我国农村供水特性与形势辨析及应对措施建议

胡 孟，邬晓梅，李晓琴，宋卫坤，董长娟

（中国水利水电科学研究院，100048，北京）

党中央、国务院高度重视农村居民的饮水安全问题，自2005年国家实施农村饮水安全工程建设以来，全国农村供水保障能力快速提高，农村居民饮水条件显著改善，城乡供水差距进一步缩小，农村供水设施正经历着从无到有、从点到面、从分散到集中、从简陋到逐步规范的历程。截至2014年年底，全国集中式供水工程达100多万处，其中“千吨万人”以上工程约1.5万处。预计到2015年年底，适应我国当前农村经济社会发展要求和农民需求的农村饮水安全阶段性任务将全面完成。但保障农村饮水安全是一项长期任务，目前农村供水工程仍存在供水规模偏小、供水保证率不高、净水设施不齐备、管网漏损率较高、入户率和水质合格率偏低等问题，与城乡发展一体化和全面建成小康社会的要求还不相适应。因此，需要在对农村供水现状全面评估基础上，适时开展农村供水扩网并网和达标改造等工作，促进安全、高效、稳定供水。

一、农村供水特性解析

1.准公共物品性

公共物品主要是从非竞争性和非排他性两个突出特征来界定的。在现实生活中严格意义上的纯公共物品很少，在纯私人物品和纯公共物品之间有着大量中间状态的物品，即准公共物品。

农村供水涉及水源保护与开发利用、工程建设和管理维护、运营等多个要素，其分别属于纯公共物品和准公共物品，而其属性为各个要素属性的加合。农村供水工程部分功能具有一定的排他性，规模较大供水工程为市场机制的引入提供了需求和可行，私人资金和社会资本都可成为投资主体。但从政府角度而言，农村供水工程是农村公共基础设施的重要组成部分，工程建设需要政府财政扶持。同时，农村供水工程规模小、可经营性差，在运行管理阶段如果没有政府财政补贴，难以实现可持续性运行。因此，一般可认为农村供水具有准公共物品性质，即准公益性。

2.安全的相对性

饮水安全的相对性指定义其安全的标准具有相对性，随之饮水安全人口也是相对的。如在“十一五”规划启动时，执行的是1985版《生活饮用水卫生标准》，目前执行的是2006版。相对1985版标准，2006版标准中新增了71项水质指标，并提高了浑浊度、砷、氟化物等水质指标的标准限值。“十二五”规划新增不安全人口中有相当一部分是由于生活饮用水标准提高而出现的。

饮水安全的相对性还指饮水不安全问题的相对性。当前科技水平尚未能够消除社会生活中所有的饮水威胁，特别是那些没有显露、未被人们经历或认识的潜在威胁。如饮用水消毒技术大规模应用开始于20世纪40年代，但发现氯消毒会产生具有致突变和致癌性三氯甲烷的饮水安全问题却是在1974年。

3.需求的绝对性

饮水安全的绝对性，是指人们对饮用水量的需求从生理上而言是绝对的，同时其追求的饮水安全的目的是绝对的。根据马斯洛需求层次理论，饮用水量保障属于第一层次的生理需求，饮用水质安全作为健康保障，属于安全需求。即获得安全饮水是人类的基本需求和基本人权，是保障农民身体健康的必要条件。

从经济社会发展的角度而言，保障农村饮水安全是全面建设小康社会、解决“三农”问题的重要内容，是体现以人为本、构建和谐社会的必然要求。

4.区域差异性

我国幅员辽阔、地域广阔，水文、水资源、气象、地貌、地质等自然条件以及经济和社会发展水平区域差异性大。如北方的冬季要考虑供水设施防冻、水源枯竭干旱问题，南方则更多需要考虑雨季防洪和夏季藻类防控问题；东部常需要考虑到水源保护与截污治污、水质净化问题，西部则更多地考虑分散和牧区的人畜饮水等问题。平原区重点考虑规模化供水，山区要解决季节性饮水困难和分散供水问题，城乡接合部要考虑城镇化进程带来的供水格局调整及外来人口饮水问题。这对农村供水工程规划、布局、设计和施工等都有着重要影响，再考虑地址地形条件和人口居住、经济发展情况，区域差异性特征非常明显。

5.工程化属性

保障农村饮水安全，最终需要依靠建设（含改扩建）大量的工程，并辅以必要的非工程措施来实现，这就意味着农村供水：①政策性强，受国家投资拉动大，与此同时从各方面影响投资，如建设期需要大量资金；②综合性广，农村供水工程是一项复杂的系统工程，涉及多个学科与专业领域，需要技术、经济、管理方面的综合论证；③既受地理环境的约束，又反过来对所在地区的经济和社会产生影响；④任何一项工程均有一定年限的使用寿命，农村供水工程通常为15年以上，需要根据实际情况适时维护。

二、我国农村饮水安全面临的形势分析

1.我国国情决定了农村饮用水安全问题的长期性

目前我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情决定了农村供水是一个长期的发展过程。

与发达国家相比，发达国家大多实现了城乡供水一体化，城市和农村实行同样水质标准，水源保护规范严格，水质检测手段先进，水厂规模化经营，运行规范成熟，而我国农村供水事业刚刚起步，缩小与发达国家供水水平的差距是一个长期过程。

与城市供水相比，农村饮水水源保护难度大，工程规模小，建设标准低，技术力量薄弱，管理难度大，达到城市供水标准还需要较长时间。

因此，农村供水短期达到发达国家或城市供水水平既不现实，也不可能，各方面条件不许可；但也不能发展太慢，必须满足农村居民日益增长的生活需求。

2.我国水情决定了农村饮用水安全问题的复杂性

我国优质水源水量匮乏、时空分布不均及水质复杂等基本水情决定了我国农村饮用水问题的复杂性。

一是水资源时空变化大、分布不均，直接影响农村供水水量安全和供水保证率的提高。我国供水矛盾最突出的是华北、西北和东北部分地区，水资源缺乏，年降雨量少，水源供水量缺口大；而西南、华南和华中的部分地区，由于地貌和地质条件复杂，蓄水困难，造成工程型缺水。同时，经济社会的发展伴随着对水量需求的增加，加大了提高供水保证率的难度。

二是地质原因和水生态环境污染，造成我国农村饮水水源水质问题突出。特殊地质、水文条件等自然因素造成我国高氟、苦咸、铁锰超标等水质不安全问题。另外，水源污染问题严重，据《2013年中国环境状况公报》，我国水污染呈现复合性、流域性和长期性等特点，已经成为最严重和最突出的水资源问题。农村饮用水水源类型复杂，点多面广，保护难度大，污染问题不容小视。

认识到农村饮用水问题的复杂性，就要克服简单化、套路化的方式，要全方位、多角度、历史辩证地对待农村供水工作，调动整合政府、市场、社会资源，协同发力。

3.农民需求决定了农村供水安全问题的重要性

农村供水安全问题，不仅关系农民的基本生存需求，还关系农村经济社会发展和农民生活水平的提高，是农村群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

从我国农村供水发展历程可以看出，在农民温饱不能解决的时期，对饮用水的要求层次较低，仅仅有水喝就可以满足需求。随着农村经济社会的发展，农村居民对饮用水的要求也不断提高，不仅要求有水喝，还对水量保障、水质安全等方面提出了更高要求。

面对农民日益增长的饮水安全需求，必须进一步加大解决力度，既要解决水量不足和水质不达标的刚性需求，还要尽力解决经济社会发展和生活水平提升的用水需求。

4.城镇化进程决定了农村供水安全问题的艰巨性

城镇化是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。《国家新型城镇化发展规划（2014—2020）》提出2020年我国城镇化发展目标：常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。目前我国仍处于城镇化率30%～70%的快速发展区间，随着农村城镇化发展和人口迁移，农村用水格局将随之发生变化，也带来了新的供水问题。

一是城镇化进程带来农村饮用水供需格局的巨大变化。随着城镇化进程的加快，农村常住人口大规模减少、季节性的大迁徙，增加了农村饮用水量的不确定性，对农村供水量、供水保证率和工程可持续运行带来了难度；青壮年劳力的大量输出，农村空巢化现象突出，对供水方便程度和供水到户的需求增加；同时导致城乡接合部等区域用水激增，区域供水风险也随之加大。

二是城镇化进程提升了农村水生态环境恶化风险。目前我国部分地区城镇化建设对当地水资源环境的影响已经显现，城镇化建设改变当地的地表径流量、水源地的水文地质条件，引起地下水水量、水质发生变化，对区内地下水资源开采利用产生不利影响，农村饮水安全面临新的形势和挑战。

面对农村饮水安全问题的艰巨性，农村供水要与城镇化建设和新农村建设相协调，依据镇村总体规划，充分考虑当前供水需求和远期集中供水发展趋势，以城带乡，以乡带村，建立适宜的农村供水发展模式。

5.气候变化与应急事件增加了农村饮用水问题的不确定性

近年，干旱、洪涝、地震、冰冻等自然灾害及水污染事件频繁发生，带来了农村饮用水安全问题的不确定性，加上农村应急供水机制不健全，工程建设标准低，规模小，抵御自然灾害和水污染突发事件的能力弱，农村饮水存在潜在风险。

应急供水事件，其威胁的成因、影响、解决手段各有不同，具有潜在性、瞬时暴发性和难于控制性等特点。

认识到农村饮用水问题的不确定性，就要做好区域规划，夯实前期基础工作，尽可能建设规模化供水工程（含应急水源），建立可操作性强的应急供水预案、安全保障体系和物资储备措施。

三、农村饮水安全发展措施建议

1.清晰化定位，事权划分为前提

正确界定和把握农村供水工程的准公益属性，这是农村饮水安全的最基本定位，即农村供水以公益性为主，兼具经营性。从公益性来看，解决农村饮水安全问题是各级政府的应尽之责，政府必须给予必要的优惠政策和公共财政支持，解决市场不能解决的问题，体现社会效益。从经营性来看，要按照市场经济要求，建立运营机构，遵循现代企业制度进行经营管理，讲究经济效益。

从管理职能而言，纵向上要划分中央和地方政府的职责，明确农村饮水安全由地方政府负总责，中央充分发挥顶层设计、规划和发展战略制定、政策和规章制度完善、标准制修订、投资补助、监督考核作用；地方切实履行计划下达、资金落实、组织实施、建设管理、运行维护等工作。横向上要明确水利、发改、财政、卫计、环保、国土等部门的职责，各司其职，各负其责。

2.规模化发展，合理布局为基础

当前农村供水工程很多问题均可归结为工程布局不合理、供水规模过小、建设标准不高等问题，其中最突出的是供水规模过小，直接导致难以专业化管理，影响良性运行。

因此，要在区域水资源优化配置基础上，按照当地经济社会发展水平、村庄布局和人口分布等实际情况，从统筹城乡供水发展全局的高度，合理确定供水工程总体布局和建设规模。平原区打破乡镇、村屯等行政区划界限，按照可持续发展思路，优化供水工程布局，进一步扩大供水规模，实现同网、同质、同价供水。山区尽可能兴建集中供水工程，提升集中供水覆盖率，限于条件时，因地制宜发展雨水集蓄、浅井、大口井、截潜流等模式。县城等城乡接合部周边农村优先考虑市政管网延伸供水。

3.专业化管理，能力建设为抓手

专业化管理主要体现在3个方面：健全适用的管理规章制度与运行操作作业指导书，配套完整、良好运行的设施设备，专业齐全的管理机构、队伍和人员。

水源水质保护和改善是饮用水安全保障的第一级屏障，也是最重要的一道屏障。在水源方面，要优先使用水量充沛、水质良好、便于保护的水源作为农村供水水源地，合理划定饮用水水源保护区或保护范围。

水质状况直接关系农村居民的身体健康。在水质方面，一是要根据水源水质、供水规模和管网分布等情况，合理选择水质净化消毒工艺；二是“千吨万人”以上集中供水厂建立水质化验室，对水厂自身及周边小型供水工程提供水质检测服务；三是构建县级水质检测中心，负责行业自检。

信息化监管是实现精细化管理、加强行业监管的重要手段。在信息化方面，加强集中供水工程（尤其是“千吨万人”规模以上）的自动化监控能力建设，同时结合现有农村饮水安全信息化管理系统，完善水质、水量、水压等关键指标的在线监控和安全预警功能。

为应对气候变化与应急供水事件，在应急供水方面，重点做好应急预案编制、应急水源建设、应急物资储备、应急队伍保障等工作。

4.新技术应用，机制创新为保障

农村供水设施设备管理操作上的复杂性很多是由于技术上的不适应性引起的。相对而言，水质净化、饮用水消毒、水质检测、自动化监控更是农村供水的薄弱环节。因此，要结合农村供水管理现状水平，研发价格适中、运行操作维护简便、处理量测精度尚可的技术和装置。如一体化净水器、缓释消毒剂、便携式多功能水质检测设备、集成监控装置，以及生物慢滤、超滤、风力与光伏提水装置等。加强适用技术的推广应用和技术培训、关键岗位持证上岗工作。

改革创新机制体制，一是在建设管理投融资方面，继续加大政府投入的同时，积极采取PPP等模式拓宽农村供水工程建设管理社会融资渠道；二是在水价方面，形成合理的水价形成、水费征收和财政补贴机制，既保障用水户的合法权益，又保障供水单位的合理收益；三是在运行方面，采取财政补助和水费计提等方式建立工程维修养护基金，健全专业化管理机构，发挥社会化服务功能，建立适应经济社会发展要求、产权归属明确、建管主体到位、责权利统一、有利于调动各方积极性的长效运行体制；四是在监督方面，在强化政府监管的基础上，发挥用水户、社会力量的参与监督机制作用。

[1]周鸿，等．安全消毒技术研究展望[C]．中国土木工程学会水工业分会给水委员会第八次年会论文集，2007．

[2]国家新型城镇化发展规划（2014—2020）[R].2014.