关于深化水管体制改革的几点思考

陈复信

关于深化水管体制改革的几点思考

陈复信

十年来，沂沭泗局直管工程面貌发生了巨大变化，工程效益、生态效益、社会效益体现了水利工程管理体制改革和工程管理工作的巨大成绩。但现状绝不是改革的结束和最终状态，对此我们必须有清醒的认识。总结过去的改革实践，认识要超前，思路要清晰，措施要可行，实施要稳妥。深化水管体制改革不能照搬其他单位的做法，必须在深刻理解各项相关政策精髓的基础上，结合沂沭泗局现有的基础和条件，统筹兼顾，切不可急躁冒进，也不能因循守旧。

一、明确两个定位

1.从事业单位分类改革的角度，深化对水管单位分类定性的认识

目前，沂沭泗局所属各水管单位按照所管水利工程的类型定性为事业单位；同时具有在指定范围内《防洪法》第七章规定的行政处罚和行政措施等行政管理职能。按照事业单位分类改革相关政策规定，部分承担行政职能的事业单位要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构；职能调整后，要重新明确事业单位职责、划定类别。根据有关法律法规和水管体制改革相关政策，跨省（自治区、直辖市）的骨干水利工程原则上由流域机构负责管理，所以，结合两项改革政策应当将水管单位的行政职能连同相应的行政编制和人员划归流域机构或者流域机构所属的行政机构（同时实现水政监察专职队伍建设目标），以确保流域水行政管理职能和责任的履行（可以通过派驻或兼职其在水管单位原任职务等方式实现平稳过渡）。而水管单位则回归事业单位定位，即政府专门成立的从事水利设施运行管理这一公共服务的生产者。

2.明确水利设施养护的行业定位

《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2011）将防洪除涝设施的管理和运行维护归属于水利、环境和公共设施管理业。更进一步说，防洪除涝等公益性水利设施（以下所称水利设施均指防洪除涝等公益性水利工程及其附属设施）的维修养护是水利管理业的辅助活动，与工程的运行管理具有相互交织的密切联系，水利设施的管养分离是水利管理业内部的分离，其目的和作用是精干管理机构，推进维修养护专业化，通过契约关系明确管养双方责权，规范养护行为，提高工作效率和资金使用效益。但管养分离不是、也无法将养护活动从水利管理业中完全分离出去。当然，现代社会分工越来越细，一些大型水利设施越来越成为集成信息化、机电一体化等的复杂系统，水利管理业辅助活动的属性并不代表全部的维护活动都要由一个大而全或小而全的养护单位来完成，除了抢险救灾、应急处理及相关活动外，对于部分公益性较弱而专业性较强的维护业务或项目可以通过社会化方式择优选择专业机构完成以提高全社会的生产效率。但无论如何，对于公益性水利设施的维护均应当服从和服务于公益服务目标而非以盈利为目标。

二、完善养护体系

1.完善定额体系

明确不同层次定额的功能和作用，完善定额体系。

一是预算控制和分配定额。即现行的《水利工程维修养护定额标准》，居于定额体系的顶层，是按照水利设施的不同功能类型、等级、运行条件等划分的，按照概化工作量确定的单位工程年度养护经费标准，是核定水管单位年度日常维护经费预算总量的依据。

二是反映完成单位养护工作量所需人工、机械、材料消耗水平，确定合同价款或施工图预算的定额。它是测算前述《定额标准》的基础，可以称之为《水利工程养护预算定额》。现行水利建筑工程预算定额、水利水电设备安装工程预算定额并不能涵盖全部的养护作业，并且即使类似作业项目由于水利建筑安装施工与养护作业的工作环境、规模等存在较大差异，并不适宜全部直接套用水利建筑安装工程预算定额，水利设施养护预算定额亟需补上；对于水闸、泵站等机电设备和自动化控制设施运行还应当在养护预算定额之外另行制定运行定额。

三是养护单位制定的施工组织、成本控制、质量控制、内部核算用的内部作业定额。

此外，建议根据维修养护作业工艺特点以及规模小、分散、突发性等特点，在有关文件中明确规定各类取费标准。包括勘测设计费、监理费；包含在建筑安装工程费中的其他直接费、现场经费、间接费等。

2.完善合同计量和绩效考核评价体系

开展水利设施养护项目分类、定额与计量考核体系的研究，建立和完善各类工作规程、工作标准体系，逐步形成适应水利设施特点的合同计量和绩效考核评价体系，科学合理地明确水利设施养护承接主体的要求、评价标准，完善水利设施养护内部和外部市场体系，防止简单化地把政府购买服务等同于公开招标，防止出现价低者得造成的工程安全隐患、影响公共服务及时有效提供等情况发生。具备条件的可以试行酬金制计费方式。此外，建议尽快制定直管水利工程养护企业资质标准，采取措施确保两年内局属养护企业维修养护资质达标。

3.明确养护企业的目标定位和发展方向，加强企业内部管理

保证水利设施的安全运行和效益是水管单位以及从事水利管理辅助活动的养护企业的首要目标。目前作为水管体制改革的产物、从管理单位分离产生的维修养护企业，除了维修养护这一公益服务之外，还承担了分离（流）事业单位人员稳定就业等社会稳定职能，其人员结构、资本（产）的先天不足等也限制了其社会竞争能力。基于历史、现状和未来发展的考虑，现有的维修养护公司应该向管理型、技术型企业的方向发展，既要解决现有人员结构和素质不能适应养护工作需要的问题，也不能盲目扩张人员数量。由于水利设施养护的长期性、延续性、公益性、专业性较强，以及自然环境影响大、应对突发性事件要求高等特点，建立熟悉工情且人员相对稳定的基本养护队伍非常重要。不能把养护队伍仅仅看作是养护企业自己的事，也不能由水管单位或其主管单位完全包办代替。必须加快研究养护企业岗位设置和定员定额，制定包括管理人员、技术人员、养护人员等在内的人员分类管理制度和薪酬保障制度。

三、分类实施维护

1.工程检查、勘测设计、质量监督、施工监理等前期工作和技术服务

这方面业务水利工程管理单位及水利设施原勘测设计单位具有先天的优势。作为水管单位的基本职责，工程普查、经常性维护设计和质量监督检查等应当由水管单位直接实施；对于技术复杂、需要较高资质以保证质量的专业检查、设计、施工监理、隐患探测等，则可以采取社会化方式提供。

2.水工建筑物及金属结构、管理设施维护

水利设施尤其是水闸、泵站日常养护与运行管理关联性很强，连续、长期的技术资料和经验积累对运行和维护、抢险都十分重要。因此，日常养护一般应当由熟悉工情、配备与维护业务相适应的专职养护人员和在地群众护堤（闸）人员的内部养护单位承担，按照相关定额核定人员配备、实行合同管理，按照养护工作规程和技术质量标准考核、计量；特别养护项目一般应按照设计和施工图预算实行合同管理，并按照实际工作量计量和验收。对于内部养护单位不具备养护资质的专项维修项目可以采取社会化方式，合同金额达到政府采购标准的工程和服务，管理单位可以在确保公共安全的前提下按照政府采购相关规定实施。

3.电气设备、机电设备、自动控制设施等维护

与水工建筑物的维护方式类似。养护单位内部应当设置与养护任务相适应的岗位和具备相应资质的工程技术人员，以完成日常养护任务，保证电气设备、机电设备、自动控制设施的正常运行。内部养护单位不具备养护资质的维修项目可以采取社会化方式，其中合同金额达到政府采购标准的工程和服务，管理单位可以按照政府采购相关规定实施。

4.水土保持及防护林（草）管护

管理本身是水管单位的职责，养护可以采取委托养护公司或由管理单位直接与群众护堤（林）员签订管护合同实施。社情复杂的区域，也可以参考历史沿革因地制宜采取其他有效的管护方式，但防护林地、林木权属应当依据有关法律法规明确为水管单位。历史上存在纠纷的，应当结合工程划界确权和更新采伐逐步解决。原则上，应当尽量避免将同一片防护林既委托养护公司养护、同时又由管理单位直接与群众护堤员签订管护合同，以免责权利交叉不清；而由管理单位直接与群众护堤（林）员签订管护合同的应当明确护堤（林）员的责任、权利、义务，分清养护公司和护林员（承包人）在林木管护方面的责任和支出。具备条件的可以探索引入市场机制，通过合同、委托等方式购买服务。

5.工程运行燃料动力及备品备件购置

严格来说，水利设施运行燃料动力消耗（不包括维护施工的燃料动力消耗）不应当列入维护定额而应当制定单独的运行定额。水利设施的运行管理是水管单位的主要职责，应当由水管单位完成，所以工程运行的燃料动力不宜发包给养护企业，而应由管理单位根据与能源供应商之间的合同约定和计量结果与能源供应商直接结算。购置和储存备品备件的主要目的是解决工程抢险和应急修复的需要，而非仅仅解决当期维护需要，产权属于管理单位，所以，一般由管理单位直接购置。当然储备品种和数量应当结合包括维护消耗在内的需求科学确定，采购和库存管理可以兼顾维护工作需要，维护需要时可以作为甲方供应材料在合同中注明，并采取实物先进先出，以保持备品备件完好性，且领用前后应及时补充库存，不得低于最低储备水平

（作者单位：沂沭泗水利管理局221018）