对构建骆马湖生态环境综合管理模式的思考

郑胡根

对构建骆马湖生态环境综合管理模式的思考

郑胡根

一、概述

骆马湖是流域性大型湖泊，也是南水北调东线重要水资源调蓄水库，具有防洪减灾、城乡供水、农业灌溉、航运、水产养殖、旅游观光、岸线利用等综合功能，发挥着巨大的社会经济、环境生态与减灾效益。随着骆马湖区域社会经济与城镇化的快速发展，对以水资源为主的各类湖泊资源、环境、生态需求不断增加，一方面资源环境承载力难以满足，骆马湖生态环境状况不容乐观，现状中存在不少问题；另一方面现有的与单一功能相对应的分散管理方式不能满足以生态环境为重点的综合管理需求，需要在管理模式上做出必要的调整与变革。

二、骆马湖生态环境问题分析

1.入湖河道来水量有减少的趋势

骆马湖上游入湖河道来水主要是两个方向：沂河来水和中运河来水，也有部分来自房亭河，其中沂河方向来水代表站为港上站，运河方向来水代表站为运河站。根据19971～2014年水文资料分析，沂河港上站年平均来水15亿m3，其中汛期11.9亿m3，非汛期3.1亿m3；中运河运河站年平均来水26.07亿m3，其中汛期19.17亿m3，非汛期6.9亿m3。

随着上游工况变化尤其是用水、调水条件的变化，骆马湖上游河道来水将会受到较大影响。在沂河（祊河）方向变化体现在以下几个方面：其一，据测算沂河2001～2010年平均总用水量为13.3亿m3，呈现上升趋势，用水增加必然减少来水。其二，沂河上游已建5座大型水库、22座中型水库总库容22.45亿m3（其中兴利库容12.52亿m3），已建拦河闸坝15座拦蓄库容在1.5亿m3，上游蓄水、调水能力增强，势必影响下泄水量。另外，上游水土保持改善和河道景观水面积增大，流域整体蒸发蒸腾量随之加大增加，水资源总量有可能相应减少。同样的情况在南四湖及运河方向也存在，其结果就是在同样的降雨条件下，上游河道来水总体上将会呈现下降趋势，从而直接影响入湖水量、水质和水交换，并对骆马湖生态环境产生不利影响。

2.湖区水环境质量总体下降

骆马湖水质在1990年代以前，水质状况良好，总体上在Ⅰ、Ⅱ类水质，1990年以后到2000年代初期，骆马湖水质总体保持稳定、变化不大。近些年湖区水质有较明显变化，从江苏水资源公报中可以看出，2010～2014年在TP、TN不参评时，湖区水质维持在Ⅱ～Ⅲ水质，在TP、TN参评的2010～2013年，2010年湖区综合水质为Ⅴ类，2011～2013为劣Ⅴ类，说明TP、TN已是影响骆马湖水质的主要因素。还有，骆马湖水体氟含量2014年达0.9mg/L接近饮用水临界值，重金属含量有所上升，水体溶解氧含量下降，水体透明度下降明显。江苏水资源公布对2009～2014骆马湖富营养化综合评价是中营养到轻度富营养化。

骆马湖水污染源是多元化的，主要有上游来水输入的污染物，采砂扰动底泥污染，运输船和采砂船排放的燃油污染和生活污染、湖区大规模养殖投放饵料污染。另外，在湖区范围内还有部分农业、畜牧业、餐饮业、生产企业直接污染排放，以及长期在湖区和沿湖生活的人群生活污染。

3.湖泊生态退化明显

骆马湖属于典型的过水型湖泊湿地，湖区南北长20km，东西宽16km，周长70km。一般湖底高程20.0m，最低19m左右，正常蓄水位23.0m时，平均水深3～5m，湖面面积375km2，相应库容9亿m3，低水位时，较大部分湖区水深在2m左右。湖内原有30多个大大小小的湖中岛，湖滨植被带植物多样，湖区水生动植物物种丰富、资源量大。在20世纪90年代时，湖区尚有浮游植物8门88属102种、浮游动物67种、水生高等植物21种分属13科18属、底栖动物26种（生物量90g/m2左右）、淡水鱼类56种分属9目16科、淡水虾类10多种。

近10年来，骆马湖生态有明显退化，具体表现在：一是骆马湖生态类型改变，由浅水型湿地湖泊变成深水型湖泊，大范围浅水生植物灭绝或减少，湿地生态链和动物栖息地改变，水体净化能力降低；二是湖底生态“荒漠化”，湖区已连续多年出现大规模的麦黄草季节性腐烂，湖区内出现蓝藻。三是水生生物种类和数量大幅度减少，如2005年底栖生物种类由26种锐减为8种，2011年底栖生物生物量仅为23.6g/m2，淡水鱼类和虾类种类和数量都有大幅度减少。四是湖面萎缩，湖区总体生态功能下降。

导致生态退化的主要因素是围湖造田和养鱼、水质污染、涉河建设和大规模采砂。据相关部门不完全统计，2014年采砂最高峰期间，湖区采砂船只近2000艘，湖区成片采砂面积达到118km2，占湖面的41%，采砂深度也从浅层转向深层，普遍在10～20m，局部达到30～60m。湖内大规模采砂对骆马湖生态影响与破坏是全面的、综合的，也是最剧烈的。

4.生态环境管理缺位

根据国务院1981（148）号文以及水利部一系列规章、文件规定由流域管理单位实施骆马湖水工程、水资源统一调度与管理；但是除流域管理之外，涉及骆马湖管理的行业、区域、层级很多。在行业上，直接涉湖管理的就有水利、交通、国土、环保、水产、农业、南水北调等，其他涉湖管理的还有海事、公安、旅游、建设、财政等；在区域上，湖区周边直接涉及江苏省宿迁、徐州两市五个县（市、区），若考虑到水量和水污染来源因素，扩展范围更广；在层级上，流域层面从流域机构到基层管理单位有4级，地方从省、市、县、乡也是4级，而区域层面上村级组织在涉湖事务管理上还扮演重要角色。除此之外，还有很多政府性事务协调机构与组织，如江苏省的骆马湖联防指、宿迁市的两湖办。行业间、行业内部、流域区域间、区域间、层级间关系复杂，事权划分不清晰，职能交叉、重叠明显，缺乏整体协调。涉水涉湖事务多头管理、分散管理，往往造成涉及利益因素时，多方主张自身权利，涉及责任时，难免各自置身事外，导致生态环境管理的缺位。

三、构建骆马湖生态环境综合管理模式的必要性与路径

1.必要性

骆马湖属于流域性湖泊，由流域机构实施水工程和水资源的统一管理，多年来在流域和区域协作下，在工程运行、防洪减灾、水资源调蓄等方面管理关系和方式总体是有效的。但是随着水资源供需矛盾突出、水环境承载力下降和水生态退化凸显，涉湖管理的领域不断扩展，涉及面更广，关系更复杂。现状管理模式存在缺陷和不足：一是现有的分级分类管理方式通常是响应式、分割式并且目标较窄（以各类资源开发利用为主）；二是生态环境问题往往涉及自然、社会和经济各种因素相互作用；三是湖区水资源及其他资源的有限性，与社会经济快速发展对资源需求的不断增加已逐渐造成更多的利益冲突。因此，要保护或治理骆马湖整体中的生态环境问题，就必须从系统或综合的角度处理这些冲突，建立以生态环境为目标的综合管理模式，即“骆马湖生态环境综合管理模式”=法规或政策+机构配置和决策机制+科学技术+合作机制+财政机制。

2.推进路径

（1）在法规与政策层面：推动省人大或政府在充分征求流域管理机构的基础上，统筹整合各单项法规政策，理顺与上位法关系，出台专门法规——《骆马湖管理条例》或《骆马湖管理办法》。用专门法规清晰界定各项事权与责任划分，控制或约束各项涉湖活动，并明确综合管理和统一管理的模式、体制与机制，确立机构设立、职能与保障措施。

（2）在机构设置方面：推动建立“骆马湖综合管理委员会”及其执行机构。“骆马湖综合管理委员会”作为决策机构，由省政府有关部门和流域机构牵头，流域管理单位参加，省内各行业、沿湖市县政府、重要利益相关方共同参与，整合现有议事机构，统一和综合行使决策权。在决策机构下设执行机构，该机构具有实权和拥有协调骆马湖管理各方面工作的综合能力，实施统一管理、综合执法。

（3）在建立科学与技术方面：建立科学与技术机制是项基础性工作，也是最有必要的，相比较而言也容易优先起步。一是建立系统而全面的水资源监测体系，全面监测所有入湖、出湖河道、口门、取（用）水设施水量变化，逐步做到实时监测；二是建立完整的水质监测体系，对入湖河道、主要口门和湖区不同区域实施监测，逐步扩大范围和加大监测频次，重要监测点做到实时自动监测，以全面准确掌握水质变化；三是定期或不定期对湖区水功能区、生物种类、湖区地形地貌进行科学调查与评价（评估）；四是建立数据监测信息共享平台，对社会发布；五是加大新技术在骆马湖生态环境建设与保护的运用；六是以监测、调查为依据开展生态环境专项课题研究，为开发、利用、管理和保护提供科技支撑。

（4）在合作与参与机制方面：建立合作与参与机制是实施骆马湖综合管理的重要支撑措施，其中核心要素与成果是在科学论证、各方广泛参与基础上编制出台《骆马湖生态环境综合保护与治理规划》，并以此规范、约束和指导规范各方行动。

（5）在财政机制方面：推动建立“骆马湖生态环境综合管理”专项基金，以建立稳定的经费保障渠道。实施骆马湖生态环境综合管理是个长期的任务，建立长期、稳定的财政支持和保障机制是持续管理的保证。同时，骆马湖除了防洪减灾与生态环境等社会效益外，还有水资源、水产、航运、岸线利用、观光旅游等经济效益，建立补偿机制以补充专项基金，既有可能又有必要

（作者单位：沂沭泗水利管理局221018）