济宁市土地流转与农田水利设施建设管理工作探讨

2015-01-26张海腾任延雷赵跃伦

中国水利 2015年11期

何昆，张海腾，任延雷，张梅，赵跃伦

（1.山东省济宁市水利局，272019,济宁；2.山东省济宁市国土资源局，272001,济宁）

近年，山东省济宁市农村土地承包经营权加速流转，使原有以家庭联产承包责任制为基础的农业生产方式不断发生转变，也使农业和农村经济发展水平获得了新的提升。农村土地承包经营权得以流转，离不开农田水利工程建设的迅速发展和农田水利基础设施的不断完善提高，同时农村土地流转又对农田水利工程建设管理起到了一定的促进作用。

一、基本情况

1.全市农田水利基础设施建设情况

近年，济宁市大力开展了以高标准农田、灌区续建配套、水库除险加固和小水源等工程为重点的农村水利基础设施建设，取得了显著成效。先后完成了12个“全国小型农田水利重点县”2009—2014年度建设工程，40余项国家和省节水灌溉示范工程，陈垓、国那里、金屯等大中型灌区续建配套与节水改造工程，300座排灌站维修改造工程，40条乡村重点小型河道治理工程等。现全市拥有灌溉机电井12.4万眼、机电排灌站1 807处，建成大中小型水库313座、塘坝1 574座。全市有效灌溉面积达到702.7万亩（15 亩=1 hm2，下同），节水灌溉面积369.5万亩，占有效灌溉面积的52.6%，为改善农民生活、生产条件，提高农业综合生产能力，促进农村经济社会稳定发展提供了水利基础保障。

2.全市土地流转基本情况

随着国家农村土地流转政策的实施，济宁市的农村土地流转不断呈现出规模扩大、形式多样、经营多元、有序发展的良好局面。现全市农村土地流转面积已达157.8万亩，占家庭承包经营耕地面积的20.5%。在流转形式上，形成了龙头企业牵动、种养大户引领、专业合作社组织转包互换、家庭农场经营、土地托管服务等多形式、多层次、多渠道的土地流转格局。汶上县是济宁市农村土地流转工作的先进典型，截至目前，汶上县全县农村土地流转面积22.55万亩，占家庭承包耕地面积的35.4%，远远高于全市平均水平。通过流转联户、连片土地和发展设施农业、特色农业、品牌农业，济宁市土地产出效益得到大大提升，为发展现代农业奠定了良好基础。

二、土地流转与农田水利设施的互相关系

1.完善的农田水利设施加速推进了土地流转

济宁市在农田水利设施建设中按照“耕地灌区化、灌区节水化、节水长效化、环境生态化”思路，山、水、田、林、路、村统筹治理，成方连片规模推进，使土地具备了经营集约化、耕种机械化、生产标准化的条件，加速推进了土地流转。据调查，济宁市缺少农田水利设施的流转土地每亩租赁价格不足600元，有着完善水利设施的小农水重点县项目区每亩土地租赁价格已达到1 600元。

（1）农田水利设施的完善，使土地集约化经营具备了条件

通过5年全国小农水重点县等项目建设，济宁市农田水利设施不断得到完善，灌区集中连片，灌排智能化水平不断提高，为农业生产节约了大量农村劳动力，加之一家一户生产粮食的方式投入大、产出低，这些情况促使农民作出取得更高收益的选择：将耕地流转出去，得到土地流转收入（租金、股金等），再外出打工，或者给土地经营者打工。土地经营者也通过土地流转有了规模化的耕地，使土地集约化经营具备了条件。

（2）农田水利设施的完善，有利于提高生产率，促进耕作机械化

一家一户耕种土地，由于经济实力有限，耕种土地面积受限，不可能购买大型农业机械，造成占用劳动力多、生产效率低下的状况。土地集约经营后，水利设施完善的“田成方、林成网、旱能浇、涝能排”的高标准农田，为机械化生产提供了广阔天地，土地经营者购买大型农业机械，实现大面积机械化耕作，降低了生产成本，提高了生产效率，也促进了农村剩余劳动力向高效益行业合理流动。

（3）农田水利设施的完善，有利于提高粮食商品率，促进生产标准化

在人民生活进入小康水平的阶段，作为主食的粮食生产既要达到标准化要求，还要具备绿色、有机、无公害的特征。土地向生产规范的粮食加工龙头企业流转后，有了完善的农田水利设施为基础，实施统一耕种、统一品种、统一灌溉、统一施肥、统一病虫害防治、统一收获、统一出售的标准化生产程序，会大大提高粮食的商品率。济宁市利生面粉厂在汶上县南站镇租赁周边农田水利设施完善的耕地5 000亩，用于生产优质小麦，主导产品“利生”牌系列面粉以其营养丰富、天然无公害的绿色特征，被评为中国名牌产品。

（4）农田水利设施的完善,推动了农业产业化经营

农业产业化的基础是农产品生产基地，只有在基地上发展优质高效的特色农业、订单农业、绿色农业、品牌农业，才能产生足够的效益为龙头企业发展和农业产业化经营提供动力。种植苗木花卉、无公害蔬菜等高效经济作物，灌溉次数频繁，灌溉设施保障程度要求高，完善的农田水利设施成为吸引社会资本投向高效农业的关键因素，也成为促进农业产业化经营的一个重要因素。全国小农水重点县任城区二十里铺镇95%以上的流转土地用来经营高效经济作物，已经形成规模较大的“生产—加工—销售”产业链条。完善的农田水利设施使产业化经营的先进生产技术、现代管理理念在农业领域得到广泛运用和推广。

2.土地流转为民间资本建设、维护农田水利设施提供新思路

专业大户、农业企业有了流转土地的长期经营权，才有可能投资农田水利工程这些投资大、回收期长的基础设施建设。在土地流转后的现代农业体系下，社会资金投资农田水利的热情将逐步被激发，对农田水利设施的建设和管理将起到有力的促进作用。

（1）土地流转促进了已有农田水利设施的维护管理

在与经营主体签订土地流转合同时，有的将已建农田水利设施使用权也作为土地流转内容租赁给经营主体，这有利于农田水利设施的维护和管理。水是确保农业丰收的重要因素，经营主体会主动维护和保养农田水利设施，田间灌溉设施人为损毁、随意回填排水沟、设施损毁后无人维修的情况得到大大改善。已建农田水利设施使用权没有流转给经营主体的，村集体对这些水利设施进行统一管理，成立专业服务队，统一进行灌溉排涝，并收取相应费用。在任城区二十里铺镇王府集村，为妥善解决土地承包期间农田水利设施管理维护问题，在土地租赁合同中约定，按照一年50元/亩提取管理维护费用，费用由经营者交纳给村集体。邹城市香城镇张马村，由村领导班子和村经济小组成员为主成立服务队，统一对流转后的土地进行灌溉排涝，每次灌溉收取15元的费用，用于农田水利设施的维护和管理。

（2）缺少水利设施的流转土地，农田水利设施建设成为承包者的首要任务

2012年出台的《济宁市小型农田水利设施维护管理办法》提出“谁建设、谁所有、谁使用、谁管理”原则，有利于调动经营者投资建设农田水利设施的积极性。市中区喻屯镇村民颜金平租赁该镇孙庄等3个村涝洼地1 000亩，经营集现代农业、畜禽散养、休闲观光于一体的多功能生态园，目前已经建成200亩，2015年达到1 000亩的经营规模。租赁土地由于地势低洼，缺少灌排设施，大部分在租赁前四五年就已经闲置。颜金平以700～800元/亩的低价租赁流转土地26年，聘请水利专家对生态园灌排体系及水利设施进行规划，并着手进行农田水利基础设施建设，完成项目区排水沟疏挖5万m3。2014年陆续实施生态园节水灌溉工程建设，1 000亩生态园设施配套齐全后，每年可实现经济效益2 000万元以上。

三、存在的问题

1.土地流转后农田水利设施的管护措施不明确

土地流转后农田水利设施的管护还是一个新课题。部分经营主体与土地承包户在签订土地流转合同时，没有明确条款约定农田水利设施的维修管护措施，容易造成农田水利设施“吃老本”的不利现象，经营主体只使用，不注重保养，农田水利设施得不到有效维护，土地流转期限一过，可能又需要重新建设。

2.流转土地的水利设施建设受到制约

农田水利设施建设属公益性事业，长期以来都是由各级政府负责工程建设中的征迁协调问题。土地流转后的承包者难以协调农田水利设施建设的征迁协调问题，造成宁可高价租赁水利设施完善土地，也不愿意低价租赁土地后再投资建设农田水利设施的现象。

3.部分土地流转后出现“非粮化”现象

土地流转过程中，出现了一些“非粮化”冲动，许多原来种粮食的土地被流转为发展养殖业、花卉业、生态农业、观光休闲农业等，这对粮食生产和国家粮食安全造成一定影响。

四、建议

土地经营权的流转对农田水利设施建设管理来说，是一个良好的发展机遇。水行政主管部门作为农田水利设施建设管理的组织者，一方面，可以抓住土地流转的机遇，出台政策，更好地吸引和鼓励民间资本投资农田水利设施建设管理；另一方面，更好地发挥指导协调作用，搞好农田水利设施建设管理，为实现农村土地流转创造更好的条件，促进已实现流转的土地产出效益进一步提升和农田水利设施建设管理工作的可持续发展。

1.加大宣传力度，鼓励和引导民间资本投资农田水利工程设施建设

在社会上既宣传水利建设对于土地流转的重要性，又宣传土地流转经营主体投资水利工程建设的成功典型，营造民间资本投资农田水利工程设施建设的良好社会氛围。

2.出台政策，保障农田水利设施投资者的权益

尽快出台鼓励和引导民间资本参与水利建设的实施办法，按照 “谁投资、谁所有”原则，明确民间资本投资形成的资产，产权归民间资本投资主体所有；财政补助资金形成的资产，除国家有明确规定外，应当归民间资本投资主体所有，解决民营投资的后顾之忧。让民间资本投资建设农田水利设施时，享受到与集体经济组织相同的财政扶持政策和政府规定的水利工程维修养护经费、管护经费财政补助。

3.科学管理，做好流转土地的水利设施管理维护工作

一是对于国家已投资建设农田水利设施的流转土地，以《小型农田水利设施维护管理办法》为抓手，进一步加强与农户和民间企业家的沟通交流，提高他们对农田水利设施的重要性的认识，使其做好农田水利设施的维护管理。探索科学合理的管理模式，对于非经营者建设的农田水利设施，采取建立维护基金的方式，试点推广流转土地使用水利设施提取维修费用的做法，加强对流转土地水利设施的管理维护。二是水行政主管部门应当积极主动地为民间资本参与水利建设提供技术服务和支持，指导民间资本投资主体做好工程设计、建设管理、运行管理等具体工作，并将民间资本参与水利建设的相关人员纳入水利行业培训范围，适时开展培训。