水利水电工程建设征地土地补偿政策调整研究——以四川省为例

徐 静 ，刘焕永 ，向伟益 ，翟洪光 ，黄 剑

（1.中国电建集团成都勘测设计研究院，610072，成都；2.四川省扶贫和移民工作局，610017，成都）

我国目前涉及土地征收的建设项目主要包括水电、火电等能源建设项目，水利建设项目，城市新建和扩建等城市建设项目，工业园区、独立工矿企业等工业建设项目，高速公路、铁路、机场、水运码头等交通建设项目等。从我国大部分省（自治区、直辖市）的土地征收政策看，大中型水利水电工程建设征地与城市建设、工业、交通等其他行业建设征地的土地补偿政策，在政策规定和各地具体执行情况等方面存在较大差异。近年，多数大中型水利水电工程按现行政策规定计列的土地补偿费用，已经不能满足移民安置的需要；加上其他行业建设征地直接计列的土地补偿费用较水利水电行业建设征地高，移民攀比心理严重，已经影响移民安置工作顺利推进和社会稳定。

为使水利水电行业建设征地土地补偿政策更加合理，缩小与其他行业征地的差异，本文以四川省为例，分析水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策的差异，结合目前大中型水利水电行业建设征地在土地补偿标准方面存在的问题，研究提出我国及四川省大中型水利水电行业建设征地土地补偿政策的调整建议。

一、水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策差异分析

目前，由于经济社会发展水平和水利水电行业发展情况不同，全国各省（自治区、直辖市）水利水电行业建设征地土地补偿政策不完全相同，与其他行业建设征地土地补偿政策之间的衔接程度不完全一致。从全国范围来看，基本可以分为两类，一是两项政策衔接一致，即水利水电行业征地执行与其他行业征地一致的土地补偿政策，直接采用土地的区片综合价或者执行一致的亩产值和土地倍数计算标准，如东部沿海的浙江、福建、广东等地和西部青海省等少部分地区；二是政策不一致，即水利水电行业征地主要执行移民条例，与其他行业征地政策部分相衔接的政策，如四川、贵州、重庆、云南、湖北、湖南、河南、西藏等大部分地区。

我国大部分省（自治区、直辖市）水利水电行业执行的土地补偿政策与其他行业是不一致的，存在较大差异，下面以四川省为例分析两项政策在土地补偿标准和用途方面的差异。

1.土地补偿标准

（1）耕地年产值

水利水电行业与其他行业征收耕地年产值执行政策有差异，水利水电行业基本按全库统一平衡、就高不就低的原则执行，其他行业严格按分乡产值执行。比如，2010年1月1日四川省实施统一年产值后，全省大中型水利水电工程建设征地耕地年产值是以颁布产值为基础，采用“同库同价、流域平衡、就高不就低”等原则确定采用的耕地年产值，实行“一个工程采用一个产值标准”，只是具体操作中在不同工程项目之间有差异。其他行业建设征地耕地年产值完全按照颁布的统一年产值分区域执行，“一个工程采用多个产值标准”，同一项目征地涉及的各乡镇补偿标准差异明显。

（2）土地补偿倍数

水利水电行业条例规定土地补偿倍数与其他行业有差异。水利水电行业征收耕（园）地的补偿倍数是按国务院第471号令规定的16倍执行。其他行业土地补偿倍数主要执行土地管理法、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）及各地方政府的相关规定执行，明确最高补偿倍数可达30倍。如四川省执行的《省政府办公厅转发省厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号），土地补偿费按 10倍计，安置补助费按照被征地集体经济组织人均耕地面积的差异进行计算，总补偿倍数最高可达30倍。

（3）不足部分的解决措施

水利水电行业是按安置需要、通过计列生产措施补助费解决；其他行业通过直接提高补偿倍数解决。水利水电工程征收土地“两费”不足以安置移民时，通过计列生产安置措施补助费，由项目法人兜底解决，实际投资往往超过按16倍计算的土地费用。从四川省21个市（州）和32个县（区）的典型调查统计，典型水利水电工程折算后的实际补偿倍数为16～49.52倍，其中大部分在16～30倍之间，少部分项目超过30倍。如瀑布沟水电站达到35.13倍，溪洛渡（四川）水电站达到32.85倍，黄金坪水电站为49.52倍，亭子口水利枢纽工程24.92倍。其他行业征收土地“两费”不足以安置被征地农民时，主要采用直接提高补偿倍数解决，其费用由政府和业主兜底解决。如征收土地“两费”不足以为被征地农民购买社保的，明确由政府或者业主兜底购买社保；计入城市建设政府或者业主兜底的费用后，其补偿费用可达耕地年产值的 18.33～62.72倍。

2.土地补偿费用的用途

（1）主要用途基本一致，使用方向有差异

水利水电行业和其他行业征地的土地补偿费用主要都是用来安置被征地的农民，但是主要使用方向有所不同。水利水电行业征地的土地补偿费用是用于集体经济组织的生产安置人口的安置，主要用在调剂土地、生产开发等工程投资中；而其他行业征地的土地补偿费用无论农业安置还是货币安置方式，基本上均将土地补偿费用兑付给集体组织，一般情况会按照承包土地面积分配给被征地农户。由此，形成了水利水电行业征地移民个人直接获得的补偿资金较其他行业低的表象。

（2）资金平衡单元不一致，与土地承包经营权的关联度不同

按目前的传统安置方式，水利水电行业的生产安置投资平衡的单元是最小集体经济组织，没有跟每户的土地承包权挂钩；而从实际操作情况看，其他行业征地大部分地区是将资金兑付给被征地的农户，与土地的承包权挂钩。

综上所述，从四川省各地区的执行情况看，水利水电行业耕地亩产值的取值一般高于其他行业，政策规定的土地补偿倍数低于其他行业，实际的土地补偿倍数与其他行业相比有高有低，总体相当；但在使用方式上存在差异，其他行业被征地农民直接获得的经济效益较水利水电行业高，特别是参加社会养老保险方式安置的农民。

二、水利水电行业土地补偿政策调整研究

分析可以看出，全国大部分省（自治区、直辖市）水利水电行业建设征地与其他行业建设征地土地补偿政策是不一致的，从土地补偿标准、不足部分的解决措施、土地补偿费的使用方式等方面都存在差异；同时，东部经济发达地区和部分西部地区将水利水电与其他行业建设征地土地补偿政策衔接一致，减少了因政策差异造成的征地矛盾。为缓解矛盾，同时解决目前存在的问题，有必要从国家层面进行水利水电行业建设征地土地补偿政策调整研究。

1.研究背景

我国东部沿海以及部分西部地区的水利水电行业建设征地直接采用与其他行业统一的征地政策，要么直接采用土地的区片综合价，要么耕地和其他土地的土地补偿费和安置补助费的计算原则都与其他行业一致。如浙江省直接采用区片综合地价测算土地的征收补偿费用；青海省执行的耕地土地补偿费和安置补助费为统一年产值的20倍；福建省执行统一年产值区域的耕地土地补偿费和安置补助费为统一年产值的25倍，执行区片综合地价的区域则采用区片综合地价测算土地补偿费用。

①青海省政策衔接实践。对大中型水利水电建设征地土地补偿，青海省2007年以 《青海省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于青海省黄河上游大中型水电站工程建设征地补偿暂行标准的通知》（青政办〔2007〕46号）； 对其他行业的征地土地补偿政策，青海省2010年出台了《青海省征地统一年产值标准和区片综合地 价 （试 行）》（青政〔2010〕26号）。总体来讲，青海省大中型水利水电工程基本与其他行业征地土地补偿政策衔接一致，牧草地的补偿倍数有调整外，其他地类的产值和补偿倍数均一致。在执行过程中，随着2010年《青海省征地统一年产值标准和区片综合地价（试行）》的颁布实施，大中型水利水电工程建设征地在执行统一年产值和牧草地补偿政策上也逐步调整并执行“青政〔2010〕26号”文件。这种处理方式缓解了水利水电工程与其他行业征地土地补偿政策差异造成的矛盾，耕地完全没有执行移民条例规定的按产值的16倍进行补偿的规定，其他土地的补偿政策符合移民条例的要求。

②浙江省政策衔接实践。浙江省于2014年5月发布了 《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》（浙政发 〔2014〕19 号），文件要求自2014年7月1日起，全省征收农村集体土地全面实行区片综合价补偿，全省范围内的所有建设项目征收农村集体土地的，均执行此文件和文件规定的土地补偿政策，包括大中型水利水电工程建设征地。由此可见，浙江省的大中型水利水电工程与其他行业建设征地土地补偿政策完全一致，直接采用区片综合地价测算土地的征收补偿费用。浙江省没有单独制定大中型水利水电建设征地土地补偿政策和标准，在耕地补偿标准方面与移民条例有差异。这种处理方式缓解了水利水电工程与其他行业征地土地补偿政策差异造成的矛盾，在东部沿海经济较发达区域将两项政策完全衔接是完全适应当地经济社会发展特点的，有利于促进水利水电建设征地移民工作的开展和其他行业建设征地的顺利推进。

此外，东部沿海的福建、广东等地大中型水利水电工程基本上与其他行业的建设征地土地补偿政策相衔接。从全国范围看，部分省（自治区、直辖市）已经完全与其他行业建设征地土地补偿政策衔接，且执行效果较好；部分地区已经逐步与其他行业建设征地土地补偿政策衔接。因此，水利水电建设征地和其他行业建设征地的土地补偿政策的衔接是有实践基础和经验的。

③相关研究工作。2013年8月，水利部水库移民开发局为做好移民条例修订的前期研究工作，为移民条例的修订提供技术支撑，开展了大中型水利水电工程建设征收耕地补偿标准及税费测算研究工作——在全国范围内选取了43个大中型水库、水电站和河道堤防、中小河流治理等在建工程和列入水利、水电“十二五”规划的拟建工程，对大中型水利水电工程建设征地补偿补助标准和耕地开垦费、耕地占用税、社会保障费、森林植被恢复开展深入细致的调查研究和分析测算工作，进行不同方案的对比测算。该研究拟定了3种方案进行测算，第一是按国务院第471号令规定的标准 （16倍）测算，第二是按统一年产值或区片地价根据地方政策测算，第三是按统一年产值或区片地价“就高不就低”的标准根据地方政策分别测算征地补偿补助费用。根据目前测算成果，按统一年产值或区片地价、统一年产值或区片地价（就高不就低）的标准测算的土地补偿补助费用与按国务院第471号令相比，移民总投资增长分别约6%、13%，总体来说增幅并不大。

经分析后，该研究建议各地应坚持以土地管理法为依据，结合实际情况制定统一的年产值、补偿标准政策和缴费项目政策；国家在修改完善土地管理法的前提下，制定统一的耕地年产值或区片综合地价的政策，使同一地区、不同类型工程征地的土地补偿政策和标准基本一致，达到“同地同价”的目的。

2.调整必要性和可行性

（1）调整的必要性

①缓解水利水电建设征地土地补偿政策与其他行业不一致造成的矛盾。目前，全国大部分省（自治区、直辖市）水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策是不一致的，土地补偿标准、不足部分的处理方式、土地补偿费的使用方式等方面都存在差异。随着经济社会的发展，同一个地区涉及水利水电、城市建设和交通等多种建设项目的情况越来越多，各类项目执行的政策不同，农民获得的利益有差异，特别是移民个人直接获得的土地补偿费用较其他行业失地农民的低，这引起了征地矛盾突出，影响移民安置工作的顺利推进和社会稳定。

②现行移民条例规定的土地补偿倍数已不满足实际需要。根据移民条例的规定，我国大中型水利水电工程建设征地补偿征收耕地的土地补偿费和安置补助费之和为该耕地前3年平均亩产值的16倍。在实际执行过程中，大部分水利水电项目按16倍计算的土地补偿费用已不能满足移民安置工作的需要，基本上都需要通过增列生产安置措施补助费来解决；实际的土地补偿倍数超过16倍。例如，四川省选取的典型工程的实际土地补偿倍数在16.2～32.85之间，甚至有的达到49.52倍。

③响应国家土地政策改革精神，推行“同地同价”。土地征收制度改革的主要途径是对必须征收为国有的土地参照市场价协商补偿标准和补偿方式，对可以不征收的农村集体建设用地，则按同地同价原则，执行与国有土地同等的价格。在土地征收过程中，也坚持要执行“同地同价”的原则，相同区域、相同性质和条件的土地应该具有同等价值；对被征地农民来说，同一区域、同样性质的土地获得的补偿费用和经济效益应该基本相同。但是，目前由于水利水电行业建设征地土地补偿政策与其他行业不同，土地补偿标准和个人获得的直接经济效益的差异客观存在。为响应国家土地政策改革精神，推行“同地同价”政策，应进一步研究水利水电行业建设征地土地补偿政策与其他行业征地土地补偿政策的有机衔接。

（2）调整的可行性

①具有政策依据。《移民条例》规定“土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准，因此根据实际安置需要提高补偿补助标准符合条例要求”。同时，党的十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，国家且正在从提高土地征收标准、保障农民公平收益等方面推进土地征收制度的全面改革。因此，提出水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策相互衔接、逐步并轨的调整思路是具有政策依据的。

②符合移民意愿，有利于缓解矛盾。调整土地补偿补助标准，与其他建设征地政策衔接，符合广大移民群众诉求和多数地方政府意愿，切合客观工作实际，利于移民工作推行，也有利于缓解两项政策差异引起的矛盾。

③部分地方已有实践，具有可鉴经验。对土地补偿费用不能使移民保持原有生活水平，或明显低于被征耕地相邻地段国家或市级其他重点建设项目标准的，重庆市允许适当提高土地两费标准，与其他行业征地补偿标准靠近；青海、浙江、福建等地已经基本将水利水电与其他行业征地政策相衔接，直接执行统一土地补偿政策。

④国家相关改革正在推进，《移民条例》修订工作已启动。国家能源局、水利部已经安排对条例实施情况进行评估，正组织有关方面和专家开展相关调整论证工作；同时，专题开展了大中型水利水电工程建设征收耕地补偿标准及税费测算研究工作，提出了调整大中型水利水电工程建设征收耕地补偿标准与其他行业相衔接的思路。

3.调整方案的研究

依据现有国土政策和移民政策，在部分省（自治区、直辖市）两项政策衔接实践以及相关研究成果基础上，提出水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策相互衔接、逐步并轨的调整思路。以下以四川省为例，研究提出具体的调整方案。

（1）调整范围

对新建工程的土地补偿政策进行调整，在建和已建工程仍按原批准和实施的政策执行。

（2）耕地年产值

将目前大部分水利水电工程采用的按“就高不就低”原则执行国土部门公布产值的方式，调整为与城市建设、交通工程等其他行业完全衔接，直接采用公布产值的方式。省国土资源厅根据经济发展状况和物价上涨情况，会定期动态调整各地的统一年产值标准，或者对部分城市周边区域实施区片综合地价。这种完全衔接的操作方式已经有实践的案例，例如重庆、浙江、青海、福建、广东等地的水利水电行业和其他行业政策土地补偿政策已经完全衔接，采用的统一年产值或者区片综合地价已经协调一致；四川省内近年审批的毗河、小井沟等大型水利工程，以及大部分中型水利水电工程的耕地年产值采用公布的各乡标准。同时，完全与其他行业衔接的方式也有政策依据，也更有利于各行业的统一，也有利于缓解因水利水电行业与其他行业的建设征地土地补偿政策差异造成的矛盾。

（3）土地补偿倍数

对于土地补偿倍数的确定，建议与其他行业建设征地政策完全衔接，即按现行的《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73 号）要求执行；同时，若省内统一的征地补偿政策进行调整，那么水利水电工程建设征地土地补偿倍数或者计算方法进行相应的衔接和调整。从四川省现行的政策看，土地补偿倍数是确定与各个集体经济组织的人均耕地标准挂钩的，征收耕地的土地补偿费按10倍计算，安置补助费人均耕地1亩及以上的按6倍计算，1亩以下的，按每个安置人口6倍计算；征用非耕地的土地补偿费和安置补助费按上述标准减半计算。

（4）土地补偿费用的用途

水利水电工程建设征地土地补偿费用的主要用途是对移民进行生产安置，生产安置资金平衡后，不足部分足额纳入概算，剩余部分由集体经济组织按相关程序使用。①对于资金平衡单元，建议新建大中型水利水电工程建设征地生产安置投资平衡分析以最小集体经济组织为单元进行平衡，对有参加社会养老保险方式的集体经济组织其参保人员的生产安置资金需平衡到个人。②对于资金平衡范围，建议新建大中型水利水电工程建设征地参与生产安置投资平衡的土地补偿费用范围，应以土地承包经营和使用权为基础，根据各项目计算生产安置移民任务采用的基础和移民安置标准综合确定。例如，对于以耕（园）地为主要收入来源、生产安置任务和安置标准均以人均耕（园）地为基础的项目，将集体所有的耕地、园地的土地补偿费和安置补助费纳入生产安置规划投资平衡范围，对于林地、草地等其他农用地的土地补偿费和安置补助费应支付给集体经济组织，由集体经济组织按规定使用。③对于不足部分的处理方式，经生产安置平衡分析后，对不足部分资金建议通过提高相应集体经济组织的土地补偿倍数解决，对超过国土法规定倍数上限的，则通过计列生产安置措施补助费纳入概算解决。

（5）剩余资金的使用

对生产安置资金平衡后剩余部分资金，建议按相关程序兑付给集体经济组织，由集体经济组织按相关程序确定资金使用和分配方案，报经县人民政府批准后使用（包括以货币形式兑付到户）。

4.利弊分析

（1）有利方面

有利于缩小水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策的差异，缓解因政策不一致造成的矛盾；有利于解决现行移民条例规定的土地补偿倍数不满足实际需要的问题；有利于“同地同价”政策的执行，推动我国土地制度改革。

（2）不利方面

较现行政策调整大，各方接受难度较大。将水利水电行业建设征地土地补偿政策与其他行业衔接一致，将库区耕地年产值由 “库区执行统一产值”调整为 “库区各乡执行不同产值”，土地补偿倍数由“耕地全库统一16倍”调整为“各集体经济组织以16倍为基础，倍数不同”。此调整方案与现行政策相比，耕地年产值和土地补偿倍数差异较大；而现行政策执行多年，各方已经适应现有政策的操作方式；对调整较大的新政策，各方均需要较长一段时间的适应，接受和适应难度可能较大。

从库区执行“统一标准”调整为“多个标准”，可能引起本工程移民之间的攀比。将库区耕地年产值由“库区执行统一产值”调整为“库区各乡执行不同产值”，土地补偿倍数由“耕地全库统一16倍”调整为“各集体经济组织以16倍为基础，倍数不同”。从土地补偿标准看，实质上是从库区执行“统一标准”调整为“多个标准”，可能会引起本工程移民之间的攀比，需要地方政府加强政策宣传和解释工作。

三、结论与建议

结合上述研究成果，提出如下建议：

①建议从国家层面对全国水利水电工程建设征地土地补偿政策进行调整，与其他行业建设征地土地补偿政策相互衔接、逐步并轨。

②建议四川省新建的大中型水利水电实施与其他行业一致的建设征地土地补偿政策，在建和已建工程按原政策执行。

在耕地年产值方面，采用《四川省国土资源厅关于公布执行征地统一年产值标准的函》公布标准，涉及各乡分别采用各乡公布的标准，与文件规定完全一致；且随着省国土资源厅对公布标准和政策的调整相应调整采用标准。

在土地补偿倍数方面，与其他行业完全衔接一致，按现行的《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》要求执行，且随着省内政策相应调整。

在土地补偿费用的主要用途方面，将其用于移民的生产安置，并进行生产安置资金平衡，新建大中型水利水电工程建设征地生产安置投资平衡分析以最小集体经济组织为单元进行平衡，实施社会养老保险安置方式后，对有参加社会养老保险方式的集体经济，组织其参保人员的生产安置资金需平衡到个人；参与生产安置投资平衡的土地补偿费用的范围，根据各项目计算生产安置移民任务采用的基础和移民安置标准综合确定。生产安置平衡后，对不足部分资金通过提高相应集体经济组织的土地补偿倍数解决，对超过国家规定倍数上限的，则通过计列生产安置措施补助费纳入概算解决，剩余部分由集体经济组织按相关程序使用。

［1］四川省扶贫和移民工作局，中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司.水利水电工程征地移民政策改革思路研究报告[R].2014.

［2］黄河勘测规划设计有限公司.大中型水利水电工程建设征收耕地补偿标准及税费测算成果报告[R].2013.