水管体制改革于护堤护岸林管理之思考

刘西苓

水管体制改革于护堤护岸林管理之思考

刘西苓

管理单位一方面要管好堤防、搞好防汛，另一方面还要增加经营收入，解决自身的生存问题。1996年水利部颁发的《堤防工程管理设计规范》中明确肯定了护堤林不仅对堤防具有防自然力侵蚀破坏的作用，而且对美化堤容堤貌、保护生态环境、增加管理单位收入等方面有着不可替代的作用。1996年下半年，沂沭泗局结合直管河道堤防实际，进行了认真调研，从调研获得的多种方案中，选择了以杨树为主要树种的护堤护岸林项目，并与中国林科院签定了技术咨询协议。1997年春季，在中国林科院的帮助下，由沂沭泗局主持的“淮委沂沭泗河道万亩护堤护岸林工程”正式启动，并于1999年初向水利部上报了部级科技项目计划申请书，水利部国际合作与科技司于当年下发了《关于下达水利部科技项目认定计划的通知》，认定该项目为水利部科技计划项目。

该项目属河道堤防生物护坡技术，是一个实用性较强的科技项目。截至目前，全局已累计栽植杨树260余万株，现存160余万株，自2006年开始更新采伐及公开销售，累计采伐近150万棵，其中公开采伐销售近100万棵、工程占用未成材50多万棵，销售收入近亿元。

一、项目效益

目前在沂沭泗局直管河道堤防上基本形成了大堤林荫化的景观，护堤护岸林产生的环境、经济社会等综合效益得以显现。

1.护堤护岸林的生态效益

护堤护岸林的生态效益是巨大的，很多地方林业部门将其列入生态林。由于成片的护堤护岸林长势茂盛，堤防的生态环境明显改善。

净化空气：森林是氧气的主要制造者和二氧化碳的消耗者，调节小流域气候发挥了积极作用；森林可以降低大气中有害气体的浓度，减少空气中放射性物质，空气过滤和吸附空气中的灰尘，固定地面上的尘土并净化污水。

涵养水源：雨水降落到森林后，会受到树冠的阻留，成为地下水，减少形成径流的水量，避免水土流失。

降低噪声：树木浓密的枝叶使声波不定向反射或将声波吸收，使噪声大大降低。

调节气候：森林对温度、湿度、风力都有调节作用。

保持水土：森林树冠可以滞留降水而避免对地表的直接冲刷，并积蓄雨水。树木的根系能固定土壤、吸收水分。落叶、枯枝也能吸收相当数量的水分，减少地表径流，防止水土流失。

固碳输氧：树木通过光合作用吸收了大气中大量的二氧化碳，减缓了温室效应，这就是通常所说的森林的碳汇作用。绿色植物通过光合作用将太阳能转化为化学能，并将大气中的二氧化碳转化成有机物，这一转化过程就形成了森林的固碳效果。森林的生长可以吸收并固定二氧化碳，是二氧化碳的吸收器、贮存库和缓冲器。目前，发达国家已经开展了森林固碳估算，用以置换工业碳排放。

2.护堤护岸林的工程效益

护堤护岸林对改变工程面貌及堤防保护发挥了作用。没有实施护堤护岸林工程以前，在堤坡上违章种植、盖房、埋坟、取土挖堤等现象屡禁不止；而实施了护堤护岸林的堤防，上述违章现象已基本杜绝，改变了堤防面貌，堤坡雨淋沟等自然损坏情况也明显减少，护堤护岸效果明显。

随着树木的成长，对防汛和抢险也非常有利。在迎水面堤脚栽植的护堤护岸林能够起到防浪固堤的作用，在汛期如发生较大险情时可就地取材、用于抗洪抢险。

3.经济效益显著

自2006年开始更新采伐及公开销售，累计采伐近150万棵，其中公开采伐销售近100万棵、工程占用未成材50多万棵，销售收入近亿元，较好地弥补了单位事业经费的不足。

二、存在问题

水利工程管理是沂沭泗局永恒的主题，护堤护岸林工程项目是水利工程管理的重要组成部分。护堤护岸林实施至今，已探索出行之有效的管理模式：即沂沭泗局、基层局和承包户分别投入育林资金、土地和管理。随着水管体制改革，护堤护岸林投资渠道发生了根本的转变，投资主体变了，投入产出机制更加复杂，尤其经济利益分配更加不合理，迫切需要建立新的模式、新的管理体制投入产出机制，理顺国家、单位和承包人的利益分配关系。为规范护堤护岸林的管理，查找问题以期对症下药：

1.对护堤护岸林工程重要性认识不足

个别单位还没有从工程、社会、生态和经济等综合效益的高度认识护堤护岸林工程的重要性。认为防汛和工程维修养护工作是单位主业，护堤护岸林工程建设管理属次要工作，在思想上没有高度重视；有的基层单位片面强调单位人手少，管理任务重，没有专人搞护堤护岸林管理；有的认为护堤护岸林工程见效时间长，投入很难在短期内见到经济效益，积极性不高，忽视了护堤护岸林的远期效益和综合效益等。

2.认识的偏差，导致改革的滞后

水管体制改革前，护堤护岸林是全局的工程项目，无论投入产出都已有了成熟的模式，分配机制较顺畅，水管体制改革后，随着投资渠道的异化，护堤护岸林已经不是一个工程项目了，其投入产出以及分配都应有相应的变化与之相适应，而实际上没有跟上改革的步伐，致使分配上存在着较大风险，极易被认为套取国有资金。

认识上的偏差，致使“万亩护堤护岸林”至今还存在着重栽轻管的问题。水土资源利用率仍旧不高，不少确权土地（护堤地）没有利用甚或面临丧失的境地等。

3.管理较粗放，力量薄弱

（1）无整体规划，品种单一

无护堤护岸林规划，林木品种树种连成片，造成病虫害发生时，传播速度极快，无法有效控制虫害的蔓延，防治任务十分艰巨。多年的虫害严重影响了树林的正常生长，延长了采伐年限，降低了林地生产力。

（2）管理较粗放，缺乏科技投入

在林木管理上，由于本单位人才均是水利专业人才，没有林业管理专业人才，在林木管理上缺少技术支撑。同时对林业的新科技、新品种、新工艺等不能得到及时有效推广应用。堤防林地资源管理信息化、数字化基本是空白，林木生长环境的信息掌握不多，不能有效指导生产各阶段性的工作。比如：基层单位缺乏病虫害防治和科学种植知识，早期种植的株行距小，栽植过密，树木成林不成材。

（3）合同管理不规范

在合同管理上，有个别堤段与承包户没有签订承包管理合同；有的虽有合同，内容不齐全，没有承包户管理的堤段、桩号、迎（背）水面、树株数和分成的比例；有的与承包户签订的合同责权利不清等，所发生的风险和经济损失都由单位承担；有的合同和资料手工登记，登记内容不全。

4.缺乏高附加值的后续产业

当前，护堤防林管护粗放，成树成材质量不高，且只能卖树，不能加工，没有挖掘高附加值。

5.机构不健全，人员不到位

水管体制改革后，直属局经营中心撤销，护堤护岸林管理，无专门机构无专管人员，尤其各基层管理单位由于各种原因，人员变动频繁、工作衔接断层、有些资料流失等，管理力量逐步弱化。

6.管理机制不适应改革的需要

沂沭泗局护堤护岸林经多年的实施，已探索出一套行之有效的管理模式，护堤护岸林发挥了对堤防的保护作用，堤防面貌焕然一新，改善了生态环境，也产生了巨大经济效益；但随着水管体制改革，投资渠道的异化，从育林、管护、防虫、采伐、销售都有养护经费，承包人没有投入，也无需投入，仍停留在承包分成的模式下，投入、产出及效益分配不能很好的明晰各方的关系，造成国有资产的流失。

7.护岸林木萎缩

随着沂沭河滨河大道、南四湖湖西大堤滨湖大道的建设，护堤护岸林的种植，已经萎缩近万亩。

三、对策建议

1.提高认识，加强领导

沂沭泗局直管河道范围内拥有丰富的水土资源，合理开发利用现有的水土资源，避免资源的闲置和浪费，将资源优势转化为经济优势，弥补财政供给缺口，改善职工福利条件，稳定职工队伍。各级领导干部要从单位生存发展的高度充分认识护堤护岸林工作重要性，护堤护岸林不仅是工程管理的重要组成部分，更事关单位的可持续发展，搞好护堤护岸林工作，既是对自己负责，也是对后人负责。

2.明确责任，绩效挂钩

护堤护岸林工程经过20多年的实施，已产生了巨大的经济与社会效益。要把护堤护岸林工作当作重点工作来抓，认真总结经验教训，稳步推进目标管理考核，把相关指标纳入各单位工程管理千分制考核内容。

3.规范管理，完善措施

（1）林木管理精细化

各单位已育成林木应依法向当地县级林业主管部门提出登记申请核发林权证书，确认林木所有权。按照《沂沭泗水利管理局绿化经营项目管理暂行办法》的要求，层层落实管护责任制，必须做到：及时修枝；1～4年幼树周围每年进行一次杂草杂树根茎的清除和松土等管护；加强巡视，防火、防病虫害。对重点堤防路段可试行安装电子监控系统，防止盗伐现象发生。

（2）资料管理规范化

实施合同管理的，严格承包合同书管理。各单位应将树木承包合同书，按年度、分河道归集整理，装订成册。按要求输入微机再交财务档案室专人保管。实行动态管理，建立台账、登记备案。

（3）采伐更新程序化

各植树单位每年度进行一次林木蓄积量的调查，将调查结果上报沂沭泗局。依法开展成材林木的更新工作，更新工作严格履行申报审批程序。开展品种多样化建设，突出设置隔离带，选用与常用树种没有共性病虫害的树种，如近几年刚培育的速生竹柳等新品种，目前下级湖局已经在湖西大堤试种。

4.科学规划

坚持科学规划，根据规划编制年度实施方案——树木更新计划和绿化工程实施计划。

5.优化管理模式

进一步解放思想，积极推行体制改革，摒弃历史遗留下来的不良体制与管理模式，充分发挥土地利用率，让护堤护岸林成为和谐沂沭泗的重要经济支撑

（作者单位：沂沭泗水利管理局发展中心221018）