《南京市水资源保护条例》立法后评估浅析

景卫华 陈辉 张少杰 刘鹏

《南京市水资源保护条例》立法后评估浅析

景卫华 陈辉 张少杰 刘鹏

水是生命之源、生产之要、生态之基，人民生产、生活的方方面面都离不开水资源。根据2014年《中国水资源公报》，全国21.6万千米河流中，27.2%的河长水质在Ⅳ类～劣Ⅴ类，而121个主要湖泊中Ⅳ类～劣Ⅴ类水质的湖泊共有82个，占湖泊总数的67.8%。因此，进行水资源有效保护，事关人民群众切身利益，事关全面建成小康社会，事关实现中华民族伟大复兴中国梦。水资源保护，法律法规是先导。为切实做好南京市水资源保护工作，制定了《南京市水资源保护条例》，并于2007年3月1日起正式实施。《条例》分成7个章节，分别为总则、地表水资源保护、地下水资源保护、水污染防治、监督管理、法律责任和附则，共47条。

一、《条例》规定职责履行情况

市水行政主管部门在深化《条例》学习、扩大《条例》影响的基础上，遵循《条例》规定的“科学规划、统筹兼顾、保护优先、综合利用、节约用水、防止污染”原则，通过加强规划引导、加快工程建设、加大执法力度等措施，积极开创水资源管理与保护工作的新局面。

1.以优化水资源配置为龙头，构建水生态体系

一是注重顶层设计。编制《南京市水资源综合规划》《南京市节水型社会建设规划》《南京市水利现代化规划》等多项综合和专业性规划。二是坚持保护优先。集中整治中小河道，实施防洪能力提升工程400余千米，完成水库除险加固的240余座水库。三是强化综合治理。以小流域为单元，大力开展生态清洁型小流域建设，建成生态清洁型小流域19条，创建一批典型生态清洁型小流域。

2.以水源地保护为重点，构筑水安全屏障

一是开展达标创建。从2010年开始，对燕子矶、中山—方便水库等水源地实施护坡、涵养水源等措施，2015年前还将对八卦洲左汊、江宁子汇洲等水源地进行达标建设。二是整治周边环境。对夹江饮用水源地进行封航，对燕子矶水源地沿线砂场码头、居民、企业实施搬迁，对高淳固城湖等饮用水源地，进行专项治理和清障执法，保证饮用水源地安全。三是加大管理力度。建立了水源地巡查责任制，及时清理水源地清理水面漂浮物。

3.以节水型社会建设为抓手，强化市民节水意识

一是用好价格杠杆。将工业企业的普通水表更换为IC卡智能水表，对全市年用水量超过2万吨以上的企业安装了远程监控计量装置。严格执行省三部委关于调整水资源费文件的相关要求，严格实施累进加价制度。二是注重典型引路。分门别类对节水型企业、灌区、小区、高校的创建标准进行了规定，并首先在用水大户进行试点，在此基础上，向企业、灌区、小区、学校、军营延伸，目前已建成各类节水载体300余个。三是强化激励机制。对节水型载体在财政、金融、税收等方面给予优惠，先后颁布实施《南京市节能和发展循环经济专项资金管理办法》《南京市节能节水、环境保护及安全生产专用设备使用企业所得税优惠政策管理办法》等各项制度，从企业所得税、设备购置补贴等方面，激励全社会加入到节水行动中来。

4.以“三条红线”管理为目标，抓好水法规落实

一是抓计划用水。按照总量控制和定额管理相结合的原则，加强用水计划的审核。二是抓建章立制。市政府出台《南京市实行最严格水资源管理制度的实施意见》，对实施“三条红线”控制进行了细化并将任务落实到区政府和用水企业，并先后出台《南京市水库保护条例》《南京市地下水资源管理办法》。三是抓许可审批。严格执行水资源论证、从严控制入河排污口审批，已获取水许可的企业，每年都要对取水许可证进行审核。四是抓违章查处。水利、环保、住建、卫生、海事、水上公安等6部门建立了饮用水源地保护联席会议制度，进行联合执法、安全演习、清除占用、排除隐患、河道封航等多项演练，严厉打击破坏饮用水源地的违法行为。

二、配套规定实施情况

水功能区划方面。市水行政主管部门按照《条例》相关规定，报江苏省水利厅经省政府同意在全市河流、水库共划定113个水功能区划，设立保护标志，规范各类水功能区开发利用活动。

1.水域限制纳污方面

省市水行政主管部门按照水功能区划对水质的要求和水体的自然净化能力，对全市113个水功能区划定了2015年和2020年COD和氨氮的限制排污总量，省水利厅、省发展和改革委以苏水资〔2014〕26号文的下发至各市人民政府。

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2.水质监测方面

市水利局委托江苏省水文水资源勘测局南京分局定期开展水功能区水质检测，检测数据与环保、城建供水部门共享。每年在第一季度发布上一年度《全市水资源公报》。现已在夹江水源地、燕子矶水源地建立了水质自动在线监测站，实现了自动在线监测。

3.配套规章制定方面

《条例》实施后，浦口区和江宁区依照《条例》的相关规定，出台了本区县的水资源管理规章。2008年2月，浦口区政府出台了《南京市浦口区水资源管理办法》（浦政发〔2008〕28号）；2010年9月，江宁区政府出台了《南京市江宁区水资源管理保护办法》（江宁政规发〔2010〕6号）。

三、存在的主要问题及原因分析

近几年，水行政主管部门在做好水资源管理工作中虽然取得了一定的成绩，但对照《条例》规定还有不小的差距。主要有以下几个方面：

1.城乡统筹不够

由于体制机制原因，目前工作的着眼点和精力基本都放到了主要水源地、农村河道、涉农小流域的治理上。因南京市未实行水务一体化管理，城市河道和外河管理分属不同的部门，未实行统一的管理。如何统筹全市的水资源管理与保护，特别是城市湖泊、河道的管理，还缺少深入的研究和探索。

2.水资源监测有死角

3.河道保洁缺乏专项经费

水利部门作为河道管理的主体，过去是以防止堤防损毁、确保防汛安全为基本目的。创建文明城市工作开始后，大量城乡河道需要及时打捞水面漂浮物，河道管理部门人力、物力、财力都难以为继。

4.水资源管理执法难度较大

水利部门管理的河道基本都处在城郊结合部和农村，管理范围内有很多滩地，近几年夜间向河道管理范围内乱倒渣土、乱倒垃圾现象较为普遍，直接威胁到河道水质。而全市3000余千米河道仅靠水利部门执法难以解决乱倒渣土和乱倒垃圾问题。

四、完善《条例》的意见和建议

加强水资源管理和保护，是落实十八大提出的建设生态文明的重要举措。结合《条例》实施7年的实际情况，提出以下建议：

1.增加最严格水资源管理相关要求

2012年初，国务院先后出台《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《实行最严格水资源管理制度考核办法》，并明确最严格水资源管理制度考核要求。省政府先后出台《关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》《关于实行最严格水资源管理制度考核事项的通知》，明确了南京市用水总量、用水效率和水功能区纳污总量三条红线的指标。建议《条例》修订时，增加严格水资源管理制度三条红线管理规定和考核要求的法规制度设计。

2.增加集中式饮用水源地保护的相关要求

为保障人民群众饮水安全和生命健康，省人大常委会出台《关于加强饮用水源地保护的决定》，进一步加大了水源地保护的力度。建议《条例》修订时，增加饮用水源地保护纳入领导干部考核、落实区域供水、备用水源地建设、保护区划分等内容

（作者单位：南京市长江河道管理处210011）