骆马湖水利管理局水管体制改革成就及存在问题、建议

汤瑞光

骆马湖水利管理局水管体制改革成就及存在问题、建议

汤瑞光

水管体制改革自2005年试点、2006年全面推行，到今年已整整10周年。十年改革，在上级的大力支持、指导下，在基层局的辛勤努力下，取得了巨大的成就，当然也还存在一些问题。现以一个改革亲历者和参与者的身份，结合骆马湖局的实际情况，谈一些个人认识和体会。

一、十年改革，进程不断推进

水管体制改革最早源于2002年的机构改革，当时上级批复了各级流域管理机构的“三定方案”，明确了机构设置和人员编制。以骆马湖局为例，方案批复骆马湖局为正处级单位，含局机关、六个基层局、三个驻宿事业单位（即后勤中心、经营中心和抢险队），批复总编制271人，但控制编制229人（其中参公95人，事业编制134人）。当时，所有干部身份同志分两批转为参公人员，工人身份定为事业人员。但因工人身份人员较多，受控制编制影响，当时我局共有10名同志从原基层水管单位分流出去。

为了适应水管体制改革、管养分离形势需要，解决分流出去同志的工作问题，我局于2004年12月成立了宿迁瑞龙水利工程公司（以下简称瑞龙公司）。自2005年试点开始，这10名分流同志正式到瑞龙公司工作，工资关系转入公司，但按照上级精神考虑平稳过度，实行“老人老办法”政策，执行事业人员工资标准及有关政策，一直至今。2005年5月，基层单位事业人员全部开始实行人员聘用制改革，与单位签定聘用合同，基层水管单位绝大多数职工按岗位分类被定为河道修防工和闸门运行工，现在这部分同志绝大多数为高级工，极少数为技师。

2005年水管单位体制改革试点工作在我局所属的邳州河道管理局和嶂山闸管理局开展，2006年全面推行到全局所有水管单位。试点目的除了管养分开、理顺职责以外，还有一个重要任务就是“验证两个定额”，即水管单位人员定额和水管单位维护经费定额。从人员定额测算的情况看，我局6个基层水管单位需要800多人，而上级实际批复的6个基层水管单位编制却只有197个，差距很大；维护经费经过验证，总体出入不大。

截至目前，人员在原来水管体制改革批复的编制基础上，又增加了30个事业编制，全部分配给各基层水管单位。这样，全局共有301个编制，其中基层水管单位227个；基层水管单位人员的基本支出由原来水管体制改革前的1.8万元，增加到改革初期的2.56万元，目前已经增加到6.1万元；维护经费也由原来改革前全局300万元，增加到改革初期的3500万元，目前已经增加到5000万元（东调南下续建工程完成后，部分河道工程变化较大，如增加了大量弃土区和混凝土道路等；水闸工程除险加固后，增加了许多工程护坡、水土保持和自动化控制等内容。由于工程量增加或工程标准的提高，维护经费得以大幅度增加）。随着维护经费投入加大和维护工作实施开展，瑞龙公司也在不断壮大。目前瑞龙公司已经成为注册资金606万元、拥有60多名员工、具备三级资质的维修养护企业，去年经营工程维护业务3000万元，实现利润200万元。

二、十年改革，成就灿烂辉煌

水管体制改革理顺了管养关系，增加了经费投入，不仅提高了管理水平，而且极大改善了工程面貌，成就巨大、效益明显、意义深远。

1.改革理顺了管养关系，管理与维护实行分开，提升了基层水管单位的管理水平

由于实行水管体制改革，管理与维护从职责、人员到实施截然分开，打破了原来管养一体、管养不分的局面，管理单位得以把更多精力投入到管理工作中去，从而大大提高了管理水平。具体体现在管理的基础工作如工程巡查、观测等得到加强；河湖执法工作，特别是采砂管理、建设项目管理工作得到进一步规范。

2.经费稳定投入，为基层水管单位正常运行和工程面貌持续改善提供了坚实保障

首先，基本支出的大幅增加，减轻了基层水管单位的创收压力，为基层单位的正常运转、职工队伍的稳定奠定了良好基础。其次，维护经费投入的增加，除了保证工程日常维护得以正常实施、工程标准不降低外，而且通过专项工程的安排实施，极大改善了局部工程面貌，过去遗留的“危、旧”和“不达标”工程基本消失。

3.维护持续开展，为国家级水管单位创建奠定了坚实基础

一是通过维护实施，工程面貌焕然一新。堤防工程经过维护，工程缺陷逐步得到处理，从“非标准”逐步达到了标准化。现在堤顶平整、堤坡顺直、物料堆放整齐、护坡完整干净、树木郁郁葱葱、草皮平整成茵、标志标牌基本齐全。水闸工程通过维护，闸门启闭自如、机房干净明亮、各种图表完整、标志标牌醒目。通过维护，所辖工程逐步实现了“堤是风景线、闸是风景区”的目标。

二是通过部分维护专项工程实施，解决了历史险工隐患，提高了防洪能力。十年来，我们在沂河、沭河做了大量控导工程，先后治理了沂河齐村、胡家、庄安、张老坝和沭河高原、果园、老虎溜、陈堰等众多险工；嶂山闸进行了两期计24孔的闸门喷锌处理和止水更换。这些工程的实施，清除了工程隐患，提高了防御洪水能力，为保证防洪安全提供了保障。

三是堤顶道路建设，提高了道路标准，方便了工程巡查和汛期抢险，同时也方便了当地百姓生产生活，赢得了地方政府和群众的赞赏。十年来，我们陆续实施了新沂河右堤68-86k，沂河左堤0-23k，中运河右堤38-53k等段混凝土道路和新沂河右堤107-115k、骆马湖二线17-32k等段沥清道路建设。加上东调南下二期工程硬化路面建设，目前我局658千米堤防道路已经全部硬化，且60%以上为混凝土或沥青道路。现在，不论刮风下雨，堤顶一路顺畅，被当地百姓形象称赞为平安路、致富路。

四是实施水土保持，开展植树种草，在涵养水源、防止水土流失的同时，增加了社会、生态和经济效益。维护实施十年来，我们在直管河道堤防以及水闸闸区范围内，大力开展植树种草活动，效益明显。全局目前共有杨树约85万棵，草皮约15000亩，其中自2005年改革试点以来，植树就达约60万棵，草皮全部是改革以来新种植的。仅以新沂河为例，目前沭阳局、灌南局各有杨树约25万棵和13万棵，草皮两局各有约5000亩和2700亩。这些杨树和草皮目前长势良好，杨树再过5年左右即可更新，经济效益必然可观。如今，走在新沂河大堤上，犹如人在画中游，令人心旷神怡。

五是水闸远程监视监控系统改造，提升了管理水平。前几年，我们利用水闸维护经费，对嶂山闸、宿迁闸、中运河水资源控制闸监视监控系统进行了升级改造，不仅增加了监控点，还提高了清晰度，有效提高了管理水平。目前，我们在自动控制室中不仅可以看见闸上一切情况，而且还可以通过水闸自动控制系统，基本实现远程自动控制闸门运行及监视运行数据。

综上所述，正是因为大量的维护经费投入和维护工程的实施，不仅保证工程标准不降低，而且还处理了大量险工，修建了高标准堤顶道路，种植了大量树木草皮，改造升级了远程监控系统。这些都为国家级水管单位创建打下了坚实的工程硬件基础。2011年和2013年我局下属灌南局、嶂山局分别通过水利部国家级水管单位验收，灌南局今年又顺利通过国家级水管单位复检。目前，嶂山局正在积极创建国家级水利风景区，今年年底进行申报，力争一次成功。

三、十年改革，问题仍需重视

水管体制改革十年，成就巨大，但我们也要清醒认识到目前存在的突出问题，并积极寻找对策尽快加以解决。

1.基本支出财政拨款仍然不足

就目前看，维护经费基本能够满足工程维护需要，基本支出财政拨款水平尽管不断提高，但与实际支出水平相比仍然偏低，基层水管单位平均保障率还不到70%。随着国家非税收入上缴政策的严格执行和收费政策的进一步紧缩甚至取消等情况变化，基层水管单位自己组织创收水平将进一步降低，加上机关、事业单位不许经商办企业的政策，未来基层水管单位包括上级机关经费缺口问题可能都将难以解决。

2.维护工作实施过程中存在许多不规范问题

一是维护方案编制不科学、不合理，缺乏全面性、系统性和针对性；缺少维护规划，维护重点不突出，导致维护效果不明显。

二是维护项目实施不规范。具体体现在项目实施不能按照上级审批的维护方案进行，随意性太大（特别是日常项目问题突出），造成实际施工项目内容和发生经费与编制的预算方案出入较大。专项工程设计深度不够，合同签订不规范，施工质量控制不严，工程资料不完整。

三是日常项目的验收、结算界定标准不准，结算依据明显不足。我们现在执行的“定性+定量”的验收、结算标准，实施执行中，这两者结合得不好，导致该做的工作有的没做或没有做好，经费结算时，基础数据缺失，支撑依据不足。

3.公司内部管理有待加强

首先公司职责仅仅定位在工程“维护”上，缺少对所维护工程的“管理”（即对维护工程的现场看管、保护等），造成维护成果得不到巩固，既影响了工程形象面貌的长久保持，又增加了工程维护成本。

再者公司内部成本控制特别是对工程成本控制还应继续加强，成本控制不好，不仅造成公司利润降低，也容易滋生腐败。

四、几点建议

1.大力组织开展单位经济创收工作，确保单位平稳运行

在向上级积极呼吁增加财政拨款特别是基本支出拨款的同时，大力组织开展经济创收工作。对骆马湖局来说，重点要抓好依法收费和水土资源开发利用工作。要把依法收费纳入依法行政范畴，树立不依法收费就是不作为的观念，在开展费源普查基础上，大力运用法律手段，确保做到应收尽收。水土资源开发要从规划做起，重点抓好树木栽植、维护和更新；同时抓好滩地的开发利用和承包经营工作，有条件的地方可以实行集约自主经营，以获取更大经济利益。通过开展上述经济创收，争取有效保证单位正常运转和职工队伍的稳定。

2.严格管理，规范运作，确保三个安全

（1）认真组织编制维修养护3～5年规划。从十年维护实际情况看，编制维护规划十分重要，特别是对邳州局、新沂局这样管理几条河道、堤防长达200多千米的大局来说尤为重要。只有编制规划，才能做到在总经费控制下，统筹兼顾各河道，既全面维护又能重点突出。实践证明，只有事先制定规划，明确各河道维护重点和目标，才能有效防止随意花钱、不见整体效果的现象出现。

（2）进一步规范维护项目管理。在科学编制维护方案前提下，严肃认真执行维护方案，减少随意性。确因特殊情况变化需要进行项目调整的，必须履行调整审批手续。对于专项维护项目，要严格参照基本建设程序进行，从设计、监理、施工、验收等各方面从严控制，确保规范运作。

（3）对于日常维护项目，尽快推进工程的“物业化标准”考核工作。现在对日常维护工程考核，以维护标准为依据，但又以工程量进行计量结算，操作起来很难。建议抓紧推进“物业化标准”考核，只要考核达到“既定标准”，就按“对应的价钱”付款。这样既能减轻基层水管单位监管负担，又能有效防控维护企业的内部风险，一举两得。

3.加强“内功”，适应市场，不断提高企业经营管理水平

目前，维护工程实施，甲、乙方实行内部合同管理，虽然总体逐步规范，但与预算管理、资金安全管理的新政策、新要求相比，仍存在很大差距，甚至存在廉政风险。当务之急，应加强甲、乙方层面操作管理，通过规范运作，减少随意性。另外，要在施工队伍选择方面进一步引进竞争选拔机制，做到公开透明，从而保证“三个安全”。从长远看，还要加强企业能力建设，进一步增强市场竞争力，为下一步走上社会市场做好充分的准备

（作者单位：骆马湖水利管理局223800）