沂沭河水管体制改革下采砂管理工作巨变

张传秋 季相钒

沂沭河水管体制改革下采砂管理工作巨变

张传秋 季相钒

2005年，沂沭河局按照淮委、沂沭泗局的统一部署，结合直管工程实际，正式启动水利工程管理体制改革工作。十年来，经过全局广大干部职工的共同努力，沂沭河局水管体制改革工作成绩显著，基本建立了良好的水利工程管理体制与运行机制，水利工程管理水平得到显著提高，工程面貌显著改善，有效发挥了流域管理机构服务地方经济发展职能。采砂管理工作在水管体制改革大背景下，不断创新工作思路，夯实工作基础，编方案、重许可、严执法，采砂精细化管理与采砂验收工作走在了全国前列，直管河道采砂管理秩序平稳、有序，为直管工程的运行提供了保障，为水管体制改革各项措施的推进奠定了基础。

一、契机

一是明确了管理职责。水管体制改革将沂沭河局定性为纯公益型事业性水利管理单位，明确了管理职责范围，优化了管理机构，达到了精减高效、管理规范的效果，为采砂管理工作奠定了体制基础。

二是实现了合理的定岗、定员、定责。此举优化了水管单位内部人员结构，改变了基层单位采砂管理人员身兼多职的状况，执法人员实现执法身份专职化，可以有更多精力投入到采砂管理工作中，职工的主人翁、责任感意识不断增强。

三是水利工程管理体制改革，激活了投资渠道，在很大程度上解决了水利基础设施投资的问题，可以有更多资金投入到采砂管理工作中，采砂执法装备、执法经费以及方案编制经费得到有力保障，为采砂管理工作的有效开展提供了保障。

四是对管理人员的管理水平提出了更高的要求，沂沭河局结合体制改革后管理单位职责要求，对水政人员专门多批次培训，规范执法与许可程序，执法人员个人素质得到很大提升，综合运用法律能力不断增强。

五是管理分离工作的开展给工程管理和维修养护注入了无限生机和活力。此项工作开展以来沂沭河局管理的水闸及河道工程得到了全面、细致的维修和养护，工程能效得到较好的恢复，工程面貌焕然一新。与此相适应，沂沭河局采砂管理也不断提出更高管理目标，逼出了更多管理手段，采砂精细化管理等手段得到运用，采砂规范化管理在采砂现场监管中得到有力推行。

二、巨变

1.由无章可循到依规管理

由于国家法律法规不健全和管理方式粗放等各种原因，沂沭河局原来采砂管理基本处于无章可循的状态。近几年来，沂沭河局根据采砂管理工作实际，组织人员编制了《沂沭河局采砂管理手册》，制定了《沂沭河局河道采砂项目管理办法》《沂沭河局水行政执法案件管理办法》等一系列制度，完善了采砂管理领导小组及其议事规程，坚持集体决策程序，为采砂管理定规矩，把采砂管理权力关进制度牢笼。

2.采砂实施方案编制从无到有

自2004年开始，沂沭河局以《淮河流域重要河道采砂管理规划》为依据，遵循河道行洪安全第一的原则，在河道地形勘测基础上，委托具有水利勘测设计资质的单位编制年度采砂实施方案，科学界定砂场开采范围、开采总方量、最大开采控制深度、采砂船只数量，为淮委采砂许可与采砂管理工作奠定了坚实基础。

3.砂场数量逐步压缩，从严控制

为了与河道本身承载能力相适应，也为了实现采砂疏浚河道的目标，沂沭河局结合当地建设用砂需求以及采砂管理日常工作的开展，严格控制砂场总数量，不断削减砂场总数量，砂场数量从2005年的400多处压缩到2014～2015采砂期的32处，实现了砂场总数削减三分之二的目标。

4.由采砂时间单控制到采砂时间与采砂方量双控制

沂沭河局最初砂场开采实行粗放式管理模式，采砂有效期依靠许可时间控制。为实现黄砂科学、可持续开采目标，依法保障直管河道防洪安全与涉河工程安全，沂沭河局2012年起在许可砂场全面推行采砂远程监控系统，对开采方量进行精确统计，砂场许可期限届满或者开采总方量达到许可证批复总量后，砂场立即停止采砂，实现了采砂时间与采砂方量双控制目标。

5.采砂许可工作更加规范

沂沭河局采砂许可方式最初采用红头文件批复，之前未纳入法律程序中。自2004年7月1日《行政许可法》颁布实施以后，沂沭河局将采砂许可工作纳入法律程序，从材料公示到申请受理、审查直至采砂许可决定作出，完全依照法定程序下达法律文书，对各个采砂户提供的材料严格审查，提前化解潜在矛盾，维护社会稳定，为淮委采砂许可严格把好关口。所有采砂许可决定无一起在复议、诉讼中败诉，经受住了法律考验。

6.采砂现场监管更加严格与规范

采砂现场监管最初主要依靠日常执法巡查，对采砂范围、采砂船只数量监管较为粗放。沂沭河局采砂监管日常巡查实现常态化，逐步推行采砂夜间巡查与值班制度，及时查处超范围、超船只、超方量开采，采砂船只实行登记造册挂牌管理，多余采砂船只全部吊离河道。采砂现场进行规范化管理，开采范围标示牌、警示牌规范、完整设立，所有许可砂场按照要求填写生产经营日志。

7.实现汛期禁采

为确保防洪安全，沂沭河局调整采砂许可周期，由原来的按年度许可调整为当年的汛后（10月1日）到次年的汛前（5月31日），更加有利于汛期实行禁采。同时，落实汛期禁采措施，2011年水利部在流域四省开展淮河流域河道采砂专项整治，首次实现了汛期禁采，2012在全国率先全面推行汛期禁采；禁采措施常态化；以后年年汛期都实现了“零采砂、零船只、零码头”的禁采目标，经受住了2012年汛期大洪水的考验，产生了巨大的工程效益与管理效益。

8.非法采砂打击实现由乱到治的转变

沂沭河局最初的河道采砂秩序较为混乱，许可砂场较多，采砂船只满河林立，非法采砂“钉子户”难以治理，暴力抗法较为普遍，采砂管理在艰难中蹒跚而行。近几年来，沂沭河局对非法采砂“零容忍”，保持对非法采砂高压严打态势，多次联合地方有关部门开展联合执法行动，持续开展“春雷”“利剑”等专题执法行动，对非法采砂点专项打击。目前，沂沭河局直管河道范围内规模性非法采砂基本绝迹，夜间盗采与“游击式”偷采在高压严打态势下数量大大减少，非法采砂逐步实现由乱到治。

三、思考与建议

1.继续提升与改造采砂远程监控系统

目前，沂沭河局及下属各河道局采砂远程监控系统运转平稳有序，监控室值班人员恪尽职守，保证了采砂管理秩序的平稳。但各河道局远程监控系统随着技术升级需要提升改造才能更好地发挥作用。下一步，沂沭河局将争取专项资金，实现对所有监控系统的升级改造，为采砂精细化管理的完善奠定基础。

2.继续完善采砂现场精细化管理措施

在实现对采砂船只数量严格控制的基础上，继续加大对采砂范围的精细化控制，通过设立滩地保护界桩、引入采砂诚信机制等手段加大对抽采滩地、林地等行为的打击；进一步加强对许可砂场的管理，对砂场码头等辅助设施管理提出明确要求；在现场监管中继续推行合同管理。对于重点河段，埋设界桩、警示牌、提示牌等，岸上有人值守，河中有船巡查，坚持明查与暗访相结合，与地方政府有关部门开展联合执法，严厉打击非法采砂，实行综合整治。

3.继续完善采砂实施方案编制的精细化管理

加强年度采砂实施方案编制的科学性，搞好基础资料统计，使得河砂总量控制、砂质、规划开采量等基础性指标有较强的技术依据，开采区布置、控制开采高程与禁采期确定、采砂船只数量等比较规范与合理，以此为依据，进而搞好许可的后评估工作，制定采砂后评估方案。在采砂总量确定的前提下，将具体河段的总量控制具体化，借助远程监控与票据管理措施，实现总量控制与精细化管理的有机结合。

四、结束语

国务院出台的《水利工程管理体制改革实施意见》，给水利工程管理工作带来了难得的机遇。10年来的水管体制改革成效巨大，通过管养分离的实施使水管理单位实现了科学分类，理顺了体制，落实管理主体和资金来源，改革内部运行机制，规范了管理秩序，采砂管理工作伴随着水管体制改革的推进也取得了有益经验与成绩。当前，党的十八届四中全会对依法治国、依法行政提出了新的要求，沂沭河管理局采砂管理工作也还存在着很多不足，要全面实现真正意义上的依法、科学、有序、可控还有很多的路要走。沂沭河局今后要立足现实、着眼长远，多找采砂管理中存在的问题，依法准确履职，使沂沭河采砂管理水平再上新的台阶

（作者单位：沂沭河水利管理局276001）