。重大疫情的不时出现和公共卫生事件的不确定性及严重性已经成为一个新的重大问题。我国农村公共卫生面临传染病、慢性病和意外伤害并存的局面。工矿企业职业病危害呈上升趋势，食品安全问题多发。这几年，各地各部门认真落实《国务院关于加强食品安全的决定》和《国家食品安全监管体系“十二五”规划》，食品安全形势总体稳定向好，但形势依然严峻。一是违法违规行为总量仍然偏大，前整后乱现象突出，一些食品安全事故没有道德底线；二是一些小散业态成了犯罪洼地，“地沟油”、“瘦肉精”等犯罪就是典型；三是黑作坊、黑工厂、黑市场、黑窝点等形成犯罪产业链，呈现“犯罪手段隐蔽、反侦察能力强”、“涉及范围广、

扩散速度快”、“案件比例高、社会危害大”等特点；四是社会公众对当前食品安全现状满意度不高。“民以食为天，食以安为先，安以质为本，质以诚为根。”去年《小康》杂志作了一轮社会调查，食品安全的关注度跃居首位。

4 我国经济社会总体是安全稳定好的，但社会稳定领域呈现了人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂、社会矛盾增多的态势。经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，人们思想观念深刻变化，再加上民族宗教等问题的影响，和国内外敌对势力的破坏，不稳定、不确定、不安全因素增加。特别是恐怖活动、恐怖主义的现实危害上升。国内外恐怖势力勾联聚合，呈现了持续高发、范围扩大、手法多样、意识形态化趋势明显等特点。传统安全与非传统安全问题并存。我们同敌对势力之间渗透与反渗透、分裂与反分裂、颠覆与反颠覆、恐怖与反恐怖的斗争将是长期的、尖锐的、复杂的，有时还是很激烈的。而且，改革开放以来，在国内发生的涉外事件越来越多，在国外发生的涉我事件也越来越多。正像习近平总书记指出的，“当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”

与此同时，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四大类突发事件的关联性越来越强，经常互相影响、互相联系、互相转化，导致次生、衍生事件，或成为各种事件的耦合，甚至发生复合式链式巨灾。改革开放以来，我国城镇化进程明显加快，取得显著进展。2012年，城镇人口达到7.1亿，城镇化率基本达到世界平均水平（53.3%）。城镇化是一个自然的经济社会发展过程，但是，城镇化也带来了新风险。北京“7.21”暴雨、上海“11.15”特大火灾和青岛“11.22”中石化东黄输油管道泄露爆炸事故等造成的重大伤亡和损失，暴露出现代城市的脆弱性，呈现出城市灾害的突发性、复杂性、多样性、连锁性、集中性、严重性、放大性等特点。而且，我国又是高风险的城市与不设防的农村并存，城乡差别大，东中西部的地域差别更大。特别是人民群众不断增长的物质文化需求和法律意识、权利意识明显增强，信息网络的快速发展，舆论监督、社会监督力度空前加大，对公共安全的要求越来越高。我们必须全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势、新任务，深刻把握我国公共安全面临的新课题、新矛盾，做到居安思危，思则有备，有备无患。

三、实践与思考

当今，世界上任何一个政府，能不能有效地应对危机和风险，能不能维护正常的社会秩序，能不能保障人民群众的生命财产安全，已经成为检验政府能否取信于民的重要标志，成为检验政府是否对人民群众负责的试金石。面对公共安全的风险挑战，面对推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，进一步提升应急管理能力，健全公共安全体系是一项非常迫切和重要的任务，应当按照习近平总书记的指示，“必须准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”。

1 推进公共安全与应急管理理念的转变。坚持以人为本，以人民安全为宗旨，从全灾种、全过程、全方位、全社会、全球化的视角统筹公共安全体系与应急管理能力建设。主要是：从举国救灾向举国减灾转变，把公共安全和应急管理真正纳入国家发展战略；从单纯减灾向减灾与可持续发展相结合转变，向尊重自然、顺应自然、保护自然、天人合一转变；从不惜一切代价应急处置向千方百计做好应急准备转变，向加强风险管理转变，向全力施救、科学施救转变；由政府包揽向政府主导、社会协同、公众参与、法制保障转变，建立健全政府、市场、社会三位一体的机制；由一个地方、一个部门应对突发事件向加强区域合作、综合协调、军地联动，直至国际合作转变。

2 建立统一、权威、高效的应急管理体制机制。中央国家安全委员会的成立为形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障国家安全和处置突发事件的能力，创造了强有力的体制，关键是要遵循和落实集中统一、科学谋划、统分结合、协调行动、精干高效的原则。提高科学决策、统一指挥、综合协调的能力；提高各类应急资源的保障能力，使之备得有、找得到、调得快、用得好，使各种救援力量“召之即来、来之能战、战之能胜；既要加强综合协调，防止重复建设，又要充分依靠和发挥各地、各部门的作用，切实搞好条块结合、部门配合、军地联合、资源整合、机制磨合。

3 遵循底线思维的理念和方法，切实做好应对巨灾和危机的准备。应急管理最重要的就是不断地做好准备，包括思想准备、预案准备、机制准备和工作准备。实践证明，通过灾难推动和目标拉动，可以大力提升应对危机和风险的能力。应急管理能力建设的重点是：加强以风险治理为核心的公共安全和国家安全基础能力建设、加强监测预警能力建设、加强信息与指挥系统能力建设、加强应急救援队伍能力建设、加强物资保障能力建设、加强紧急运输能力建设、加强

通讯保障能力建设、加强恢复重建能力建设、加强公共安全与应急产业支撑能力建设、加强公共安全科普宣教能力建设等。在应急准备中，进行重大突发事件情景构建是个抓手，可以在进一步修订完善各类应急预案的基础上，围绕恐怖袭击、破坏性地震、特大事故灾难和社会动乱等巨灾和危机进行情景构建，强化应急准备，提升处置能力。

4 加强法制建设。深入贯彻《突发事件应对法》并适时修订，抓紧制定《国家安全法》、《社会稳定法》、《反恐法》、《综合减灾法》等法律，针对公共安全与应急管理法制建设的空白领域和热点，研究制定相关配套法律法规和规章，进一步完善公共安全与应急管理制度建设。加强各级人大和政协在公共安全和应急管理工作中的立法和监督，建立健全符合我国国情的重大突发事件调查评估机制，绩效评价机制、利益引导机制和巨灾风险转移机制等。

5 加强军民合作，推进军民融合。人民解放军、武警、公安部队和预备役民兵是处置重大突发事件的突击力量。军民合作是中国特色应急管理的主要经验之一。在新的历史时期，应当进一步推动军民融合深度发展，健全国防动员体制机制，并将国防动员应急力量纳入国家应急体系，确保国家安全和社会稳定。从军民融合、军地协调、需求对接、资源共享考虑，防灾减灾和应急管理工作应当发展快速、灵活、高机动和标准化的抢险救援装备，并使轻量化装备更适合空中、水上、陆路和高铁运输，以利平时应急，战时应战。

6 大力提升公共安全与应急管理的科技支撑水平。我国公共安全与应急产业取得了长足进步，但与发达国家相比还存在较大差距，应急救援装备缺乏标准化和规范化，机动性不强，国产化率低。特别是自主创新能力不强，关键领域核心技术受制于人的格局没有从根本上改变。习近平总书记强调，“科技是国家强盛之基，创新是民族进步之魂。”我们必须加大公共安全的科研投入，加强理论研究和实务研究，加强自然科学与社会科学等各类学科的融合，加强公共安全与应急管理的学科建设及复合型、交叉型的专门人才培养，促进应急救援产业技术创新战略联盟的健康发展，加快科研成果的转化和应用，大力发展公共安全与应急产业，加快制定公共安全与应急管理基础标准、行业标准和应急装备技术标准，促进应急装备标准化、规范化、国产化。高度重视信息网络在公共安全和应急管理中的作用，拓展“现场处置、靠前指挥”的概念，使各级领导和指挥员能够利用现代信息网络技术在最需要、最恰当的位置都能听得到、看得见、叫得应、传得出、站得高、视野广、决策好。

7 提高全民族的忧患意识和自救互救能力。必须把公共安全状况的根本好转，建立在依靠科技进步、提高公众的综合素质的基础上。建立健全源头治理、动态监控、应急处置相结合的机制，特别要提高基层的应急准备水平和第一响应者的应急能力，在全社会树立“自救、互救、公救”的理念。要使公共安全知识真正进农村、进学校、进企业、进社区、进机关、进家庭，提高全民的忧患意识和自救互救能力，并从娃娃抓起。传承中华民族防灾与应急文化，使之成为社会主义文化建设的重要内容，开创“社会和谐人人有责、和谐社会人人共享”的生动局面。

8 提高领导干部的研判力、决策力、掌控力、协调力和舆论引导力。习近平总书记在党的十八届一中全会上指出：“要坚持真理，真抓实干，勇于担当，言必信，行必果，真正做到对历史和人民负责”。各级领导干部应当切实提高自己的综合素质，包括树立忧患意识、掌握有关知识、提高应急处突能力、具备健康体魄和心态等；坚持早发现、早报告、早研判、早处置、早解决的“五早”原则；勇于实践、勇于负责、敢于决策、敢于担当，并善于用改革的办法、创新的办法应对危机。要鼓励指挥员在危机处置中科学、冷静、果断决策，并在强化问责制的同时，实事求是地对危机处置中的一些失误予以“宽恕”。

孙子兵法讲，“兵无常势，水无常形，能应敌变化而制胜者，谓之神。” 世界上完全一样的突发事件不会有，这就需要我们从实践中不断深化对应急管理规律性的认识：坚持依法预防，依法处置；以人为本，依靠群众；信息先行，快速反应；依靠科技，提高素质；整合资源，强化能力；统一指挥，分级负责；政府主导，社会参与；军民合作，协同应对。在以习近平同志为总书记的党中央领导下，不断把中国特色应急管理和公共安全事业推向前进。

作者单位：1国家减灾委专家委
2国务应急管理专家组

文章选自《中国地震应急搜救中心十周年论文集》