水资源管理控制指标约束下强化规划水资源论证工作的思考

王小军 ，管恩宏 ，毕守海 ，于义彬 ，张 旭 ，高 娟

（1.南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京；2.水利部应对气候变化研究中心，210029，南京；3.水利部水资源司，100053，北京；4.水利部水资源管理中心，100053，北京）

水资源管理控制指标主要包括用水总量、用水效率和水功能区限制纳污指标，事关区域资源持续利用、经济社会发展及生态环境安全，是党中央、国务院从战略和全局高度对今后一个时期水资源管理的总体部署。按照《全国水资源综合规划》配置方案确定的可供水总量，统筹考虑区域水资源、水环境承载能力，水利部提出2020年、2030年流域、省（自治区、直辖市）、市、县四级水资源管理控制指标体系，为推进规划管理和水资源论证提供了重要支撑。今后一个时期，我国将处于经济快速发展期，城市规划、专项规划等各类规划对水资源论证工作提出更高要求。因此，加快研究水资源管理控制指标约束下规划水资源论证工作思路，同时提出相应管理策略，对于完善规划水资源论证制度、严格水资源管理具有重要意义。

一、水资源管理控制指标分解落实情况

在《全国水资源综合规划》配置方案的基础上，水利部研究提出了各省（自治区、直辖市）不同水平年水资源管理控制指标，全面启动水资源管理控制指标的分解确认工作。其中，用水总量控制指标按流域和行政区进行分解，作为流域和区域用水总量控制的考核基数指标。用水效率控制指标的总体目标亦是逐级落实到各级行政区。对于万元工业增加值用水量指标，综合考虑各区域工业节水潜力、工业节水目标实现可能性以及中央关于加快转变经济发展方式的要求，按照有利于发达地区产业结构升级、有利于中西部地区发挥资源优势的原则综合确定。对于农业灌溉水有效利用系数，综合考虑各地气候条件、灌溉用水现状、节水灌溉发展、粮食增产规划等因素，对各省（自治区、直辖市）农业灌溉水有效利用系数进行分解。水功能区限制纳污控制指标通过统筹考虑入河排污口管理、饮用水水源地达标、河湖健康评估等因素综合确定，作为今后一个时期水污染防治和污染减排的重要依据。

然而，受地区发展水平、水资源赋存条件等多方面因素影响，水资源管理控制指标分解落实过程十分复杂。首先，制定水资源管理控制指标在我国尚属首次，由于该项工作涉及地方经济发展用水权益和政府行政管理责任，地方认识不统一，且分解协调工作涉及发改、环保、工信等多个部门，导致协调难度大；同时，下达的水资源管理控制指标是按照国务院批复的《全国水资源综合规划》综合确定的，但近年来部分地区经济发展迅猛，新区建设步伐显著加快，导致用水矛盾日益尖锐，要求增加用水指标；此外，部分地区在火核电用水量按耗水统计方法、再生水利用政策方面的差异，亦导致水资源管理控制指标分解难度大。经过水利部、各流域机构以及各省（自治区、直辖市）长达一年多的反复沟通协调，省级水资源管理控制指标分解完成，同时启动了县市级水资源管理指标分解落实工作。目前，全国“三条红线”控制指标分解确认工作取得重要进展，已实现“三条红线”控制指标省、市、县三级全面覆盖，成为各级政府考核的重要依据。

二、水资源管理控制指标约束下规划水资源论证思路分析

建立水资源管理控制指标，是进一步深入推进规划水资源论证工作的重要前提。要在充分认识水资源管理控制指标对规划论证工作重要推动作用的基础上，加快转变工作思路：

①在规划水资源论证报告编制思路上，加快从水资源开发利用优先转为节约保护优先。紧密结合水生态文明建设的新要求，切实提高对水资源节约保护的认识，严格按照区域水资源、水环境承载能力，协调生活、生产和生态用水，并全力做好水资源节约保护。

②在水资源开发方式分析中，应统筹转向合理、有序开发。统筹在水资源管理控制指标约束下，科学确定开发目标和规模，切实做到以水定产，促进水资源开发方式转变。

③在用水模式与节约用水分析中，加快转向高效与集约利用水资源。按照“节水优先”的治水要求，大力推进节水型社会建设，全面提高用水效率与效益。

④在供水水源与配置分析中，从注重经济效益向注重环境、经济、社会综合效益转变。坚持经济社会可持续发展、人民生活水平不断提高、水生态文明全面形成的综合配置原则，促进水资源与经济社会协调发展。

⑤在水资源保护与环境影响分析中，加快从事后治理向事前预防转变。努力把开发利用对生态与环境的负面影响降到最低程度，同时注重分析规划实施带来的累积影响。

⑥在水资源管理手段与水环境保护措施上，加快从单一行政管理转向综合管理。把规划水资源论证审批作为国民经济发展规划、城市规划、专项规划等规划的准入前提，综合运用法律、行政、经济、科技和宣传教育等手段和方式，全面提升公众参与论证工作的程度，提高管理水平。

三、强化规划水资源论证工作的思考

规划水资源论证是从全局出发，通过对水资源承载能力分析，促进水资源条件和区域经济社会发展布局相适应，是宏观经济布局决策的重要考量。在水资源管理控制指标约束背景下，应加快完善规划论证制度体系、技术体系，为加快构建最严格水资源管理制度提供支撑。

1.管理对策建议

①健全以法律法规为核心的规划水资源论证制度体系。根据“依法治国、依法行政”的施政方针，进一步强化规划水资源论证的法律地位，加快构建相适应的法律支撑体系，明确规划水资源论证的工作范围、工作深度，以及报告编制的单位资质、审批程序和审查权限，并建立相应的惩戒体系。当前，应加快建设项目与规划水资源论证法律体系建设，适时出台《水资源论证条例》。同时应及早明确规划水资源论证报告书审查权限，严格报告书编制、审查审批、监督管理，尽快编制 《规划水资源论证管理办法》《规划水资源论证报告书审查工作管理规定》等相关法规，在法律框架下推动规划水资源论证工作顺利进行。

②完善规划水资源论证工作管理制度。应加快从介入时间、论证依据、监督保障到后评估等方面完善规划水资源论证管理制度体系。根据规划编制情况，适时开展规划水资源论证工作，并对规划水资源论证报告编制单位提出准入条件；从严管理论证内容，注重水资源管理控制指标对规划的约束作用。加快以制度的形式明确区域取水水源地限制、水平年要求等具体论证依据，以及特定区域或行业生态流量、污水重复利用率、非常规水源比重等重要指标，明确规划水资源利用限制条件，确保规划论证结论符合实际工作需求；完善公众参与制度，通过问卷调查、论证会、公告和听证会等方式，邀请有关单位、专家和公众，对水资源条件、影响减缓措施等方面进行听证，提高参与程度，同时通过政务信息公开、举办宣传专题访谈节目等方式，不断强化宣传管理，努力营造规划水资源论证的良好舆论氛围。此外，率先对现有工业园区、城市规划以及煤电基地、化工基地等规划论证方案中的用水量、效率、环境影响等指标进行比较分析和评估，落实规划水资源论证后评估管理。

③强化各单位协调管理。规划水资源论证工作根据不同的规划类型，涉及不同行业、不同类型的用水户，不同部门、不同利益主体，应在论证工作过程中树立全局观念和大局意识。加快建立水行政主管部门、规划水资源论证报告编制部门与规划编制部门之间的沟通协调机制，及时掌握水资源管理要求和规划编制动态，积极主动沟通协调有关部门，联合推进规划水资源论证工作。

④加强人才队伍建设。规划水资源论证是一项多学科交叉、专业性较强的新领域，要全面吸收参与水资源论证工作的各界力量，包括政府管理人员、科研技术人员，以及评审专家等，共同推进报告书编制质量，提升论证管理水平。在此基础上，分层次、有重点、有计划地做好对规划相关人员的培训、评估等工作，全面提升水资源论证工作实力。

⑤提高管理水平。加快完善规划水资源论证信息化管理平台，同时结合不同规划特点，逐步向涉及水资源开发利用的其他规划拓展，科学有序推进水资源论证工作，并及时对管理效果进行评估改进，不断提升管理能力。此外，应注重规划论证对建设项目论证的指导作用，将规划水资源论证纳入到各具体行业的发展决策和管理之中，切实做到论证工作之间的有效衔接。

2.技术对策建议

①加强相关基础理论研究。在规划水资源论证工作中，须统筹分析规划布局与水资源承载能力适应性、规划需水合理性及规划实施影响等关键问题，须对区域水资源承载能力、规划区域或行业涉水内容、水量分配和水生态保护等基础内容进行深入研究，明确理论方法、评价指标与计算原则等具体内容，使相关科学理论具有实际操作性。同时，应围绕严格水资源管理、生态文明建设等新要求，不断强化外部环境变化背景下规划水资源论证关键技术研究。

②完善规划水资源论证技术规范体系。当前规划水资源论证仍缺乏系统的技术体系，应尽快结合不同类型的规划分别出台配套的相关技术标准，明确规划水资源论证范围、论证技术方法、论证指标体系等。在《大型煤电建设规划水资源论证技术要求》《城市总体规划水资源论证技术要求》等工作基础上，加快推进石化产业基地、大型煤炭基地、大型灌区等规划水资源论证技术要求编制工作，同时完善《规划水资源论证技术要求（试行）》、全面推进规划水资源论证技术规范体系建设。

③构建规划水资源论证指标体系。规划水资源论证指标不仅是论证工作开展的目标，也是规划评价与审批的依据。通过梳理国民经济发展规划、城市总体规划、工业园区规划、专项规划中涉水内容，对其涉及的水资源条件、节水与需水情况、水源配置、退水与排水、规划实施影响等指标与相关规划衔接性及存在问题进行分析，按照“三条红线”控制指标要求，筛选约束性指标，同时结合最严格水资源管理制度落实情况和未来水资源管理新方向，确定预期性指标，综合构建最严格水资源管理制度下的规划水资源论证控制性指标体系框架，并提出相关指标的评价方法和阈值评判原则，为全面规划水资源论证工作提供支撑。

四、结 语

①水资源管理控制指标包括用水总量、用水效率和水功能区限制纳污指标。建立水资源管理控制指标，是进一步深入推进规划水资源论证工作的重要前提，事关最严格水资源管理制度的总体部署。目前我国已实现“三条红线”控制指标省、市、县三级全覆盖，深入分析水资源管理控制指标约束下的规划水资源论证工作具有重要意义。

②在水资源管理控制指标约束下，必须进一步扭转规划水资源论证工作思路。通过水资源管理控制指标约束，加快实现对规划论证工作中涉及的区域水资源条件、节水与需水分析、水源配置、退水与排水、规划实施影响等环节的系统把关。同时，应不断加快完善规划论证制度体系和技术体系建设，为全面推进最严格水资源管理制度提供支撑。

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