现行粮食政策存在的突出问题及政策建议

蒋和平，詹 琳

(中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081)

2014年，全球粮食和中国粮食产量都达到了11年来的最高水平，世界粮食价格波动比较稳定，全球食物不足的人口数量已经由20 世纪初的10 亿人，下降了1.6 亿，世界范围内的粮食短缺现象正在不断好转。

中国方面，农业主体仍然是生计型农业，即“绝大多数农民还是要依靠种地来吃饭”。按照最新的统计结果，农业经营收入仍然占到农民家庭收入的42.6%，这一比例在粮食主产区会更高一些。2008年以后，中国城镇化进入快速发展期，给粮食生产带来的一系列问题，对粮食生产效率提出更高的要求。与此同时，中国已经由一个粮食净出口国转变为全球最大的粮食净进口国。

在国内外环境的深刻变化中，党中央于2013年中央农村工作会议上，明确做出了实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”国家粮食安全新战略的重要决定。为构筑更加稳固牢靠的国家粮食安全保障体系、实现“新常态”下的国家粮食安全，迫切需要加快我国现行粮食政策的调整步伐。

1 中国粮食“十一连增”背后呈现三大“隐患”

1.1 中国粮食的供给将长期处于“结构性紧平衡”

根据国家统计局最新发布的粮食产量公告，2014年我国粮食总产量达到6.07 亿t，比2013年增加516 万t，增长0.9%，其中谷物总产量5.57 亿t，比2013年增加457.7 万t，增长0.8%。至此，我国的粮食已经连续11年实现增长。但是，同年城乡居民口粮消费总量估计大约为1.9 亿t，饲料用粮3 亿t，再加上种子用粮、工业用粮和生产加工流通等环节不可避免的损耗，中国粮食消费和消耗总量可能接近6 亿t。与此同时，考虑到城镇化导致中国每年城市新增人口超过1 000万，“总体基本平衡、结构性紧缺”将成为中国粮食供给的常态。

1.2 中国粮食的价格保持高位运行

2004年以后，我国启动主要粮食作物托市收购政策，释放价格“托底”信号，成为粮价上涨的重要支撑，并导致“政策市场”不断扩大，市场调节空间相对萎缩。2008年全球危机之后，随着国际粮价回落，国内外粮价倒挂明显。2014年三大主要谷物(玉米、小麦、水稻)进口完税价格比国内低300～500 元/t，以小麦为首的谷物进口量大幅提速。考虑到我国作为全球最大的粮食消费国，谷物消费量是国际谷物贸易量的2 倍，如果进口增长加速常态化，可能使我国丧失粮食市场话语权，陷入进口时国际粮价暴涨、丰收时国际粮价暴跌的被动局面，进一步带来政治、外交、贸易风险。

1.3 中国粮食持续增产的动力不足

过去的十多年中，我国粮食增产主要得益于单产水平的提高，而维系其间的却是极其粗放的发展手段，即过度的地力开发与化肥农药施用。目前，我国土壤有机物质含量水平较建国初期明显下降，近四成耕地出现不同程度的退化;土地的化肥使用量约为480kg/hm2，是世界平均水平的4.1 倍，农药利用率只达到30%，未被充分吸收的化肥农药至少使10%的耕地受到污染，我国粮食生产持续发展的生态与环境基础受到了严重破坏。

2 中国粮食政策体系产生“两大”困局

目前，“四取消”、“四补贴”、“一支持”、“一保险”以及“一奖励”构成了中国粮食政策体系的主要内容，在支持方式、补贴标准、执行成本等方面均存在着一些问题，导致出现“最低收购价格刚性化发展”与“粮食生产区域分工制度危机”两大突出矛盾。

2.1 最低收购价格刚性化发展

2004年，为了应对国内粮食市场的价格波动、保障粮食生产积极性，中国开始对水稻和小麦等粮食作物实行最低收购价;2012年，又开始对玉米和大豆开展临时收储。2013年中国中央财政粮油事务支出为905.14 亿元，主要用于提高粮食最低收购价补贴利息和储备粮油包干费标准等，每生产0.5kg 粮食财政就要补贴0.08元。为弥补成本上升，国内粮食支持价格至少维持每年6%—8%的增幅。同时，FAO、世界银行预计未来10年国际粮价呈“稳中偏弱”走势，预计未来10年国际粮价涨幅低于国内4—5 个百分点，届时将会有更多财政支出用于粮食价格支持。目前，最低收购价政策呈现刚性化趋向，推动国内市场价格逐年上升，并将成本向产业链下游传导，不仅无法形成市场价格机制，还造成了财政负担和仓储压力，更不利于农业生产经营方式转型和技术进步。

2.2 粮食生产区域分工的制度危机

2001年我国粮食流通体制改革以后，全国被正式划分为13 个粮食主产区、7 个主销区和11 个基本平衡区，由粮食主产区承担保障国家粮食生产和安全责任。然而，随着土地、劳动力和农资价格的不断上涨，各粮食主产区逐步陷入“粮食大省、经济弱省、财政穷省”的窘况。近10年以来，粮食主产区人均财政支出6 136元，仅相当于全国平均水平的80%。随着种粮收益的持续下降，从事种粮的青壮年农民越来越少，且多在50岁以上，有相当多的耕地由于农民种粮不如打工赚钱而抛荒，而13 个主产区中，只剩5 个省份有稳定的商品粮可输出(黑龙江、吉林、内蒙古、河南、安徽)，主产区的商品粮输出省份减少将使粮食生产进入徘徊期的可能性越来越大。

此外，粮食主产区的地理集聚效应在带来规模效益的同时，区域分布和品种结构矛盾导致的粮食安全隐患日益突出，已经成为国家粮食安全的主要威胁。从区域分布上看，2014年，13 个主产省粮食产量比重为76%，北方7 个省产量占主产区的比重达到61%;从品种结构上看，单品种粮食集中趋势更加明显，其中，小麦集中在黄淮海地区，籼稻集中在长江流域，粳稻集中在东北和江苏，玉米集中在东北和冀鲁豫;从仓储与流通上看，目前主产区和主销区粮食库存分别占全国的75%和9%，而消费量分别占62%和17%，由于库存集中，粮食长距离跨区域流通量较大，每年省际间粮食净调入量达1 600 多亿公斤，一旦粮食主产区发生自然灾害或粮食运输受阻，这种隐患将发展成阶段性粮食短缺，对我国社会稳定和经济发展的危害难以预料。

3 中国粮食政策体系调整的政策建议

3.1 “按需生产、强化储备、高效流通、节约消费”应成为制定粮食“新政”的重要理念

由于粮食消费受到人口年龄结构、职业结构以及城乡划分的显著影响。随着中国人口平均热量需要的下降，可以通过调节粮食供给丰裕度、价格、消费习惯等，改变粮食消费弹性，使粮食消费量增速低于人口增速，减轻粮食供需压力。考虑到粮食生产丰歉交替的波动性，应进一步强化粮食储备的重要性，平衡波谷的阶段性减产与波峰的连续丰收;并挖掘流通环节的粮食安全保障潜力，实施粮食收储供应安全保障工程，以此改变目前粮食的“掠夺式”生产与“漫灌式”流通，减少从田间到餐桌等各环节的浪费，更好地适应居民食物消费结构升级和满足人们生活水平提高的需要。。

3.2 进一步完善粮食的价格形成机制，逐步建立目标价格制度，发挥价格机制的市场调节作用

从欧美国家的农业支持政策演变逻辑来看，目标价格不直接影响农产品市场，更加符合市场经济的基本要求，有利于农产品市场价格机制的形成，符合我国粮食政策调整的基本方向。应尽快完善粮食生产经营单位的基础数据调查，建立粮食市场价格监测体系和公共信息服务平台;逐步形成粮食的市场价格、目标价格和最低保护价格“三元”价格体系，开展粮食生产主体营销贷款试点，并做好时段性过剩(不足)的应急措施;同时，利用粮食期货市场进行风险管理，应对实行目标价格后所产生的市场波动风险。

3.3 探索更加科学、生态和可持续的粮食生产方式，挖掘提高粮食生产能力的新潜力

开展农业资源休养生息试点，抓紧编制粮食主产区生态环境突出问题治理总体规划，加快中低产田的改造步伐，并通过土壤改良、培肥地力、耕地修复，努力提高土地产出率和资源利用率;加快高产、抗逆、优质的粮食突破性“新品种”的选育应用与“新技术”的集成创新推广，走依靠科技进步、提高单产的内涵式发展道路;根据不同区域的季节性降水特点，合理调整粮食种植结构，按照“压劣扩优、压夏扩秋”的思路，再结合相应的旱作技术，把旱作农业的潜力充分挖掘出来，打造我国粮食生产新的增长极。

3.4 保障国家粮食安全既要注重总量平衡，更要注重区域和品种平衡

实现总量平衡的主要途径是粮食生产，调节总量平衡的主要手段是储备和进出口，实现区域性、结构性、阶段性供求平衡的主要方式是顺畅流通。在粮食收储技术上，要继续推进“小型铁皮粮仓”科学储粮专项工作，加大科技投入，通过采纳烘干、机械通风等先进方式，改善粮食存储条件，减少仓储与运输损耗，逐步实现粮食储备由粮食主产区向主销区转移，加强粮食主产区与主销区的对口协作。

3.5 重新构建综合性粮食安全责任体系

保障我国的粮食安全，不能仅仅强调中央政府和主产区的责任，而应重构粮食安全的责任分担体系，尤其是“主销区”的生产责任，研究引入粮食作物碳汇功能的农业生态补偿机制，加大对粮食主产区的补贴与支持力度，加快主产区储备与流通基础设施建设，完善主销区的粮食应急保障机制，通过体制机制创新来挖掘生产潜力。同时，加快构建新型农业经营体系，促进粮食的适度规模经营，大力发展农业社会化服务组织，降低种粮成本，扩大农业保险的品种和覆盖面，要积极发展深加工，提高粮食产业的增值效益。

［1］周冠华，王世海.确保国家粮食安全需要处理好几个关系［J］.红旗文稿，2014，9:22-24.

［2］蒋和平.粮食主产区亟待解决的五大问题［J］.农业工程技术(农产品加工业)，2014，6.

［3］钟钰，秦富.充分发挥市场机制作用完善粮食价格支持方式［N］.农民日报，2014-06-11.