北京市“十三五”时期水务发展规划编制的思考与建议

刘大根

（北京市水务局，100038，北京）

“十三五”时期是提升首都水安全保障能力、推进首都水治理体系和治理能力现代化的关键五年，在京津冀协同发展、首都城市战略新定位的背景下，水务工作在首都经济社会发展中的地位更加突出，编制好北京市“十三五”时期水务发展规划，谋划好这个关键时期水务发展战略、思路、目标及任务，增强规划的系统性、科学性和前瞻性，对确保首都水安全、实现水与经济社会协调发展和建设国际一流和谐宜居之都意义重大。

一、“十三五”时期北京水务面临的形势与挑战

1.从发展环境与机遇分析

一是中央新时期治水思路为北京水务发展指明了方向。习近平总书记提出的新时期治水思路，为进一步做好水务工作提供了强大的思想武器和科学的行动指南，也为编制 “十三五”时期水务规划提供了基本遵循。

二是首都城市战略新定位为水务发展提出了新要求。围绕落实首都城市战略定位，调整疏解非首都功能，破解“城市病”，水务工作在首都经济社会发展中的地位更加突出，水对城乡建设的约束引导功能日益凸显。

三是京津冀协同发展战略的实施为北京水务发展提供了新机遇。京津冀协同发展重大国家战略加快推进，有利于在更大范围谋划首都水务发展，破解水资源瓶颈制约，提高水安全保障水平，同时也为深化水资源保护、水环境治理、水生态修复等领域的区域合作开辟了广阔空间。

四是全面深化改革和全面推进依法治国的战略部署为北京水务改革发展注入了新动力。特别是将生态文明建设和体制改革提到了前所未有的战略高度，同时把水务放在生态文明建设的突出位置，为破除水务发展瓶颈、增强水治理能力提供了坚强保障和强大推力。

2.从水安全形势与挑战分析

经过几十年特别是近十多年来的不懈努力，北京水务已建立起良好的发展基础，基本形成了水安全保障体系框架。但是，由于持续干旱和城市快速发展，首都北京面临的供水保障、水污染防治和防洪排涝等压力也在不断增加，水安全形势日益严峻。

此外，水务管理体制机制仍然存在一些与首都发展阶段性特征要求不相适应、与经济社会可持续发展不相协调的问题，水务管理体制机制和能力难以适应新时期要求；水务管理精细化、信息化程度不够，水务社会化管理能力仍显不足。

二、关于规划编制总体思路的几点思考

面对新时期新任务新要求，北京市“十三五”水务规划编制应充分体现“六个根本性转变”，即由强调水务服务保障功能向突出水务引导约束功能转变，由强调水资源开源节流并重向全面落实“节水优先”理念转变，由强调工程治理向注重系统治理和水源涵养保护转变，由重视城市供排水管理向城乡供排水统筹兼管并重转变，由粗放式管理向规范化、精细化和智能化管理转变，由水安全区域化管理向流域化管理转变。在规划编制总体思路上应坚持辩证思维、系统思维、立体思维、开放思维。

1.坚持辩证思维，重点要处理好规划服务保障与约束引导、节流与开源的关系

一要处理好服务保障与约束引导的关系。要在突出水的支撑保障功能的同时，更加突出水的约束引导作用。按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的总要求，强化量水发展理念，推进从供水管理向需水管理转变，进一步明确水资源保障底线和约束底线，加强水务发展规划对城乡建设、产业发展的约束和引导作用，促进城市规模、产业布局和人口数量等与区域水资源和水环境的承载力相适应。

二要处理好节流与开源的关系，在更高的起点上推进节水型社会建设，着力建设世界一流的节水型城市，是缓解水资源供需矛盾的根本性、战略性举措。“十三五”水务规划要充分分析并挖掘各行业节水潜力，深化细化落实最严格水资源管理制度的各项措施。同时，也要清醒地看到，考虑用水结构和空间布局与配置等因素，农业节水置换的新水难以用于城镇集中供水，而再生水主要用于工业、大农业、河湖环境和市政用水，可替代的新水已十分有限，水资源短缺问题特别是城镇集中供水水源问题难以通过扩大再生水利用得到根本解决。因此，千方百计增加水资源，仍然是保障北京水安全的关键之一。“十三五”水务规划要立足当前，着眼长远，增强规划的前瞻性，完善多渠道水资源应急保障格局，建立水资源储备管理和应急调度制度，特别是在规划层面为首都水资源应急保障工程和水资源战略储备工程建设预留路由和通道。

2.坚持系统思维，重点要增强规划措施的系统性，推进治水与治山治林治田等有机结合

一要增强规划措施的系统性。重点要把握和处理好中心城区与郊区、水利工程与市政设施、防洪排涝与雨水资源利用、污水处理与河湖水环境治理及再生水利用、人工治理与自然修复的关系，做到建设标准和建设时序相互衔接。同时，要更加注重包括体制机制改革和精细化管理在内的非工程措施的顶层设计，做到工程措施与非工程措施相得益彰，工程设施和管理运行相互配合。此外，北京五大水系中，有四大水系源头在河北、山西等地，要以推进京津冀协同发展为契机，加强京津冀在水资源保障、水生态保护、水环境治理、防洪排涝体系建设等方面的协同与合作，重点要把张承水源涵养生态功能区建设、永定河流域水生态修复和新机场防洪体系建设纳入规划。

二要推进治水与治山治林治田有机结合。在编制“十三五”水务规划过程中，要牢固树立山水林田湖是一个生命共同体的系统思想，增强生态系统整体性观念，更加注重治理措施的系统性，遵循自然规律、经济规律和社会规律，统筹自然生态各要素，把治水与治山、治林、治田等有机结合起来。

3.坚持立体思维，重点要统筹好“地上”与“地下”规划布局

一要统筹“地上”和“地下”工程规划建设，既要加强地上工程的规划建设，也要加强地下管网的规划建设。重点要加强城市排涝系统建设工作，切实解决雨水管网中“断头管”等问题；加大老旧管网改造力度；加强城镇排水管网与河湖水系的衔接；推进“海绵城市”建设，把低影响开发雨水系统建设理念融入城市规划建设的全过程；因地制宜合理利用城市地下空间，研究推进立体水务规划。

二要统筹地表水和地下水治理，既要重视地表水的治理，也要重视地下水污染防控。强化饮用水水源地保护，重点要因地制宜，依据区域生态功能定位合理设定污水治理目标；进一步整合优化地下水监测网络，完善地下水污染防控体系；实施地下水压采及回补工程，促进地下水资源涵养恢复。

4.坚持开放思维，重点要转变规划编制思路理念

一要改变以工程为导向的规划思路，水安全保障工作涉及经济社会的方方面面，水务规划不仅要从行业发展的需要出发，优化防洪、供水、排水等工程布局和措施，还要从完善水安全保障体系、促进首都经济社会持续健康发展的高度对用水行业和部门乃至全社会各方面提出要求，加强顶层设计，使规划既管“自己”，也管“别人”。

二要坚持开放搞规划，适当跳出水务专业视角，坚持多专业融合，广泛开展专家咨询，注重国内外经验借鉴，特别要推进水利规划设计单位与城市规划研究单位和相关科研院所的合作，提高规划的前瞻性、系统性、科学性与可操作性。

三、对规划编制的几点建议

1.促进“多规融合”

中央有关部门正在全国28个市县开展“多规合一”试点，推进多个规划相互融合，这也是经济体制和生态文明体制改革的一项重要任务。作为区域经济社会发展规划和城市总体规划的重要内容，北京市“十三五”水务规划应与相关综合规划和行业规划“多规融合”，特别要在规划布局等方面加强协调，在规划管理方面加强衔接，在执行落实方面加强联动。

一方面，在《京津冀协同发展规划纲要》框架下，推进水务规划与海河流域综合规划、城市总体规划、国民经济与社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护总体规划等顶层规划的衔接，促进在规划思路理念和规划布局等方面相互影响、相互渗透。特别要推动在城市总体规划修改中增加水务相关约束性指标和要求，在城市规模和格局上更多考虑水资源的刚性约束，在区域规划布局和功能定位上充分考虑水资源配置、污水收集处理、水土保持和防洪排涝格局，努力把新时期治水思路和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则融入城市规划、建设、管理全过程。

另一方面，推进与其他相关行业规划或平行规划的“融合对接”，比如在中心城与新城地区，加强与市政交通等相关规划衔接融合；在乡村地区，加强与园林绿化、农业规划以及新农村建设等规划的有机衔接。

2.优化规划体系架构

按照突出重点、强化统筹、增强系统性的思路，进一步优化规划体系架构，明晰各项规划的层次关系，推进水务各专业和专项规划间 “内部融合”与统筹。水利、供水、排水各专业要以河湖水系为统一平台、以水资源综合利用为核心进行协调衔接，特别是在防洪排涝规划中要注重加强城市雨水排水和除涝规划在规划标准、设施布局、规模上的协调和衔接。要打破以往各业务相对分割的状态，按照水资源保障、水环境治理与水生态修复、防汛保安、水务管理和改革等大类进行编制，最大限度避免规划间内容冲突、取向矛盾、缺乏衔接等问题。

3.突出水资源保护

一要划定河湖水系生态空间。反思“7·21”特大暴雨自然灾害的深刻教训，必须强化河湖水系和蓄滞洪区规划管理，防止河湖生态空间不断被侵占，给河湖水系留足空间，给洪水留出路；要加强与规划、国土部门的对接，落实各类用地的用途管制，有序实现河湖休养生息。特别要结合全市生态保护红线划定工作，把河湖水系生态红线划定纳入北京市“十三五”水务规划重点内容，从实现防洪安全、水源地安全和水生态安全3个方面，提出河湖水系生态保护红线，进一步明确水源保护和限制开发利用范围、主要功能定位和管理控制措施。

二要强化水源保护目标取向。各类规划措施布局要突出水源保护和涵养目标取向，防止生态环境的“螺旋式破坏”，进而导致水资源系统功能的丧失。特别是在密云水库、怀柔水库等重要地表饮用水水源地，要加强部门政策协调，统筹规划政策措施，尤其要警惕和防止以治理和保护为名的变相开发对河流生态造成破坏；规划布局和措施要进一步促进水源区人口疏解，减少人口集聚效应，防范水污染风险，建立完善水源保护的长效机制。要系统分析河道闸坝工程对防洪及生态的负面影响，研究启动闸坝拆除工程，促进河湖生态的自然修复。

4.注重新技术应用

一是在规划方法上，要把数学模型、“大数据”等预测和分析工具，GPS、GIS和RS等技术手段应用于水务规划工作中，加强数据资源整合与系统分析，通过现代化的管理手段把规划工作从大量的琐碎计算中解脱出来，集中精力从国民经济和社会进步的需要出发，研究水务发展中的重大问题，不断提高规划水平和质量，适应水治理体系和治理能力现代化的要求。

二是在规划内容上，南水北调中线工程通水后，北京的供水水源已发生重大变化，水资源和供水保障工作将更加复杂。要完善信息化基础设施，建立完善全市统一的水资源调度信息平台、统一的水质监督监测平台，在此基础上，搭建水务云平台，构建服务全市水务数据中心，提供及时、全面、准确的信息共享服务，实现全市水务精细化和智能化管理水平和效能的全面提升。

5.加强规划前期研究

一是加强前期重大课题研究。在现有研究成果的基础上，结合新形势新要求，按照“问题导向”原则，提出水务规划重大前期研究课题清单，组织联合攻关，整合研究力量并加强统筹，为“十三五”水务规划提供支撑。

二是开展水务统计指标研究。2011年第一次水务普查成果，为“十三五”水务规划奠定了良好的数据基础，但受统计口径、时间节点和传统的城乡分割历史等因素影响，有必要对数据进一步系统梳理和补充调查评价，保证基础资料的时效性、可靠性、完整性，在此基础上，同步开展水务统计指标研究，规范指标定义和计算，建立完善一套科学实用、能够涵盖北京水务管理主要工作的指标体系，确保规划经得起技术上的推敲和效果上的检验。

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